Effektfrågan - "Så länge man vill ha ljus hela tiden": En studie av hur avskaffandet av effekts

Den mest centrala problemframställningen inom den energipolitiska policyeliten handlar om något som ofta kallas ”effektfrågan”, vilket förvirrande nog inte syftar på effektskatten utan på den tillgängliga effekten, det vill säga kapaciteten att producera el när den behövs, i elsystemet. Enligt problemframställningen skulle all kärnkraft i Sverige ha stängts ned i mycket snabb takt om inte effektskatten avskaffats, vilket skulle innebära att den tillgängliga effekten i elsystemet minskade dramatiskt och att Sveriges elförsörjning därför skulle sluta fungera. Som en av respondenterna från regeringskansliet uttryckte det fanns det ”oro även bland de som är emot kärnkraften att det skulle gå för fort, att man skulle tvingas stänga ner kärnkraftverk så snabbt att man faktiskt äventyrar

elsystemet” (Respondent 1). Att Sveriges elförsörjning skulle sluta fungera betraktas som fullständigt oacceptabelt och som ett hot mot hela samhället.

Anledningen till att en kärnkraftavveckling skulle resultera i att Sveriges elsystem skulle sluta fungera enligt problemframställningen handlar om den tillgängliga effekten i elsystemet. Effekten i elsystemet syftar på den elproduktionskapacitet som är tillgänglig när den behövs. Eftersom det inte går att lagra energi i någon större skala måste elsystemet vid varje given tidpunkt producera lika mycket el som konsumeras, vilket varierar med årstiderna och över dygnet. Det måste därför alltid

finnas tillräckligt med effekt för att producera lika mycket el som förbrukas. Problemframställningen kring effektfrågan flyttar fokus från den producerade mängden energi under till exempel en månad eller ett år till elsystemets tillgängliga effekt vid varje givet tillfälle. Som en av respondenterna från en branschorganisation uttryckte det:

[Tidigare] har vi bara pratat om måttet energi över året, och det är inte relevant. I Sverige använder vi ganska precis tre gånger så mycket ett kallt dygn i februari som en varm dag under juli månad när det är industrisemester. Och att använda tre gånger så mycket på vintern som den här sommardagen, då är det att ha tillräckligt varje sekund som är det relevanta måttet, inte vad vi får ut i energi över året (Respondent 2).

Problemframställningen går ut på att det inte skulle finnas tillräckligt mycket effekt under de tidpunkter när elförbrukningen är som högst om kärnkraften skulle avvecklas. Ett annat sätt att uttrycka detta är att Sverige skulle drabbas av ”effektbrist”. Enligt problemframställningen är detta till stor del en konsekvens av en omfattande utbyggnad av förnybar energi som inte går att styra utan bara producerar el när vädret tillåter. Den förnybara energin bidrar med energi, men inte på samma sätt som kärnkraften med effekt, eftersom det inte går att garantera att den producerar el just när behovet är som störst. Det är särskilt vindkraften, vars andel av den svenska elproduktionen ökat kraftigt under senare år, som kopplas till effektproblemet. I mindre grad gäller det även utbyggnaden av solceller, som väntas öka i framtiden. Den ökade andelen väderberoende elproduktion som inte bidrar med effekt innebär enligt problemframställningen att kärnkraften behövs för att bidra med effekt och balansera elsystemet.

Problemformuleringen kring effektfrågan återkommer bland alla olika typer av aktörer. Den uttrycks i de flesta remissvaren, intervjuerna och i Energikommissionens slutbetänkande. Den är det första som de allra flesta respondenterna tar upp i relation till kärnkraften och

energiöverenskommelsen och den problemframställning som det läggs störst vikt vid i båda typerna av material. De kritiska röster som kommer till uttryck är få. Det är därför den problemframställning som återkommer i högst utsträckning och som betonas mest inom den energipolitiska policyeliten.

6.1.1 Effektbrist som hot

I formuleringen av effektproblemet framställs effektbrist som ett allvarligt hot mot flera olika skyddsvärda objekt, vilket gör att det framstår som nödvändigt och legitimt att avskaffa effektskatten för att lösa problemet med effektbrist. I den meningen bygger problemframställningen på en

säkerhetsrationalitet, där konstruktionen av ett hot mot ett skyddsvärt objekt legitimerar avskaffandet av effektskatten. Många olika typer av skyddsvärda objekt framställs som hotade av en effektbrist.

Som två respondenter från ett elbolag uttryckte det:

Respondent 3: Absolut, hade du tagit ut [all kärnkraft] så hade det varit rena katastrofen.

Elin Lerum Boasson: Ja men det hade inte varit möjligt, hade det?

Respondent 4: Njae, det går ju inte, det beror på hur möjligt det är, man kan ju koppla bort kunder halva dagar och sådana här saker... Om det är möjligt eller inte, det kan vi diskutera, men det är inte roligt. Så att...

Elin Lerum Boasson: Nej men allt är ju möjligt på lång sikt, men på kort sikt hade det inte gått an att...

Respondent 3: Nej, så länge man vill ha ljus hela tiden dessutom, ha det som bivillkor också. (Intervju 2017).

I början av intervjustycket uttrycks hotet om effektbrist som en ”katastrof” vilket poängterar situationens allvar men lämnar objektet för hotet ospecificerat. Metaforen att ”ha ljus hela tiden”

väcker många associationer och framställer effektbrist som ett hot mot flera olika delar av samhället, men betonar särskilt hotet mot den vardagliga och praktiska användningen av elektricitet.

Svenska företag och Sveriges ekonomi framställs ofta i materialet som hotade av effektbrist.

Till exempel i Energikommissionens slutbetänkande: ”Sverige är beroende av en säker och tillräcklig elförsörjning som kan bidra till social och ekonomisk utveckling, som bibehåller och stärker

näringslivets internationella konkurrenskraft” (SOU 2017:2, 269). Enligt problemframställningen står den svenska industrins konkurrenskraft på spel om inte elförsörjningen kan tryggas, vilket riskerar att skada hela Sveriges ekonomi. Två hotade objekt i formuleringen av effektbrist som hot är alltså svenska företag och Sveriges ekonomi. Stor vikt läggs vid de kostnader som skulle kunna drabba den svenska industrin vid störningar i elförsörjningen. En företrädare för en branschorganisation uttryckte det såhär:

Bara ett kort strömavbrott eller förändring i kvaliteten på elen vad gäller frekvensen eller så, det kan ju kosta otroliga summor. Jag har hört en siffra, Borealis, som är ett

kemiföretag nere på västkusten, de hade ett elavbrott på en sekund för några år sedan och det kostade dem sammanlagt 100 miljoner (Respondent 5).

Sverige har aldrig haft ett strömavbrott på grund av effektbrist, däremot på grund av olika

elnätsrelaterade omständigheter. Dessa exempel lyfts dock ändå fram i relation till effektfrågan och används som exempel på hur Sveriges ekonomi kan drabbas av effektbrist.

En trygg elförsörjning formuleras också som en förutsättning för andra centrala delar av samhället:

Ett ekologiskt hållbart elsystem med trygga och stabila elleveranser är en förutsättning för många samhällsviktiga funktioner, exempelvis för IT-lösningar, inom sjukvården och näringslivet (SOU 2017:2, 149).

I exemplet lyfts bland annat sjukvården fram. En trygg elförsörjning formuleras också som en angelägenhet för ”många samhällsviktiga funktioner”, vilket för tankarna till samhällets stora

beroende av elektricitet. Eftersom el är en nödvändig förutsättning för många olika samhällsfunktioner formuleras effektbrist som ett hot mot hela samhället som sådant. LO formulerar till exempel

energiförsörjningen som ett ”allmänintresse” (LO 2017, 2) vilket gör den till en angelägenhet för hela samhället. Kärnkraftsbolaget Uniper menar att en ”systemkollaps” hade drabbat Sverige om inte effektskatten tagits bort (Uniper 2017, 1) vilket framställer effektbrist som ett hot mot hela samhället.

Även Energikommissionens slutbetänkande är tydligt i artikulationen av effektbrist som ett hot mot hela samhället ”Ett tillförlitligt elsystem är en grundläggande förutsättning för ett modernt och väl fungerande samhällssystem” (SOU 2017:2, 281). Kopplingen till modernitet gör att effektbrist

framstår som ett hot om tillbakagång till ett ”omodernt” samhälle där ljusen har slocknat, vilket väcker associationer om avstannad tillväxt, tillbakagång, dålig sjukvård och hotad välfärd (Kall 2011, 2).

Effektproblemet målas alltså upp som ett hot mot ekonomin, olika viktiga samhällsfunktioner och i förlängningen hela samhället, vilket gör att en lösning på effektproblemet framstår som absolut nödvändig och legitim.

6.1.2 Kärnkraftsavvecklingens takt

Problemframställningen bygger på antagandet att en kärnkraftsnedstängning skulle genomföras i full skala på bara några år om inte effektskatten avskaffats. Att så vore fallet är den dominerande bilden både i intervjuerna och i textmaterialet. Som en av respondenterna från politiken uttryckte det: ”hade vi inte gjort någonting politiskt, då hade all kärnkraft stängts ner till 2020 i Sverige” (Respondent 6). I Energikommissionens slutbetänkande uttrycks det inte explicit att samtlig kärnkraft skulle ha lagts ned, men likväl att en: ”Nedläggning av stora kapacitetsvolymer kan ske på så kort tid att elsystemet och elmarknaden inte har någon möjlighet att anpassa sig” (SOU 2017:2, 228).

Antagandet att alla eller nästan alla kärnkraftverk skulle ha avvecklats på kort tid om effektskatten varit kvar ifrågasätts i ett fåtal intervjuer. Som en respondent från en energirelaterad myndighet uttryckte saken: ”Det var ju inte så att man skulle ha stängt alla kärnreaktorer omedelbart om skatten hade varit kvar, men de skulle ha stängt snabbare än de nu kommer göra” (Respondent 7).

Eftersom en avveckling av ett fåtal reaktorer skulle resultera i ett högre elpris och därmed högre lönsamhet för de återstående reaktorerna, är det som de kritiska rösterna poängterar inte självklart att

alla reaktorer skulle ha stängts på kort tid även om effektskatten inte avskaffats. Antagandet om kärnkraftsavvecklingens takt har formen av en dikotomi i den meningen att den framställer situationen som ett val mellan fullständig kärnkraftsnedstängning på några få år och en fortsatt drift av alla de sex återstående kärnkraftverken. Som Bacchi skriver förenklar dikotomier verkligheten och sätter fokus på vissa aspekter av den genom att formulera bort alternativa tolkningar (Bacchi 2009, 7). I det här fallet tonas möjligheten ned att kärnkraftsägarna skulle finna det mest ekonomiskt lönsamt att fortsätta driva vissa av kärnkraftverken medan andra avvecklas.

6.1.3 Politiska ingrepp i elmarknaden för att garantera effekt

Att all kärnkraft skulle stängts ned om inte effektskatten avskaffades förutsätter antagandet att marknadsmässiga principer ska reglera elmarknaden och att staten varken skulle eller borde gripa in och bestämma över avvecklingstakten. Att en kärnkraftsavveckling skulle leda till effektbrist

förutsätter dessutom att staten inte skulle genomföra några åtgärder för att garantera effekt, vilket även det bygger på att marknadsmässiga principer ska reglera elmarknaden.

Det största elbolaget i Sverige, Vattenfall, är helt statligt ägt och majoritetsägare i fem av de sex reaktorer som inte omfattas av något nedläggningsbeslut. Det skulle vara fullt möjligt att ge Vattenfall i uppdrag att ta ett ansvar för effekten i elsystemet genom att till exempel stänga ned en del men inte alla reaktorer, även om det skulle kräva ett politiskt ingripande i marknaden. Alternativet att påverka avvecklingstakten genom politiska ingrepp diskuteras inte alls i materialet. Därför går det inte att analysera meningsskapande kring det. Det går dock att konstatera att det är helt osynliggjort och inte betraktas som ett rimligt alternativ. Att så är fallet ligger i linje med den nyliberala rationalitet där ingripanden i marknaden per definition betraktas som negativa om de snedvrider konkurrensen. Enligt tidigare forskning motiverades dessutom själva omskapandet av Vattenfall 1992 från myndighet till statligt ägt bolag av en positiv syn på konkurrens (Högselius & Kaijser 2009: 2248). Att ge Vattenfall i uppdrag att avveckla kärnkraften gradvis skulle alltså bryta mot den rationalitet som motiverat

företagets grundande.

Ett sätt att tillhandahålla mer effekt som redan används i viss mån är genom en så kallad effektreserv. Svenska Kraftnät, som är en statlig myndighet med ansvar över elnätet, handlar redan upp en begränsad effektreserv varje år som ett skydd mot oförutsedda händelser. Effektreserven består av ett antal kraftverk som annars skulle ha lagts ner, men som istället hålls redo att leverera effekt om det skulle behövas. Effektreserven infördes 2003 som en tillfällig lösning motiverad av att

elmarknaden nästan inte klarade av att tillhandahålla tillräcklig effekt under en särskilt kall vinter när ett antal oljedrivna kraftverk togs ur drift på grund av liberaliseringen av elmarknaden under 1990-talet (Proposition 2002/03: 85, 21). Den ursprungliga tanken var att effektreserven skulle fasas ut 2008, men den har sedan dess förlängts i omgångar med hänvisning till elsystemets säkerhet även om den upphandlade effekten har förminskats gradvis (Proposition 2002/03: 85, 22).

Ett sätt att tillhandahålla effekt vid effektbrist till följd av kärnkraftsnedläggningar som ligger nära till hands skulle vara att öka mängden effekt i effektreserven. Effektreserven nämns inte i textmaterialet. I intervjuerna diskuteras den dock eftersom ett av våra teman kretsade kring

effektreserven. Där beskrivs den som ett nödvändigt ont som tyvärr behövs av säkerhetsskäl men som det är viktigt att minimera eftersom den snedvrider konkurrensen på marknaden. Effektreserven snedvrider enligt problemformuleringen marknaden genom att ett antal olönsamma kraftverk som egentligen skulle ha lagts ned får betalt för att hållas i fungerande skick, redo att leverera effekt om behovet skulle uppstå. Att effektreserven förminskats i omgångar och att den på olika sätt designats för att ha så liten inverkan på marknaden som möjligt formuleras som en nödvändig förutsättning för reserven. Som en respondent från en myndighet uttryckte det: ”Den här strategiska reserven är utformad för att ha så liten påverkan på marknaden som möjligt. Även om bara att den finns där påverkar” (Respondent 11). Att handla upp en större effektreserv skulle enligt formuleringen öka dess snedvridande effekter på marknaden, vilket betraktas som orimligt och oacceptabelt.

Inga respondenter uttrycker sig alltså positivt om alternativet att hantera effektfrågan genom att utöka effektreserven. En bred uppfattning är istället att den snedvrider konkurrensen och att det därför är positivt att den har förminskats. I det avseendet är det tydligt att den nyliberala rationaliteten kommer till uttryck i sättet att skapa mening kring effektreserven: den utgör en åtgärd som formuleras som snedvridande av konkurrensen och borde därför minimeras. Det är dock inte heller några

respondenter som uttrycker att effektreserven borde avskaffas helt, eftersom det framstår som riskabelt ur effektsynpunkt och därmed som ett potentiellt hot mot elförsörjningen. Som en respondent från en myndighet uttryckte det:

Hugo Faber: Varför fasades inte effektreserven ut 2008, som det var tänkt från början?

Respondent 12: Därför att det är ingen politiker som vill bli ansvarig för att det blir en väldigt... Att det blir svart (Intervju 2017).

Effektreserven motiveras genom en säkerhetsrationalitet där den framställs som nödvändig för att avvärja hotet mot elförsörjningen, det vill säga hotet om ”att det blir svart”. Här möts den nyliberala rationaliteten och säkerhetsrationaliteten och drar i olika riktningar. Resultatet blir att effektreserven kan framstå som legitim för att avvärja hotet mot elförsörjningen, samtidigt som legitimeringen av den bygger på att den designats för att påverka marknaden så lite som möjligt och att den inte utökas utan tvärtom minimeras. Att utöka effektreserven för att kompensera en effektförlust till följd av en kärnkraftsavveckling framstår därför inte som legitimt.

6.1.4 Planerbar och intermittent elproduktion

Problemframställningen kring effektfrågan bygger även på en dikotomi där en uppdelning görs av energikällorna i vad som kallas planerbar elproduktion å ena sidan och oplanerbar eller intermittent elproduktion å den andra. Den intermittenta elproduktionen utgörs av ”ny förnybar energi”² i form av sol- och vindkraft, vilken bara levererar el när vädret tillåter (när det är soligt respektive när det blåser). Den ställs emot den planerbara elproduktionen, vilken enligt problemformuleringen går att styra efter energisystemets behov. Som en företrädare för en energirelaterad branschorganisation uttryckte det: ”Succesivt minskar vi andelen planerbar kraft och ökar andelen icke planerbar kraft. Och det systemet är inte så lätt att hantera” (Respondent 2). Kärnkraften formuleras som ett av de

planerbara energislagen, vars produktion går att styra. De senaste årens expansion av den intermittenta elproduktionen målas upp som en svårighet för elsystemet, vilket kräver en bibehållen planerbar elproduktion i form av kärnkraft för att inte effektbrist ska uppstå. SKGS (Skogen, Kemin, Gruvorna och Stålet), en branschorganisation med många energiintensiva företag bland sina medlemmar,

uttryckte det såhär i sitt remissvar till Energikommissionens slutbetänkande: ”Vi har svårt att se hur en ökad andel väderberoende elproduktion kan anses bidra till ökad leveranssäkerhet – snarare kommer den nog att göra det motsatta” (SKGS 2017, 2).

Även om den nya förnybara energin betraktas som problematisk för elsystemet funktionssätt på grund av dess intermittens formuleras den återkommande av de flesta aktörerna inom den

energipolitiska policyeliten som något positivt och framtidsinriktat. Enligt tidigare forskning har den positiva bilden av förnybar energi varit dominerande åtminstone sedan 1990-talet (Kall 2011, 248–

250). Det avspeglas inte minst i Energiöverenskommelsens mål om att ställa om energisystemet till 100 procent förnybar energi till 2040 (Energiöverenskommelse 2016, 1). Effektproblemet skapar dock en ambivalens kring den förnybara energin som inte minst återspeglas i överenskommelsens

förtydligande av målet, ”Målet år 2040 är 100% förnybar elproduktion. Detta är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut” (Energiöverenskommelse 2016, 1). Målet om 100 procent förnybar energi åtföljs alltså av brasklappen att det är möjligt att kärnkraften ändå är kvar i elsystemet. LO:s remissvar illustrerar den dubbla inställningen till den förnybara energin då de både skriver att ”LO är positiv till förslag som möjliggör en ökning av den förnybara energin” och att ”LO anser att om kärnkraftsproducerad el är en förutsättning för stabila elleveranser efter 2040 så kan inte en utbyggnad uteslutas” (LO 2017, 1). Som LO:s remissvar illustrerar är målet om 100 procent förnybar energi svårt att ifrågasätta och få aktörer motsätter sig det explicit. Problemframställningen kring effektfrågan ställer dock den förnybara energin mot säkra elleveranser, vilkas värde det råder total konsensus om. På så vis kan kärnkraften formuleras som en fortsatt nödvändighet i alla fall fram till 2040-talet, trots den allmänna

uppfattningen att ett elsystem byggt på förnybar energi på många sätt vore önskvärt. De som explicit

2 När man talar om ”ny” förnybar energi inkluderar man alltså inte vattenkraft.

ifrågasätter nyttan av ett 100 procent förnybart elsystem gör det med hänvisning till kärnkraftens koldioxidneutralitet (se avsnitt 6.3).

Dikotomin mellan planerbar och intermittent kraft formulerar kärnkraften som planerbar och tonar ned att kritik i termer av planerbarhet även riktats mot kärnkraften. Ett fåtal kritiska respondenter i intervjumaterialet ifrågasätter dock dikotomin. Som en respondent från regeringskansliet uttryckte det: ”Under de vintrar vi hade väldigt höga priser i Sverige 2010–2011, då var ju problemet det rakt motsatta. Man kunde inte lita på kärnkraften, den gick inte när den skulle” (Respondent 8).

Dikotomin tonar även ned det faktum att det finns andra tekniska lösningar än kärnkraft för att säkerställa tillräcklig effekt i elsystemet. En myndighetsföreträdare uttryckte ståndpunkten såhär:

Man kan ju reglera oerhört mycket mer med förnybara energislag, även andra än vatten.

Om man offrar en del energioutput från en vindpark så kan den liksom mörka sin existens och se ut som om den vore ett mer reglerbart kraftslag, men då offrar man en del energi (Respondent 9).

Det går alltså till exempel att höja vindkraftens effektbidrag genom att på teknisk väg göra den mer reglerbar.

I intervjuerna lyfts även andra tekniska lösningar fram. Det handlar om att möjligheten att lagra el ökar med den teknologiska utvecklingen, att fler utlandsförbindelser gör det möjligt att importera el och att den planerbara vattenkraften skulle kunna kompensera för produktionsvariationen hos andra förnybara energislag i högre grad. En respondent som tidigare arbetat på regeringskansliet betonande vattenkraftens roll för att kompensera för variationer i vindkraftens produktion: ”Saken är ju den att Sverige är ju helt idealiskt för vindkraft eftersom vi har så mycket vattenkraft. Så potentialen i Sverige för att härbärgera mer vindkraft är ju enormt stor ”(Respondent 8). Dikotomin där

kärnkraften beskrivs som planerbar och vindkraften som intermittent förenklar verkligheten och riktar fokus mot vissa aspekter av den genom att tona ned både den kritik som riktats mot kärnkraftens egen planerbarhet samt att det finns tekniska lösningar för att tillhandahålla effekt med hjälp av förnybara energislag.

En problemframställning som enligt tidigare forskning varit central för legitimeringen av

In document "Så länge man vill ha ljus hela tiden": En studie av hur avskaffandet av effektskatten på kärnkraft legitimerades (Page 25-33)