Kritiska röster: kärnkraften som ohållbar

Antagandet att kärnkraften är central för att hålla det svenska elsystemet fortsatt koldioxidsnålt ifrågasätts och utmanas endast av en kärnkraftskritisk respondent i intervjuerna och bara i remissvaren från Greenpeace och Världsnaturfonden. De menar att kärnkraften visserligen är koldioxidneutral, men att den ändå har en negativ påverkan på klimatet eftersom den hindrar omställningen till förnybar energi, vilket är det enda klimatneutrala energialternativet som är hållbart i längden. Som

respondenten, som kommer från regeringskansliet, uttryckte det:

I den meningen att man har livstidsförlängt kärnkraften så kan det ju vara positivt ur ett klimatperspektiv då. Under en övergångsperiod. Men det man också gör är ju att man försvårar för den förnybara energin som ska komma. Så det är ett tveeggat svärd i den meningen. Det är en kortsiktig klimatvinst men det är en långsiktig klimatförlust (Respondent 8).

Även antagandet om kärnkraftens internationella klimatnytta ifrågasätts i remissvaren från Greenpeace och Världsnaturfonden. Även de menar att Sverige borde vara ett land som har en positiv påverkan på utsläppen i andra länder. Enligt dem är det dock genom att vara en föregångare inom utvecklingen av förnybar energi som Sverige kan bidra till den globala kampen mot klimathotet:

40

Världsnaturfonden vill se ett Sverige som tar ledarskap i denna globala utveckling som ett erkänt ”hållbarhetens Silicon Valley” där vi attraherar talang, testar och implementerar innovation med stor potential på världsmarknaden (Världsnaturfonden 2017, 4).

Kärnkraften framställs som ett hinder för utvecklingen av förnybar energi och därför som negativ ur klimatsynpunkt. I och med det utmanas även bilden av kärnkraft och förnybar energi som tillhörandes samma ”fossilfria” kategori av energislag. Kärnkraften formuleras som ohållbar i längden och som ett hinder för den nödvändiga lokala och globala omställningen till förnybar energi. Formuleringen av kärnkraften som ohållbar och negativ ur klimatsynpunkt återkommer dock bara i en liten del av materialet och även där den uttrycks läggs betydligt större vikt vid att artikulera kärnkraften som snedvridande av konkurrensen.

6.3.5 Diskursiva effekter

Problemframställningen kring kärnkraftens klimatnytta framställer den globala uppvärmningen som det viktigaste miljöproblemet och kärnkraften som en nödvändig förutsättning för att minska utsläppen både i Sverige och i andra länder. Genom att den globala uppvärmningen formuleras som det främsta miljöproblemet kan en dikotomi skapas mellan koldioxidneutrala och fossila energislag, vilket tonar ned andra miljöproblem kopplade till kärnkraften och gör det möjligt att ifrågasätta målet att avveckla kärnkraften och ställa om energisystemet till förnybar energi. På så vis framställs det som legitimt att avskaffa effektskatten för att låta kärnkraften konkurrera med samma förutsättningar som andra energislag i en koppling mellan klimatfrågan och en nyliberal rationalitet.

7 Slutsatser

Tre kärnkraftsvänliga problemframställningar har återkommit i det empiriska materialet som utgör sätt att legitimera beslutet att avskaffa effektskatten. I varierande grad utmanas de av kritiska

problemframställningar eller genom att de antaganden de bygger på ifrågasätts.

Den problemframställning som återkommer mest i materialet är den som kretsar kring

effektfrågan. Problemframställningen framställer beslutet att avskaffa effektskatten som ett val mellan att antingen avskaffa all resterande kärnkraft på några få år eller att inte avveckla några ytterligare kärnkraftverk alls, vilket tonar ned möjligheten att kärnkraften skulle kunna ha fasats ut gradvis även om effektskatten inte avskaffats. Problemframställningen målar vidare upp kärnkraften som ett reglerbart och effektsäkert kraftslag i motsats till den intermittenta sol- och vindkraften vilket osynliggör alternativa teknologiska metoder för att säkerställa tillgången till effekt, tonar ned kritik som riktats mot kärnkraften i termer av bristande effektsäkerhet och framställer det som att en hastig

41

kärnkraftsavveckling oundvikligen skulle leda till effektbrist och därmed en hotad elförsörjning med återkommande strömavbrott. Både antagandet att kärnkraften skulle stängas ned i snabb takt och framställningen av kärnkraften som effektsäker i motsats till den förnybara energin ifrågasätts av kritiska röster, vilka dock är få till antalet. Politiska ingrepp för att säkerställa tillgången till effekt i elsystemet, antingen genom att ge Vattenfall i uppdrag att avveckla kärnkraften gradvis eller genom att ge Svenska Kraftnät i uppdrag att utöka effektreserven, framställs i linje med en nyliberal rationalitet som oförenliga med fri konkurrens på elmarknaden och därmed som orimliga. Det framställer avskaffandet av effektskatten som det enda legitima sättet att undvika effektbrist. Effektbrist

formuleras som ett allvarligt hot mot Sveriges ekonomi, olika viktiga samhällsfunktioner och hela det moderna samhället i enlighet med en säkerhetsrationalitet. Problemframställningen kring effektfrågan gör på så vis att det framstår som legitimt att avskaffa effektskatten.

Effektproblemframställningen är det sätt att legitimera avskaffandet av effektskatten som återkommer mest i materialet och som de flesta respondenter och organisationer lägger störst vikt vid.

Den återkommer i de allra flesta intervjuerna och remissvaren samt i Energikommissionens

slutbetänkande. Vissa av de antaganden som problemframställningen vilar på ifrågasätts av ett fåtal respondenter och organisationer, men en bred majoritet av dem uttrycker sig i linje med den. Det tydligaste resultatet av den här studien är därför att problemframställningen kring effektfrågan utgör det mest centrala sättet att legitimera avskaffandet av effektskatten inom den energipolitiska

policyeliten.

Två motsatta problemframställningar målar båda upp snedvridning av elmarknaden som ett stort problem vilket legitimerar politiska åtgärder. De bygger båda på en dikotomi där vissa aspekter av den reglerade elmarknaden tonas ned och framställs som problem. Till skillnad från effektfrågan finns det ingen tydligt dominerande problemframställning kring snedvridning av elmarknaden. Olika kärnkraftsvänliga aktörer framställer effektskatten som snedvridande av elmarknaden eftersom den missgynnar kärnkraften och sätter konkurrensen mellan de olika energislagen ur spel. En

kärnkraftskritisk problemframställning målar istället upp kärnkraften som subventionerad och därmed själva avskaffandet av effektskatten som en snedvridning av marknaden. Snedvridning utgör ett centralt begrepp som de olika grupperna av aktörer fyller med olika innehåll. Båda framställningarna bygger på en nyliberal rationalitet där frågan om vilka statliga ingrepp som kan legitimeras avgörs av vad som anses skydda och främja den fria konkurrensen.

Den kärnkraftsvänliga problemframställningen kommer till uttryck i remissvaren från ett antal kärnkraftsvänliga aktörer och från Energimarknadsinspektionen. I intervjuerna fokuserar dock de kärnkraftsvänliga aktörerna på effektskatten och nämner inte snedvridning av marknaden i någon högre utsträckning. Den kärnkraftskritiska problemframställningen uttrycks i några av intervjuerna och i ett fåtal av remissvaren. Ingen av dem uttrycks i Energikommissionens slutbetänkande eller själva energiöverenskommelsen. Det går därför inte att påstå baserat på den empiriska undersökningen att den eller andra problemframställningen återkommer i högre grad än den andra. Studiens resultat

42

pekar snarare mot att det inte finns en tydlig bild inom policyeliten av vad som utgör en snedvridning av marknaden vad gäller effektskatten. Den nyliberala rationalitet där frågan om vilka statliga ingrepp som kan legitimeras avgörs av vad som anses skydda och främja den fria konkurrensen kommer till uttryck i båda problemframställningarna och därmed bland många olika respondenter och

organisationer av olika typer. Den ifrågasätts inte alls i det empiriska materialet. Ett resultat av den här studien är därför att ett sätt att legitimera kärnkraftspolitik inom den energipolitiska policyeliten är att framställa något som snedvridande av den fria konkurrensen. Det kan dock ske på olika sätt och det finns ingen enhetlig bild av vad som utgör ett snedvridande ingrepp vad gäller avskaffandet av effektskatten.

Problemframställningen kring kärnkraftens klimatnytta framställer den globala

uppvärmningen som det viktigaste miljöproblemet kopplat till elsystemet och kärnkraften som en nödvändig förutsättning för att minska utsläppen både i Sverige och i andra länder. En dikotomi mellan koldioxidneutrala och fossila energislag tonar ned andra miljöproblem kopplade till kärnkraften. På så vis framställs det som legitimt att avskaffa effektskatten för att låta kärnkraften konkurrera utifrån samma förutsättningar som andra energislag i en koppling mellan klimatfrågan och en nyliberal rationalitet. Kritiska röster ifrågasätter dock antagandet om kärnkraftens klimatnytta. De menar istället att kärnkraften är skadlig för klimatet eftersom den försenar utvecklingen av förnybar energi.

Problemframställningen uttrycks dock bara i remissvaren från kärnkraftsvänliga aktörer. De lägger dessutom större vikt vid problemframställningarna kring effekt och/eller

marknadssnedvridning. De kritiska rösterna som utmanar och ifrågasätter problemframställningens antaganden är få och även de lägger större vikt vid effektfrågan och snedvridning av marknaden. Ett resultat av den här studien är därför att problemframställningen kring kärnkraftens klimatnytta är ett återkommande sätt legitimera avskaffandet av effektskatten inom den energipolitiska policyeliten, men att det är mindre centralt än problemframställningarna kring effektfrågan och snedvridning av marknaden.

8 Avslutande diskussion

Det tydligaste resultatet av den här studien är att det mest centrala sättet att legitimera avskaffandet av effektskatten inom den energipolitiska policyeliten var genom en problemframställning där effektbrist framställdes som ett allvarligt hot mot hela samhället. Det utgör ett nytt sätt att legitimera

kärnkraftspolitik som inte tidigare identifierats i svensk forskning. Enligt tidigare forskning har ett av de mest centrala sätten att legitimera kärnkraftspolitiken sedan 1980-talet varit att hänvisa till en oro över höga elpriser, vilket har kopplats till industrins konkurrenskraft och Sveriges ekonomi (Tarasova

43

2017; Tobin 2015; Nilsson et al. 2004; Wang 2006). Värnandet av industrin och ekonomin är även ett viktigt inslag i problemframställningen kring effektfrågan, men istället för höga elpriser är det

effektbrist och strömavbrott som målas upp som hot vilket gör att för låga elpriser framstår som ett problem. Kärnkraften framställs inte heller längre som en effektiv och billig energikälla utan framförallt som en energikälla som kan tillhandahålla effekt.

Det andra centrala sättet att legitimera kärnkraftspolitiken som identifierats i tidigare forskning har utgått från klimatfrågan och framställt kärnkraften som koldioxidneutral (Tarasova 2017; Tobin 2015; Kall 2011; Zannakis 2009). En problemframställning kring klimatfrågan återkommer även i relation till avskaffandet av effektskatten, men den framstår som mindre central än effektfrågan och frågan om snedvridning av elmarknaden. Kärnkraften beskrivs visserligen fortfarande som

koldioxidneutral, men inte som det enda sättet som både är koldioxidneutralt och effektivt nog att förse den svenska industrin med el till konkurrenskraftiga priser utan att äventyra klimatet.

I det att kärnkraften framställs som viktig ur ett säkerhetsperspektiv finns det vissa likheter mellan den säkerhetsrationalitet som underbygger effektfrågan och formuleringen av kärnkraften som en ”säker” energikälla som Tarasova identifierat kring 2009 års energiöverenskommelse, även om säkerhet inte kopplades till effektfrågan eller utgjorde det centrala sättet att legitimera

kärnkraftspolitiken år 2009 (Tarasova 2017, 109). Den här studien tyder på att säkerhetsrationaliteten sedan dess har fått en mycket större betydelse för kärnkraftspolitiken i Sverige – i alla fall inom den energipolitiska policyeliten– vilket ligger i linje med utvecklingen i Polen, Tyskland och

Storbritannien (Blowers 2010; Szulecki & Kusznir 2018).

Även sättet att legitimera beslutet med hänvisning till snedvridning av marknaden utgör ett nytt sätt att legitimera kärnkraftspolitik i Sverige som inte identifierats i tidigare forskning. Även om det är svårt att dra några slutsatser om vilka konsekvenser problemframställningen har i termer av legitimering eftersom det finns olika framställningar av vad som ska definieras som snedvridande av elmarknaden verkar de olika aktörerna inom den energipolitiska policyeliten tillskriva frågan stor vikt.

Det är därför möjligt att den blir ännu mer central i framtiden, särskilt eftersom den nyliberala rationaliteten enligt tidigare forskning har blivit allt viktigare även inom andra politikområden (Nyberg 2015, 512–513).

Legitimeringen av beslutet att avskaffa effektskatten inom policyeliten liknar de sätt att legitimera kärnkraftspolitik som identifierats av Cooper (2015) och Ramana (2016) i andra länder där kärnkraften utsatts för hård konkurrens från förnybar energi. Framställningen av den förnybara energin som intermittent och kärnkraften som planerbar och därmed nödvändig för att säkerställa elsystemets tekniska funktion och förmåga att leverera el kommer till uttryck både i den här studien och i Coopers (2015) och Ramanas (2016) studier. Det tyder på att sättet att legitimera kärnkraftspolitik med

hänvisning till effektfrågan återkommer i de länder där kärnkraften utsatts för hård konkurrens från förnybar energi. Med en kvantitativ studie, till exempel av den energipolitiska mediedebatten i olika länder, skulle det gå att undersöka om så är fallet. Det är inte minst av statsvetenskaplig relevans

44

eftersom den förnybara energin ökar globalt sett (SOU 2017:2, 43) vilket innebär att effektfrågan kommer bli allt mer central för energipolitik världen över om hypotesen stämmer.

Studien har undersökt hur beslutet att avskaffa effektskatten legitimerats inom den

energipolitiska policyeliten. Valet att avgränsa studien till policyeliten har säkert haft en påverkan på resultatet. Eftersom effektfrågan är en tekniskt komplicerad fråga är det möjligt att den framstår som mer central inom policyeliten, vars medlemmar har expertkunskaper i ämnet, än den hade gjort på andra arenor där den hade varit svår att kommunicera till mindre insatta mottagare. På en sådan arena är det till exempel möjligt att klimatfrågan fått ett större utrymme, vilket skulle förklara varför det temat är så nedtonat i den här studiens resultat jämfört med tidigare forskning. Problemframställningen av kärnkraften som koldioxidneutral har bara återkommit textmaterialet som är något mer utåtriktat än intervjumaterialet medan samma typ av aktörer inte tar upp frågan i intervjuerna. Det skulle kunna tyda på att det utgör ett viktigare sätt att skapa mening i en mer allmän debatt. Den här studien har visat hur beslutet att avskaffa effektskatten legitimerats inom en viktig grupp med stort inflytande över hur energipolitik utformas, men även hur kärnkraftsfrågan framställs på andra arenor, till exempel i riksdagsdebatter, påverkar energipolitiken. Med ett material i form av riksdagsprotokoll skulle det gå att analysera riksdagsdebatten kring effektskattens avskaffande, vilket vore av relevans för att ytterligare fördjupa kunskapen om legitimering av kärnkraftspolitiken.

De poststrukturalistiska utgångspunkterna och WPR-metoden har gjort det möjligt att undersöka de sätt att skapa mening som framställer beslutet att avskaffa effektskatten som legitimt genom att analysera problemframställningar. När det nu står klart att det mest centrala sättet att legitimera beslutet att avskaffa effektskatten inom policyeliten kretsade kring effektfrågan, väcks nya forskningsfrågor som det krävs andra metoder för att besvara. Till exempel frågan om vilka aktörer som framför problemframställningen och vilka metoder de använder sig av, bortom meningsskapande.

Ett tema som inte återkom i tillräckligt hög grad för att tas med i analysen kretsade kring Vattenfalls påverkan på politiken genom lobbyverksamhet. En respondent uttryckte avskaffandet av effektskatten som ett ”beställningsjobb från Vattenfall” (Respondent 8) och en annan som att ”Vattenfalls

engagemang har gett benämningen ägarstyrning en ny mening, för nu har det snarast varit Vattenfall som har styrt staten som ägare än att staten har styrt Vattenfall” (Respondent 7). Ett

forskningsproblem som framstår som högst relevant både ur ett statsvetenskapligt perspektiv och för samhällsviktiga frågor kring makt och demokrati är därför hur Vattenfall och andra aktörer agerar för att påverka energipolitiken och vilka konsekvenser det har. Det skulle till exempel kunna undersökas genom en kvalitativ fallstudie med nya intervjuer som fokuserar på olika aktörers påverkansarbete, där intervjupersonerna behandlas som informanter snarare än respondenter. Både politiker och de aktuella representanterna för företag och intresseorganisationer skulle utgöra relevanta informanter.

Om inte ett avgörande trendbrott inträffar kommer andelen förnybar energin fortsätta öka i det svenska elsystemet i takt med att den blir allt billigare och effektivare (Energimyndigheten 2017, 36).

Det kommer innebära att elpriserna fortsätter sjunka och att kärnkraftens lönsamhet försämras

45

ytterligare. Med de förutsättningarna är det mycket som tyder på att viktiga politiska beslut kring kärnkraftens fortsatta roll i elsystemet kommer behöva tas även framöver. Huruvida kärnkraften även i framtiden kan framställas som nödvändig för att undvika en effektbrist som äventyrar hela samhället kommer påverka dessa beslut. Mot den bakgrunden vill jag slutligen lyfta fram att studien har visat att det finns kritiska röster som ifrågasätter de antaganden som underbygger problemframställningen av kärnkraften som nödvändig ur effektsynpunkt och att vad som betraktas som sant, rimligt och legitimt vad gäller kärnkraftspolitiken skiljer sig åt mellan olika sociala kontexter och historiska perioder. Det finns därför alltid skäl att ifrågasätta, debattera och granska de problemframställningar som framställs i relation till kärnkraften.

46

Referenser

Litteratur

Anshelm, Jonas. 2000. Mellan frälsning och domedag: om kärnkraftens politiska idéhistoria i Sverige 1945-1999. Eslöv: Brutus Östlings Bokförlag Symposion.

Bacchi, Carol Lee. 2009. Analysing policy: what's the problem represented to be? Frenchs Forest, N.S.W.: Pearson.

———. 2015. “The turn to problematization: political implications of contrasting interpretive and poststructural adaptations.” Open Journal of Political Science 5 (1): 1-12.

http://dx.doi.org/10.4236/ojps.2015.51001.

Bacchi, Carol Lee & Susan Goodwin. 2016. Poststructural policy analysis: a guide to practice. New York: Palgrave Pivot.

Blowers, Andrew. 2010. ”Why dump on us? Power, pragmatism and the periphery in the siting of new nuclear reactors in the UK.” Journal of Integrative Environmental Sciences 7 (3): 157-173.

http://dx.doi.org/10.1080/1943815X.2010.506488.

Boasson, Elin, Hugo Faber & Karin Bäckstrand. 2017. ”Locked-in Europeanization: Swedish renewables exceptionalism.” Working paper presenterat på ECPRs generalkonferens i Oslo, 7 september 2017.

http://cicero.uio.no/file/58/Boasson%20et%20al%20Sweden%20ECPR%20version.pdf/download.

Brown, Wendy. 2015. Undoing the demos: neoliberalism's stealth revolution. New York: Zone Books.

Buzan, Barry, Ole Wæver & Jaap de Wilde. 1998. Security: A New Framework for Analysis. Boulder:

Lynne Rienner.

Cooper, Mark. 2015. Power shift: The deployment of a 21st century electricity sector and the nuclear war to stop it. Vermont: University of Vermont Law School.

https://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2745357.

Energimyndigheten. 2017. Energiläget 2017. Bromma: Arkitektkopia AB.

Foucault, Michel. 1991. Discipline and punish: the birth of the prison. Harmondsworth: Penguin.

———. 2008. The Birth of Biopolitics – Lectures at the Collége de France. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Holmberg, Sören & Asp, Kent. 1984. Kampen om kärnkraften: en bok om väljare, massmedier och folkomröstningen 1980. Stockholm: Liber.

Högselius, Per & Arne Kaijser. 2009. “The politics of electricity deregulation in Sweden: the art of acting on multiple arenas.” Energy Policy 38: 2245-2254.

Kaijser, Arne. 1992. ”Redirecting Power: Swedish Nuclear Power Policies in Historical Perspective.”

Annual Review of Energy and the Environment 17: 437-462.

Kall, Ann-Sofie. 2011. Förnyelse med förhinder: den riksdagspolitiska debatten om omställningen av energisystemet 1980-2010. Avhandling, Linköpings universitet.

Kåberger, Tomas & Johan Swahn. 2015. “Model or Muddle? Governance and Management of Radioactive Waste in Sweden.” I Nuclear Waste Governance: An International Comparison, redigerad av Achim Brunnengräber, Maria Rosaria Di Nucci, Ana Maria Isidoro Losada, Lutz Mez, Miranda A. Schreurs. Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden, 203-205.

https://doi.org/10.1007/978-3-658-08962-7.

Lindquist, Per. 1997. Det klyvbara ämnet: diskursiva ordningar i svensk kärnkraftspolitik 1972-1980.

Avhandling, Lunds Universitet.

Lundin, Kim. 2016a. ”Vattenfall: läget är ohållbart.” Dagens Industri, 7 januari, 2016.

Lundin, Kim. 2016b. ”Ringhals siktar längre.” Dagens industri, 26 september, 2016.

Nadesan, Maija & Martin Pasqualetti. 2016. ”Disposition, Justice, and a Sustainable Energy Future.” I The Palgrave Handbook of the International Political Economy of Energy, redigerad av Thijs Van de Graaf, Benjamin K Sovacool, Arunabha Ghosh, Florian Kern & Michael T Klare, 585- 619.

London: Palgrave Macmillan UK.

47

Nilsson, Lars, Bengt Johansson, Kerstin Åstrand, Karin Ericsson, Per Svenningsson, & Pål Börjesson.

2004. ”Seeing the wood for the trees: 25 years of renewable energy policy in Sweden.” Energy for Sustainable Development 7 (1): 67- 81.

Nyberg, Linda. 2015. ”Politikens handlingsutrymme och konkurrensens lagar.” Statsvetenskaplig tidskrift 4: 505-530.

Ramana, M.V. 2016. ” Second Life or Half-Life? The Contested Future of Nuclear Power and Its Potential Role in a Sustainable Energy Transition.” I The Palgrave Handbook of the International Political Economy of Energy, redigerad av Thijs Van de Graaf, Benjamin K. Sovacool, Arunabha Ghosh, Florian Kern & Michael T. Klare, 363-396. London: Palgrave Macmillan UK.

Ramana, M.V. 2016. ” Second Life or Half-Life? The Contested Future of Nuclear Power and Its Potential Role in a Sustainable Energy Transition.” I The Palgrave Handbook of the International Political Economy of Energy, redigerad av Thijs Van de Graaf, Benjamin K. Sovacool, Arunabha Ghosh, Florian Kern & Michael T. Klare, 363-396. London: Palgrave Macmillan UK.