"Så länge man vill ha ljus hela tiden": En studie av hur avskaffandet av effektskatten på kärnkraft legitimerades

Department of Political Science

“Så länge man vill ha ljus hela tiden”

En studie av hur avskaffandet av effektskatten på kärnkraft legitimerades

Hugo Faber

Självständigt arbete i statsvetenskap, 30 hp Masterprogrammet i statsvetenskap

Höstterminen 2017

Handledare: Henrik Berglund, Per-Anders Svärd

Antal ord (utan bilagor): 20628

Sammanfattning

Tidigare har kärnkraftspolitiken i Sverige legitimerats genom att kärnkraften framställts som det enda energislaget som både är koldioxidneutralt och effektivt nog att förse den svenska industrin med el till konkurrenskraftiga priser. Eftersom kärnkraften under de senaste åren utsatts för allt hårdare

konkurrens från effektiv och koldioxidsnål förnybar energi finns det goda skäl att förvänta sig att den senaste förändringen av svensk kärnkraftspolitik - beslutet att avskaffa effektskatten - legitimerats genom nya sätt att skapa mening kring kärnkraften och kärnkraftspolitiken. I den här studien undersöks därför hur beslutet att avskaffa effektskatten legitimerades inom den energipolitiska policyeliten och hur det skiljer sig från tidigare sätt att legitimera kärnkraftspolitiska beslut. 12 semi- strukturerade intervjuer och ett textmaterial bestående av 13 remissvar, en statlig utredning och en politisk överenskommelse har analyserats med hjälp av Carol Bacchis ”Whats the problem represented to be?”-metod samt ett poststrukturalistiskt metodologiskt och teoretiskt ramverk.

Studien visar i likhet med forskning från andra länder där kärnkraft utsatts för hård konkurrens från förnybar energi att ett nytt sätt att framställa kärnkraften, där den framställs som nödvändig för elsystemets tekniska funktionssätt på grund av dess förmåga att leverera effekt, blivit det mest centrala sättet att legitimera kärnkraftspolitiken inom policyeliten i anslutning till

avskaffandet av effektskatten. Studien visar även att ett nytt sätt att legitimera kärnkraftspolitik med

hänvisning till att undvika snedvridande ingrepp i elmarknaden återkommer inom policyeliten, men

att det finns olika bilder av vad som utgör ett snedvridande ingrepp. Framställningen av kärnkraften

som koldioxidneutral framstår som mindre central än tidigare.

Innehållsförteckning

1 Inledning och problemformulering ... 1 !

1.2 Syfte ... 3 !

1.3 Disposition ... 3 !

2 Bakgrund ... 4 !

2.1 Kärnkraftens politiska historia ... 4 !

2.2 Energiöverenskommelsen 2016 ... 5 !

3 Tidigare forskning ... 6 !

3.1 Kärnkraftsfrågan och energiomställningen i Sverige ... 6 !

3.2 Kärnkraftsfrågan i andra länder ... 8 !

3.3 Sammanfattning ... 10 !

4 Teoretiska och metodologiska utgångspunkter ... 10 !

4.1 Poststrukturalism ... 10 !

4.2 Politiska rationaliteter ... 13 !

4.2.1 Säkerhetsrationalitet ... 13 !

4.2.2 Nyliberal rationalitet ... 14 !

5 Metod och material ... 15 !

5.2 Material och insamlingsmetod ... 15 !

5.2 Analysmetod: Whats the problem represented to be? ... 18 !

6 Analys ... 21 !

6.1 Effektfrågan ... 21 !

6.1.1 Effektbrist som hot ... 22 !

6.1.2 Kärnkraftsavvecklingens takt ... 24 !

6.1.3 Politiska ingrepp i elmarknaden för att garantera effekt ... 25 !

6.1.4 Planerbar och intermittent elproduktion ... 27 !

6.1.5 Diskursiva effekter ... 29 !

6.2 Snedvridning av elmarknaden ... 29 !

6.2.1 Elmarknaden som fri eller snedvriden ... 31 !

6.2.2 Effektskatten som snedvridande av marknaden ... 31 !

6.2.3 Avskaffandet av effektskatten som snedvridande av marknaden ... 33 !

6.2.4 Diskursiva effekter ... 35 !

6.3 Kärnkraftens klimatnytta ... 36 !

6.3.1 Kärnkraftens nationella klimatnytta ... 37 !

6.3.2 Kärnkraftens internationella klimatnytta ... 37 !

6.3.3 Klimatfrågan och fossilfri istället för förnybar energi ... 38 !

6.3.4 Kritiska röster: kärnkraften som ohållbar ... 39 !

6.3.5 Diskursiva effekter ... 40 !

7 Slutsatser ... 40 !

8 Avslutande diskussion ... 42 !

Referenser ... 46 !

Litteratur ... 46 !

Material ... 48 !

Bilaga 1: Respondenter ... 49 !

Bilaga 2: Intervjuguide ... 50 !

1

1 Inledning och

problemformulering

Efter folkomröstningen om kärnkraft 1980 fattades ett beslut om att avveckla kärnkraften i den takt den kunde ersättas med förnybar energi, dock senast till år 2010 (prop. 1979/80: 170). Sedan dess har det pågått en konfliktfylld debatt om hur beslutet ska tolkas och vilken avvecklingstakt det svenska elsystemet klarar av. År 2009 hade endast två reaktorer stängts ned och avvecklingsbeslutet övergavs enligt den borgerliga Alliansens energiöverenskommelse. Enligt överenskommelsen skulle kärnkraften inte stängas ned genom politiska beslut utan tillåtas existera på marknadens villkor och bara avvecklas om den inte längre var lönsam. Sedan dess har andelen förnybar energi ökat både i Sverige och globalt. Allt fler forskare menar att en omställning av energisystemet pågår där allt billigare och effektivare förnybar energiteknik konkurrerar ut befintlig energiproduktion i form av fossila bränslen och kärnkraft (Cooper 2015, Ramana 2016). När konkurrensen från den förnybara energin till slut urholkat den svenska kärnkraftens lönsamhet ägde dock ytterligare en omläggning av energipolitiken rum.

I januari 2016 gick Vattenfall, som är majoritetsägare i sju av de åtta verksamma

kärnkraftsreaktorerna i Sverige, ut i en artikel i Dagens Industri och varnade för att samtlig kärnkraft kunde komma att läggas ned inom loppet av några år på grund av bristande lönsamhet (Lundin 2016a).

Vattenfalls utspel satte igång politiska diskussioner vilka resulterade i en blocköverskridande energiöverenskommelse som bland annat innebar att den så kallade effektskatten på kärnkraft avskaffades. Effektskatten var en fast skatt baserad på reaktorernas termiska effekt som utgjorde nästan en tredjedel av kärnkraftens driftskostnader (SOU 2017:2, 110). Efter överenskommelsen meddelade Vattenfall att kärnkraften på grund av de nya ekonomiska spelreglerna kommer att finnas kvar i det svenska energisystemet till mitten av 2040-talet (Lundin 2016b). Överenskommelsen om att avskaffa effektskatten innebar alltså helt nya förutsättningar för det svenska energisystemet.

Kärnkraftens lönsamhet räddades och omställningen till förnybar energi fördröjdes.

Tidigare forskning har visat att kärnkraftspolitiken i Sverige ända sedan 1980-talet har

legitimerats genom en diskurs där kärnkraften framställts som det enda sättet att producera el effektivt nog att förse den svenska industrin med el till konkurrenskraftiga priser utan att fler älvar exploateras för vattenkraft.

Kärnkraften har på så vis framställts som avgörande för den svenska industrin och Sveriges ekonomiska tillväxt (Tarasova 2017; Tobin 2015; Nilsson et al. 2004; Wang 2006). Sedan 2000-talets början och fram till år 2014, som är den senast undersökta tidpunkten i svensk

1

Sedan 1960-talet råder en bred politisk konsensus om att inte exploatera några ytterligare älvar för

vattenkraft (Vedung & Brandel 2001).

2

kärnkraftspolitik, har kärnkraften även legitimerats genom en diskurs där den framställts som koldioxidneutral och därmed som det enda energislaget som kan kombinera tillväxt och konkurrenskraft utan att äventyra klimatet (Tarasova 2017; Tobin 2015; Zannakis 2009).

Eftersom kärnkraften under senare år har blivit utsatt för hård konkurrens från allt effektivare sätt att producera förnybar och koldioxidsnål el kan man förvänta sig att det har blivit svårare att legitimera kärnkraftspolitiken genom att framställa kärnkraften som det enda tillräckligt effektiva och klimatvänliga energislaget. I forskning om kärnkraftspolitik från andra länder där kärnkraften varit på väg att ersättas av förnybar energi har dessutom nya sätt att skapa mening kring kärnkraften framträtt som inte tidigare identifierats i forskning om svensk kärnkraftspolitik. Där har kärnkraften istället i allt högre grad framställts som viktig för elsystemets tekniska funktionssätt (Cooper 2015; Ramana 2016).

Det finns alltså goda skäl att förvänta sig att den senaste förändringen av svensk

kärnkraftspolitik - beslutet att avskaffa effektskatten - legitimerats genom nya sätt att skapa mening kring kärnkraften och kärnkraftspolitiken. I den här studien försöker jag därför bidra till

forskningslitteraturen om kärnkraftspolitik genom att undersöka hur beslutet att avskaffa effektskatten legitimerades och hur det skiljer sig från tidigare sätt att legitimera kärnkraftspolitiska beslut.

Energipolitik är ofta ett expertstyrt politikområde som allmänheten varken har eller efterfrågar insyn i (Szulecki & Heinrich 2018, 7). Svensk energipolitik utgör inget undantag. Den har till stor del formats inom vad som i den här studien kallas ”den energipolitiska policyeliten”, det vill säga av tjänstemän, myndighetsrepresentanter, expertbyråkrater, politiker inriktade mot energifrågor, och företrädare för stora energiföretag, professionaliserade miljöorganisationer, fackföreningar och

branschorganisationer för näringslivet och industrin (Boasson, Faber & Bäckstrand 2017, 4; Uba 2010, 6679, 6681). Statsvetenskapliga forskare med socialkonstruktionistiska utgångspunkter som undersökt andra politikområden än det energipolitiska har dessutom tillskrivit meningsskapande och legitimering inom policyeliter särskild vikt, eftersom det har stor påverkan på lagar och policy (Bacchi 2009, 33).

Den här studien är därför avgränsad på det viset att den undersöker hur beslutet att avskaffa effektskatten legitimerades inom den energipolitiska policyeliten.

Elektricitet används av de flesta människor varje dag och är nödvändigt för nästan all ekonomisk aktivitet. Energisystem är inte bara teknologiska till sin natur utan bygger även på

“legislation and laws, consumer practices, cultural expectations as well as scientific knowledge and university teaching programs” (Van de Graaf et al. 2016: 20). Deras utformning har därför stora sociala och politiska konsekvenser. Eftersom elproduktionen i Sverige till 40– 50 procent består av kärnkraft (SOU 2017:2, 92) har kärnkraften haft en stor påverkan på elsystemets utformning och därmed även på samhället. Kärnkraften för dessutom med sig stora risker som samhället måste hantera. Uranbrytning, upparbetning av kärnbränsle och slutförvar av använt bränsle är miljöfarliga verksamheter som genererar radioaktivt avfall vilket måste slutförvaras i tusentals år (Nadesan &

Pasqualetti 2016: 589–590). Kärnkraft för alltid med sig risken att olyckor ska inträffa som har

oöverblickbara kostnader i form människoliv, miljöföroreningar och samhällsresurser. Dessa risker

3

drabbar ofta människor, både nu levande och framtida generationer, vilka inte har någon kontroll över kärnkraften och inte heller kan ta del av dess vinster vilket väcker frågor om rättvisa och ansvar. En viktig anledning att utöka förståelsen av hur kärnkraftspolitiken legitimeras, förutom det rent

vetenskapliga bidraget, är därför att kärnkraften har implikationer för samhällets organisering och för frågor om risker, ansvar, miljö och rättvisa.

1.2 Syfte

Syftet med den här studien är att bidra till forskningslitteraturen om kärnkraftspolitik genom att undersöka hur beslutet att avskaffa effektskatten legitimerades inom den energipolitiska policyeliten och hur det skiljer sig från tidigare sätt att legitimera kärnkraftspolitiska beslut. Legitimering ska förstås ur ett socialkonstruktionistiskt perspektiv som de sätt att skapa mening som framställer ett beslut som legitimt, det vill säga rimligt, önskvärt eller till och med nödvändigt inom en viss social kontext. Syftet är inte att förklara varför beslutet legitimeras på ett visst sätt, utan att beskriva och fördjupa förståelsen av legitimeringen av beslutet. För att uppfylla syftet undersöks först vilka sätt att legitimera avskaffandet av effektskatten som återkommer i den energipolitiska policyeliten och vilka av dessa som är mest centrala. Efter att ha besvarat dessa två frågor går det att uppfylla den sista delen av syftet genom att svara på hur legitimeringen av beslutet skiljer från tidigare sätt att skapa mening kring kärnkraftspolitiska som identifierats i tidigare forskning. Eftersom den sista frågan inte är en del av den empiriska analysen diskuteras den i uppsatsens avslutande diskussion (se avsnitt 7).

Forskningsfrågorna lyder därmed:

- Vilka sätt att legitimera avskaffandet av effektskatten återkommer i den energipolitiska policyeliten?

- Vilka sätt att legitimera avskaffandet av effektskatten är mest centrala inom den energipolitiska policyeliten?

- Hur skiljer sig legitimeringen av effektskattens avskaffande från tidigare sätt att legitimera kärnkraftspolitiska beslut?

1.3 Disposition

I Nästa avsnitt presenteras en kort bakgrund av kärnkraftens politiska historia i Sverige och avskaffandet av effektskatten genom energiöverenskommelsen 2016. I avsnitt 3 görs en

forskningsöversikt över studier om kärnkraftspolitik i Sverige och andra länder. I avsnitt 4 diskuteras

studiens teoretiska och metodologiska ramverk. Avsnitt 5 behandlar material, insamlingsmetod och

analysmetod. Den empiriska analysen presenteras i avsnitt 6. Studiens slutsatser presenteras i avsnitt 7

vilket följs av en avslutande diskussion om slutsatsernas relation till tidigare forskning och relevans

för forskningsfältet i avsnitt 8.

4

2 Bakgrund

2.1 Kärnkraftens politiska historia

Det svenska kärnkraftsprogrammet var ursprungligen drivet av en ambition att skaffa kärnvapen (Kåberger & Swahn 2015, 204). Efter att Sverige undertecknat fördraget om ickespridning av kärnvapen 1968 övergavs kärnvapenprogrammet gradvis och fokus flyttades mot elproduktion för civilt bruk (Kåberger & Swahn 2015, 205). Mellan 1972 och 1985 togs 12 stora kommersiella kärnkraftsreaktorer i bruk, vilka sedan dess utgjort 40–50 procent av Sveriges elproduktion (SOU 2017:2, 99).

Under 1970-talet växte kärnkraftsmotståndet i opinionen vilket återspeglades i

riksdagspartierna. Konflikten delade de borgerliga partierna i två läger, med det kärnkraftskritiska Centerpartiet på ena sidan och de kärnkraftsvänliga Moderaterna och Folkpartiet på den andra.

Kärnkraftsfrågan splittrade även Socialdemokraterna internt. 1976 förlorade Socialdemokraterna makten för första gången sedan 1930-talet, till stor del på grund av kärnkraftsfrågan (Kaijser 1992, 454). Efter valet tillträdde den kärnkraftskritiske centerpartisten Torbjörn Fälldin som statsminister.

Han avgick dock redan 1978 efter att ha tvingats till allt för stora eftergifter i kärnkraftsfrågan av Moderaterna och Folkpartiet. Efter Harrisburgolyckan 1979 blev frågan ännu svårare att hantera för partierna. Lösningen blev att hålla en folkomröstning om kärnkraftens framtid. Den linje som samlade det största antalet röster i folkomröstningen, som hölls 1980, innebar en gradvis utfasning av

kärnkraften “i den takt som är möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för upprätthållandet av sysselsättning och välfärd” (SOU 1984:61, 264) vilket innebar att kärnkraften skulle fortsätta att drivas i avvaktan på att förnybara energikällor blivit tillgängliga (SOU 1984:61, 264). I ett riksdagsbeslut med anledning av folkomröstningen sattes år 2010 som utfasningens slutdatum, vid vilket all kärnkraft skulle vara avvecklad (Proposition 1979/80, 170; Kall 2011, 80).

Vågen av marknadsliberala reformer i Sverige efter 90-talskrisen lämnade inte elsektorn oberörd. 1992 ombildades Vattenfall från ett statligt affärsverk till ett statligt ägt aktiebolag och Affärsverket Svenska Kraftnät bildades för att ta över ansvaret för Sveriges nationella elnät, vilket tidigare var Vattenfalls ansvar som myndighet (Högselius & Kaijser 2009, 2250). 1996 liberaliserades elmarknaden och det blev fritt för konsumenter att själva välja elleverantör. Innan liberaliseringen var elsektorn organiserad i ett system där elbolag gavs lokala elmonopol på elhandel i utbyte mot att de ansvarade för det lokala elnätet i området (Högselius & Kaijser 2009, 2246). Rationaliteten bakom liberaliseringen var ökad konkurrens inom elsektorn snarare än privatisering (Högselius & Kaijser 2009, 2248), vilket avspeglades i att Vattenfall ombildades till ett aktiebolag men förblev statligt ägt.

Konkurrens upphöjdes till den styrande principen inom elsektorn, vilket sågs som ett sätt att öka

effektiviteten i elsektorn och motverka höga elpriser (Högselius & Kaijser 2009, 2253).

5

Sedan beslutet 1980 att avveckla kärnkraften senast 2010 har slutdatumet förskjutits flera gånger vilket har motiverats med att den förnybara energin inte varit tillräcklig för att ersätta

kärnkraften och bara två reaktorer har stängts ned med anledning av beslutet (SOU 2017:2, 98). I den borgerliga Alliansens energiöverenskommelse från 2009 övergavs beslutet att avveckla kärnkraften ett specifikt datum helt och förbudet mot att bygga nya reaktorer avskaffades (Prop. 2008/09, 163).

Överenskommelsen gick ut på att kärnkraften inte skulle avvecklas med förbud men att den inte heller skulle få några subventioner utan avvecklas i den takt den konkurrerades ut av förnybara energikällor (Tarasova 2017, 109).

Under 2010-talet drabbades kärnkraften av allt större lönsamhetsproblem, bland annat till följd av en omfattande utbyggnad av subventionerad och allt billigare vindkraft. Efter olyckan i Fukushima 2011 infördes dessutom nya säkerhetskrav vilka innebar att omfattande investeringar för att installera så kallad oberoende härdkylning behövde göras i de svenska kärnkraftverken om fortsatt drift skulle godkännas. Som en följd av detta har två reaktorer stängts ned 2015 respektive 2017 och Vattenfall har meddelat att ytterligare två kommer att stängas innan 2020. De sex kärnkraftsreaktorer som är kvar i drift har dock en betydligt större produktionskapacitet än de totalt sex där en avveckling antingen är planerad eller redan genomförd (SOU 2017:2, 98).

2.2 Energiöverenskommelsen 2016

År 2015 tillsattes en parlamentarisk kommission med riksdagspartiernas energipolitiska talespersoner, chefer för energirelaterade myndigheter och personal från Miljö- och energidepartementet i syfte att skapa en energiöverenskommelse med brett parlamentariskt stöd (SOU 2017:2, 3). Till

Energikommissionen, som den kom att kallas, har det bland annat bjudits in företrädare för

branschorganisationer, energibolag, intresseorganisationer och myndigheter för att komma med inspel och delta i seminarier (SOU 2017:2, 31). Energikommissionens slutbetänkande som skulle presenteras runt årsskiftet 2016–2017 var tänkt att ligga till grund för en överenskommelse mellan

riksdagspartierna, men redan i januari 2016 gick Vattenfall ut med en debattartikel i Dagens Industri och varnade för att samtliga kärnkraftsreaktorer skulle komma att läggas ned inom loppet av några få år om inte energipolitiken lades om (Lundin 2016a). Vattenfalls utspel satte igång diskussioner mellan partierna och i juni 2016 slöts en energiöverenskommelse mellan alla riksdagspartier utom

Vänsterpartiet, Liberalerna och Sverigedemokraterna. Överenskommelsens viktigaste punkt för

kärnkraftsägare och kärnkraftsförespråkare var att effektskatten på kärnkraft avskaffades (Boasson,

Faber & Bäckstrand 2017, 24). Efter överenskommelsen meddelade Vattenfall att kärnkraften på

grund av de nya ekonomiska spelreglerna kommer att finnas kvar i det svenska energisystemet till

mitten av 2040-talet (Lundin 2016b).

6

3 Tidigare forskning

Fram till början av 2000-talet har energifrågor ofta studerats av naturvetare, ingenjörer och ekonomer, men mindre sällan av samhällsvetare i allmänhet och statsvetare i synnerhet (Van de Graaf et al. 2016, 7). Detsamma gäller i Sverige, med undantag för konflikterna kring kärnkraften under 1970-talet vilka varit föremål för flera studier. Sedan början av 2000-talet har energipolitiken dock dragit till sig ett allt större intresse inom statsvetenskapen. Energiomvandlingen, den globala uppvärmningen och en tilltagande oro för energikriser och konflikter över energi har gjort att energins sociala och politiska aspekter har blivit ett allt mer uppmärksammat ämne och fler studier om energipolitik publiceras för varje år (Van de Graaf et al. 2016, 7).

Det finns hittills inga samhällsvetenskapliga studier som undersökt avskaffandet av

effektskatten. Däremot finns det studier av kärnkraftspolitik i Sverige under tidigare perioder (Vedung 1979; Larsson 1986; Lindquist 1997; Asp 1984; Kall 2011; Anshelm 1999; Tarasova 2017; Wang 2006; Nilsson et al. 2004; Tobin 2015; Zannakis 2009). De är relevanta för att sätta min studie i en historisk kontext och för att kunna diskutera resultaten i relation till tidigare forskning. Det finns även samhällsvetenskapliga studier av kärnkraftsfrågan i andra länder (Cooper 2015; Ramana 2016;

Szulecki & Kusznir 2018; Blowers 2010). De belyser hur kärnkraftsfrågan och kärnkraftsdiskursen har sett ut i andra nationella kontexter och ger mig en möjlighet att ta in mer forskning om

kärnkraftsfrågan närmare den här studiens tidsperiod.

3.1 Kärnkraftsfrågan och energiomställningen i Sverige

En stor del av forskningen kring svensk kärnkraftspolitik har studerat 1970-talets kärnkraftskonflikter och deras politiska konsekvenser, som regeringen Fälldins avgång 1978 och folkomröstningen om kärnkraften 1980. Evert Vedung (1979) har undersökt konflikterna inom regeringen Fälldin; Per Lindquist (1997) har undersökt kärnkraften i riksdagsdebatten under 1970-talet; och Sören Holmberg

& Kent Asp (1984) har studerat den mediala bilden av kärnkraften inför folkomröstningen.

Jonas Anshelm (1999) har undersökt den svenska kärnkraftsdiskursen under perioden 1945–

1999. Anshelm menar att kärnkraften först knöts till teknologiska framsteg och utopiska visioner men att det under 1970-talet växte fram en kärnkraftskritisk motdiskurs inom vilken kärnkraften

förknippades med miljöproblem, olyckor, kärnvapenspridning och antidemokratisk teknokrati

(Anshelm 2000, 179–186). Tjernobylolyckan 1986 förstärkte den kärnkraftskritiska diskursen, men de

kärnkraftsvänliga intressena lyckades framställa den svenska kärnkraftsteknologin som mycket säkrare

än den sovjetiska. En nedläggning kopplades dessutom till ekonomiska problem, arbetslöshet och ett

ökat beroende av miljöfarlig kolkraft (Anshelm 2000, 369–370). Under 1990-talet blev risken för

7

kärnkraftsolyckor allt mindre betonad även av kärnkraftens kritiker. Istället formulerade de

omställningen av energisystemet som en tillväxtmöjlighet och kopplade den till framåtskridande och modernitet i en diskurs av ekologisk modernisering (Anshelm 2000, 491).

Även om Ann-Sofie Kall (2010) fokuserat på riksdagsdebatten kring omställningen till förnybar energi och inte på kärnkraftsfrågan så finns det många beröringspunkter eftersom kärnkraft och förnybar energi har ställts emot varandra i den svenska energipolitiska diskursen. Kall menar att debatten kring folkomröstningen 1980 kännetecknades av konsensus kring att kärnkraften skulle ersättas av förnybar energi. Strax efter folkomröstningen skiftade dock debattens fokus och Sveriges oljeberoende hamnade i centrum. Med den problemframställningen konstruerades kärnkraften som en åtminstone tillfällig lösning snarare än ett problem, nödvändig för att uppnå ekonomisk tillväxt och för att göra Sverige till ett avancerat teknologiskt samhälle (Kall 2011, 134f, 137).

Under början av 1990-talet blev den globala uppvärmningen allmänt känd och konsensus formades kring en minskning av koldioxidutsläppen. Kärnkraftens koldioxidneutralitet blev en central del i en kärnkraftsvänlig diskurs där det sågs som oförenligt att både fasa ut kärnkraften och minska utsläppen (Kall 2011, 190).

När Socialdemokraterna 1996 presenterade sin vision om ett ”grönt folkhem” framställdes förnybar energi som en förutsättning för ekologisk hållbarhet och som en ekonomisk möjlighet vilket förde med sig att kärnkraften inte lika självklart framstod som det enda alternativet (Kall 2011, 248–

250).

Efter valet 2006 framställdes kärnkraften som nödvändig på grund av dess koldioxidneutralitet och för att bibehålla Sveriges konkurrenskraft, vilket underbyggde 2009 års beslut att tillåta nya reaktorer i de gamla kärnkraftverken (Kall 2011, 285–295). Stort fokus riktades mot att framställa det svenska energisystemet som förnybart och miljövänligt i jämförelse med energisystem i andra länder (Kall 2011, 308).

Lars Nilsson et al. (2004) menar att den främsta anledningen till att de flesta beslut om att stänga ner kärnkraftverk under 1990-talet återkallades (bara en reaktor, Barsebäck 1, stängdes under 1990-talet) var en oro över att nedläggningar skulle leda till högre elpriser och därmed försämrad internationell konkurrenskraft (Nilsson et al 2004, 72). Det var alltså enligt Nilsson et al. fortfarande främst ekonomiska argument som användes för att försvara kärnkraften under 1990-talet. Även Yan Wang (2006) menar att ekonomiska argument var centrala i försvaret av kärnkraften under 1990-talet och början av 2000-talet. Särskilt låga elpriser betraktades som nödvändiga för att bevara industrins konkurrenskraft (Wang 2006, 1210, 1219).

Enligt Mathias Zannakis (2009) kopplades kärnkraften allt mer till klimathotet under

Alliansregeringens första mandatperiod 2006– 2010. Kärnkraften framställdes som koldioxidneutral, samtidigt som den ställdes mot de fossila energikällorna i kontrast till vilka den konstruerades som en

”ren” klimat- och miljövänlig energikälla. Svensk kärnkraft jämfördes också med fossila energikällor

utomlands vilka framställdes som ”smutsiga”. Svensk kärnkraft kunde enligt framställningen hjälpa

8

miljön och klimatet genom att ersätta smutsig energi i andra länder (Zannakis 2009, 140–141).

Även Paul Tobin (2015) menar att beslutet 2009 att tillåta nya reaktorbyggen speglade en förändrad uppfattning om kärnkraften som koldioxidneutral, samtidigt som kärnkraftens nödvändighet för att säkerställa konkurrenskraftiga elpriser till industrin fortfarande framhölls. De ekonomiska argumenten användes alltså fortfarande, men nu hade även koldioxidneutralitet blivit ett centralt argument för kärnkraften.

Ekaterina Tarasova (2017) har undersökt officiella diskurser kring kärnkraft under perioden 2005– 2014 i Sverige, Polen och Ryssland. I Sverige kretsar studien kring perioden runt 2009 års energiöverenskommelse. Även Tarasova menar att ekonomiska argument varit centrala för den svenska kärnkraftsdiskursen runt överenskommelsen 2009 och att kärnkraften framställts som viktig för att säkra tillgången till billig energi för att värna industrins konkurrenskraft. Stor vikt lades också vid den globala uppvärmningen, samtidigt som kärnkraftens koldioxidneutralitet framhölls och dess miljöproblemen tonades ned. Kärnkraften formulerades som en nödvändighet för att kunna kombinera ekonomisk utveckling och samtidigt kunna möta hotet från den globala uppvärmningen vilket gjorde att kärnkraften kunde passa in i en diskurs av ekologisk modernisering inom klimat- och energipolitik (Tarasova 2017, 106–129). Ett tema som är mindre centralt i Tarasovas studie men som visat sig relevant i relation till den här studiens resultat är att kärnkraften även framställdes som en ”säker”

energikälla kring energiöverenskommelsen 2009, även om Tarasova inte specificerar vad detta innebär och menar att det är mindre centralt än diskursen av ekologisk modernisering (Tarasova 2017, 108–

109).

3.2 Kärnkraftsfrågan i andra länder

Enligt Tarasova har ekonomisk utveckling kopplat till teknologisk modernisering varit centrala värden i den officiella diskursen kring kärnkraft i Polen. Kärnkraft har framförallt framställts som ett sätt att bli mindre beroende av rysk gas, vilket framhållits som en förutsättning för ekonomisk utveckling (Tarasova 2017, 111). Ett annat argument som knöts till ekonomisk utveckling var värdet av att diversifiera energisektorn eftersom Polens höga kolberoende sågs som ett energisäkerhetsproblem med ekonomiska konsekvenser (Tarasova 2017, 104). Kärnkraften har i jämförelse med kolet beskrivits som miljö- och klimatvänlig (Tarasova 2017, 120).

Även i Ryssland har ekonomisk utveckling och teknologisk modernisering varit centrala

värden i den officiella diskursen kring kärnkraft (Tarasova 2017, 100). Kärnkraften lyftes fram som en

högteknologisk industri och knöts till målet att omvandla den ryska ekonomin från att vara beroende

av råvaruexport till att bli en modern kunskapsekonomi (Tarasova 2017, 103). Kärnkraft och förnybar

energi definierades tillsammans som ”non-fuel energy” i den ryska officiella diskursen (Tarasova

2017, 117). Formuleringen tonade ned riskerna och miljöproblemen med kärnkraften och framhävde

9

dess koldioxiodneutralitet. Liksom i Polen har dock klimat- och miljöfrågor varit mindre betonade än ekonomisk utveckling i den ryska diskursen (Tarasova 2017, 117).

M.V. Ramana (2016) menar att kärnkraftsbolag och kärnkraftsvänliga regeringar över hela världen haft som strategi att använda propagandakampanjer för att framställa kärnkraften som nödvändig för att minska koldioxidutsläppen och begränsa den globala uppvärmningen. Tidigare har kärnkraften framställts som det enda både effektiva och koldioxidneutrala energislaget, men i takt med att en energiomställning från fossil energi och kärnkraft till förnybar energi tagit fart globalt under 2010-talet och den nya teknologin blivit allt billigare har kärnkraftsförespråkarna ändrat fokus. Den nya strategin är att fokusera på den nya förnybara energins intermittens, det vill säga att

elproduktionen bara fungerar när vädret tillåter. Problemen med intermittent elproduktion används som ett argument för att kärnkraften är nödvändig för elsystemets teknologiska funktionssätt och dess förmåga att leverera el. Ramana menar att argumentet är bedrägligt, eftersom att det finns många sätt att lösa problem med intermittent elproduktion (Ramana 2016, 383).

Mark Cooper (2015) har undersökt konflikten mellan förnybar energi och kärnkraft i USA.

Cooper menar att kärnkraften i USA blivit allt mindre lönsam i förhållande till de förnybara alternativen, vilka gör allt större landvinningar på elmarknaden i USA (Cooper 2015, 3). Som en reaktion på detta har kärnkraftsförespråkare försökt påverka energipolitiken i en kärnkraftsvänlig riktning genom att framställa kärnkraft som den enda energikällan förutom fossil energi som kan kompensera för den förnybara energins intermittens och säkerställa elsystemets tekniska funktionssätt (Cooper 2015, 72).

Kacper Szulecki & Julia Kusznir (2018) har undersökt kärnkraftsdiskurser och säkerhetisering i Polen och Tyskland. De menar att beroendet av gasimporter från Ryssland har målats upp som ett hot mot energisystemet och den polska statens suveränitet och att kärnkraften har presenterats som en lösning för att återställa säkerheten. I Tyskland är det istället kärnkraftsolyckor och radioaktivt avfall som artikulerats som de främsta hoten, vilket föranlett den delvis verkställda planen att genomföra en energiomställning, Energiewende, och ställa om elsystemet till förnybar energi (Szulecki & Kusznir 2018, 141–142).

Andrew Blowers (2010) har undersökt kärnkraftsdiskursen i Storbritannien. Under början av 2000-talet blev kärnkraftsfrågan enligt Blowers allt mer präglad av en ”säkerhetsdiskurs”, tydligt kopplad till en internationell diskurs av ”säkerhetisering” influerad av ett ökat fokus på terrorism, den globala finanskrisen och den globala uppvärmningen (Blowers 2010, 165–166). Energisäkerhet blev ett centralt ämne, kopplat både till klimathotet och till ekonomisk oro. Kärnkraften betraktades som en lösning för högre energisäkerhet och som ett svar på klimathotet på grund av dess låga

koldioxidutsläpp. Den tidigare öppna dialogen kring kärnkraften fick stå tillbaka och

kärnkraftspolitiken blev i högre grad kontrollerad av staten samtidigt som politiken försköts i en mer

kärnkraftsvänlig riktning.

10

3.3 Sammanfattning

Enligt den tidigare forskningen har kärnkraftspolitiken i Sverige ända sedan 1980-talet legitimerats genom att kärnkraften framställts som ett effektivt sätt att producera el och som nödvändig för att förse den svenska industrin med el till konkurrenskraftiga priser och därmed trygga Sveriges ekonomiska tillväxt (Tarasova 2017; Tobin 2015; Nilsson et al. 2004; Wang 2006). Sedan 2000-talets början har även hänvisningar till kärnkraftens koldioxidneutralitet varit centrala. På så vis har kärnkraften framställts som det enda energislaget som kan kombinera tillväxt och konkurrenskraft utan att äventyra klimatet (Tarasova 2017; Tobin 2015; Zannakis 2009). Den senaste studien om kärnkraft i Sverige sträcker sig dock inte senare i tiden än till 2014 och fokuserar nästan uteslutande på 2009 års energiöverenskommelse (Tarasova 2017, 91–131) och sedan dess har kärnkraften drabbats av lönsamhetsproblem till följd av hårdare konkurrens från allt effektivare förnybara energislag.

I de andra länder där kärnkraften utmanats av förnybar energi har ett nytt sätt att framställa kärnkraften framträtt. I USA har kärnkraftsägare svarat på utmaningen från förnybar energi genom att betona kärnkraftens viktiga roll för elsystemets tekniska funktionssätt (Cooper 2015). De tekniska argumenten för kärnkraftens roll för elsystemen betonas enligt Ramana av kärnkraftsförespråkare i många olika länder (Ramana 2016). Det är därför rimligt att förvänta sig att nya sätt att skapa mening kring kärnkraften börjat ta form även i Sverige i relation till avskaffandet av effektskatten. Den här studien är därför ett försök att bidra till forskningslitteraturen om kärnkraftspolitik genom att

undersöka hur beslutet att avskaffa effektskatten legitimerats och om det bygger på nya sätt att skapa mening, vilket trots att beslutet inneburit en betydande förändring av kärnkraftspolitiken och helt nya förutsättningar för det svenska energisystemet hittills har förblivit outforskat.

4 Teoretiska och metodologiska utgångspunkter

4.1 Poststrukturalism

Den här studien bygger på Foucault-inspirerad poststrukturalism (hädanefter poststrukturalism).

Poststrukturalismen inrymmer ett antal ontologiska och epistemologiska utgångspunkter. Den utgör även en teori i den meningen att den gör vissa antaganden om hur samhället fungerar som även om de inte genererar några hypoteser i positivistisk mening leder fram till relevanta forskningsfrågor och analysverktyg. De ontologiska och epistemologiska utgångspunkterna har även metodologiska konsekvenser. Som Jørgensen & Phillips uttrycker det utgör poststrukturalism, liksom andra

diskursanalytiska ansatser, ”a theoretical and methodological whole” (Jørgensen & Phillips 2002, 4).

Eftersom alla dessa delar av poststrukturalismen hänger samman presenteras de tillsammans i det här

11 avsnittet.

Eftersom syftet med studien är att undersöka hur beslutet att avskaffa effektskatten framställts som legitimt behövs ett teoretiskt och metodologiskt ramverk som gör det möjligt att undersöka meningsskapande. Syftet är inte att förklara varför beslutet fattats, vilket till exempel hade varit möjligt att försöka göra med ett rational choice-perspektiv eller med institutionalistisk teori, utan att beskriva och fördjupa förståelsen av hur beslutet att avskaffa effektskatten framställts som legitimt.

Poststrukturalismen är en användbar teoretisk och metodologisk ansats för mitt syfte eftersom den erbjuder teoretiska och metodologiska verktyg för att analysera de system av mening som gör att ett beslut kan framställas som legitimt.

Den Foucault-inspirerade poststrukturalismen utgår från en skeptisk hållning till möjligheten att uppnå kunskap som i positivistisk mening korresponderar med en objektiv, empiriskt tillgänglig verklighet. Istället betraktas kunskap som det som är ”within the true” det vill säga det som är allmänt accepterat som sant i en given social kontext (Bacchi & Goodwin 2016, 35). Vad som kan accepteras som sanning hänger ihop med det poststrukturalistiska begreppet ”diskurs”. Diskurser kan förstås som system av kunskap som gör det möjligt att förstå och skapa mening av verkligheten på ett visst sätt, eller med Bacchi & Goodwin: ”socially produced forms of knowledge that set limits upon what it is possible to think, write or speak about ”(Bacchi & Goodwin 2016, 35). Att diskurser beskrivs som socialt producerade sätter fingret på en central aspekt i det poststrukturalistiska perspektivet: enligt poststrukturalister finns diskurser varken inuti människors medvetanden eller ute i en objektiv

verklighet, utan de iscensätts hela tiden i social praktik. Eftersom diskurser hela tiden måste återskapas i social praktik är de aldrig helt fixerade eller stängda, utan alltid i varierande grad föremål för

förändring (Bacchi & Goodwin 2016, 15). Det innebär att vad som kan betraktas som sant varierar beroende på den historiskt specifika sociala kontexten.

Det poststrukturalistiska diskursbegreppet är tätt sammanflätat med makt och styrning. Genom att ett visst sätt att betrakta verkligheten vinner företräde möjliggörs en viss typ av tänkande och handling samtidigt som alternativen omöjliggörs. Makt innebär alltså att vissa handlingar möjliggörs genom att verkligheten så som vi har tillgång till den skapas genom diskursiv praktik (Bacchi 2009, 35). Med det poststrukturalistiska perspektivet suddas därför distinktionen mellan makt och kunskap ut och ersätts av de diskursiva praktiker som skapar verkligheten så som vi har tillgång till den: ”We must cease once and for all to describe the effects of power in negative terms: it ‘excludes’, it

‘represses’, it ‘censors’, it ‘abstracts’, it ‘masks’, it ‘conceals’. In fact power produces; it produces reality; it produces domains of objects and rituals of truth” (Foucault 1991, 194). Makt är därför i den poststrukturalistiska meningen i grunden produktiv.

I den poststrukturalistiska forskningslitteraturen kallas de aspekter av diskurser som målar upp

ett specifikt fenomen som ett problem av en viss typ för problemframställningar. Problem betraktas

inte som bestämda av objektiva omständigheter, utan hela tiden aktivt skapade i diskurs och därmed

kontingenta och föränderliga (Bacchi 2016, 30). Utgångspunkten är att problemframställningar precis

12

som de diskurser de är en del av kan formuleras på olika sätt och att det får olika konsekvenser för vilka handlingar som möjliggörs och för hur fenomenet som problematiseras går att förstå.

Politiska beslut bygger alltid på problemframställningar eftersom de utgår från en mer eller mindre implicit förståelse av att det finns ett problem som behöver lösas (Bacchi 2009, ix). Vad som framställs som ett problem, och hur, har konsekvener för vilka sätt att tänka, tala och handla i relation till en viss fråga som möjliggörs och därmed för vilka lösningar som framstår som legitima (Bacchi 2009, 1, 15). Med ett poststrukturalistiskt perspektiv kan man därför betrakta problemframställningar som sätt att legitimera olika politiska beslut. För att ta ett exempel från energipolitiken var det först efter att den globala uppvärmningen formulerats som det främsta energirelaterade miljöproblemet och låga koldioxidutsläpp fått prioritet över andra miljöfrågor som det blev politiskt möjligt att häva förbudet mot att bygga nya kärnreaktorer i befintliga kärnkraftverk (Kall 2011, 295, 306). Det poststrukturalistiska perspektivet gör det möjligt att undersöka hur avskaffandet av effektskatten legitimerades inom den energipolitiska policyeliten genom att analysera vad som framställs som problem relaterade till effektskatten och vilka problemframställningar som framstår som ”within the true”, det vill säga allmänt accepterade, inom den (Bacchi & Goodwin 2016, 35).

Problemframställningar är enligt poststrukturalister uppbyggda av antaganden i form av mening utan vilka de inte kan framstå som begripliga (Bacchi & Goodwin 2016, 116). För att ta ett exempel skulle det inte vara möjligt att betrakta energikriser som ett problem om inte energi ansågs vara en viktig förutsättning för människors välmående, ekonomisk tillväxt, etcetera. För att förstå hur mening skapas genom problemframställningar och för att förstå de effekter de har i termer av

legitimitet är det nödvändigt att undersöka dessa antaganden. Lika viktigt som det som konstrueras som rimligt och sant är det som tonas ned eller framställs som orimligt. För att förstå hur

problemframställningar kan legitimera politiska förslag är det därför nödvändigt att även rikta blicken mot det som marginaliseras och tonas ned genom att ett visst sätt att framställa problem vinner företräde (Bacchi 2009, 12–13).

Bacchi har identifierat två sätt mening skapas på som även kan användas som analysverktyg för att studera de antaganden som underbygger problemframställningar. ”Dikotomier” strukturerar upp något som ett antingen–eller-förhållande och förenklar därmed verkligheten, som alltid är mer

komplex (Bacchi 2009, 7). Dikotomier har även en värderande funktion, eftersom den ena kategorin överordnas den andra. För att ta ett exempel från forskningen om energipolitik har energikällorna i Ryssland formulerats som antingen icke bränslebaserade energikällor, vilka utgörs av kärnkraft och förnybar energi, eller bränslebaserad energi som utgörs av fossila energikällor (Tarasova 2017, 117).

Dikotomin förenklar den komplexa frågan om tillgången på kärnbränsle och rangordnar de icke

bränslebaserade energikällorna som mer fördelaktiga än de bränslebaserade. ”Centrala begrepp” är

omstridda begrepp som kan fyllas med olika innehåll (Bacchi 2009, 8). Vilken mening som tillskrivs

centrala begrepp har stor påverkan för vad som kan betraktas som rimligt och allmängiltigt och de är

därför föremål för konflikter mellan olika politiska intressen (Bacchi 2009, 8).

13

4.2 Politiska rationaliteter

Ett annat begrepp som är till hjälp i analysen av problemframställningar är ”politiska rationaliteter”.

Begreppet är inspirerat av Foucaults begrepp ”governmental rationalities” och syftar i linje med det på strukturer av mening som möjliggör och sätter gränser för politisk styrning, eller med Bacchi: ”the rationales produced to justify particular modes of rule” (Bacchi 2016, 42). Eftersom politisk styrning enligt poststrukturalister sker genom problemframställningar kan man konceptualisera politiska rationaliteter som ”patterns or ’styles of problematisation’ in the ways in which ’problems’ are thought about” (Bacchi 2009, 6), det vill säga mer eller mindre vanliga sätt att formulera problem som i någon mån är allmänt accepterade och som återkommer i problemframställningar mellan olika

politikområden. Två politiska rationaliteter har under arbetet med den empiriska analysen framträtt som relevanta för den här studien. Valet att använda dem i analysen har avgjorts på induktiv väg, eftersom de behandlat teman som visat sig återkomma i det empiriska materialet. Valet är även beroende av mig som uppsatsförfattare och min förförståelse eftersom min kännedom om olika

rationaliteter och teorier både möjliggjort och begränsat valet av rationaliteter. Det är möjligt att någon med andra utgångspunkter hade sett andra rationaliteter som mer relevanta, eller använt sig av andra typer av teori för att tolka och förstå problemframställningarna i materialet. De rationaliteter som har valts ut har dock visat sig mycket användbara för att rikta blicken och förstå samspelet mellan olika antaganden i analysen, antagligen för att de valts ut baserat på de teman som framträtt i det empiriska materialet.

4.2.1 Säkerhetsrationalitet

Det begrepp som jag har valt att behandla som en säkerhetsrationalitet i den här studien utvecklades ursprungligen som en teori inom Köpenhamnsskolan i internationella relationer och kallades där för

”securitization” eller ”säkerhetisering” (Wæver 1995; Buzan, Wæver & de Wilde 1998). Det syftar på en process genom vilken ett fenomen formuleras som en säkerhetsfråga vilket förändrar de politiska spelreglerna och påverkar vad som kan legitimeras. Genom att säkerhet(isering) betraktas som en process och inte som ett tillstånd skiftar begreppets betydelse från dess ursprungliga innebörd så som det använts inom traditionella säkerhetsstudier där fokus legat på vad säkerhet är eller hur säkerhet kan uppnås, till hur säkerhet konstrueras socialt och vad säkerhetisering av en fråga åstadkommer i termer av legitimering (Szulecki 2016, 4). Skiftet från säkerhet till säkerhetisering betonar att det inte finns något objektivt över vad som definieras som ett existentiellt hot och för vem eller vad, utan att det beror på social kontext och perspektiv.

Säkerhetisering fungerar genom att något målas upp som ett hot mot ett objekt som har ett

”legitimate claim to survive” (Szulecki & Heinrich 2018, 36) i en given social kontext. Objektet kan

till exempel vara ett samhälle, en suverän stat, en ekonomi eller en grupp människor. En specifik

åtgärd formuleras dessutom som nödvändig för att eliminera hotet och återställa säkerheten. Genom

konstruktionen av ett hot knyts alltså en specifik åtgärd till ett skyddsvärt objekt och framställs på så

14 sätt som nödvändig och legitim.

Inom Köpenhamnskolan sågs säkerhetisering som ett sätt för stater att införa ”extraordinära”

politiska åtgärder i termer av lag och våld, vilket med ett poststrukturalistiskt perspektiv gör det till en fråga om vad Foucault skulle kalla ”suverän” makt, vilken kännetecknas av att den är explicit och handfast, där den suveräna staten med lag och våld utövar makt på ett direkt sätt (Bacchi 2009, 29).

Eftersom energipolitik ofta präglas av andra former av makt och styrning har forskare inom

energipolitik vidgat begreppet till att även inrymma andra former av styrning genom att fokusera på

”the threat construction as such and the argument about necessity” (Szulecki & Heinrich 2018, 45).

Med den definitionen ryms även styrning i termer av att verkligheten så som vi har tillgång till den konstrueras på ett visst sätt genom diskursiv praktik. Med den vidgade betydelsen av begreppet kan det betraktas som en politisk rationalitet eftersom det utgör ett sätt att problematisera verkligheten som har konsekvenser för vilken politik som kan legitimeras. Med ett poststrukturalistiskt perspektiv blir säkerhetisering inte en abstrakt teori som fungerar likadant oberoende av kontext, utan ett historiskt specifikt och kontingent sätt att skapa mening, även om det återkommer mellan olika geografiska, kulturella och politiska områden.

4.2.2 Nyliberal rationalitet

Den andra typen av rationalitet som har visat sig relevant för den här studien introducerades av Foucault och har vidareutvecklats av senare forskare (se till exempel Nyberg 2017; Brown 2015). Den nyliberala rationaliteten utgör både en ”historically specific economic and political reaction against Keynesianism and democratic socialism” och ett sätt att skapa mening (Brown 2015, 21). Som Linda Nyberg påpekar har begreppet nyliberalism använts i många olika sammanhang och med skiftande innebörd. För att göra begreppet mer precist betraktar jag i enlighet med Nyberg den centrala innebörden av begreppet som att fri konkurrens framställs som ett ideal för samhällets och statens organisering (Nyberg 2015, 508).

Den nyliberala rationaliteten kännetecknas av en tilltro till marknaden och en vilja att låta marknaden fungera som en organiserande princip för samhället och staten. Den ställer med Foucaults ord upp ”the free market as organizing and regulating principle of the state, from the start of its existence up to the last form of its interventions. In other words: a state under the supervision of the market rather than a market supervised by the state” (Foucault 2008, 116). Marknaden kännetecknas i sin tur framförallt av fri konkurrens. Konkurrens formuleras som en drivande kraft bakom mänskliga framsteg och förknippas med tillväxt, effektivitet, kreativitet och individuell frihet (Nyberg 2015, 508). Den fria marknaden där fri konkurrens råder ställs i ett motsatsförhållande till politiken och staten, som ”karaktärisera[s] av ineffektivitet, maktkamp och egenintresse” (Nyberg 2015, 509) och som därför borde dra sig tillbaka.

Samtidigt har politiken och staten en stor roll att spela enligt den nyliberala rationaliteten,

eftersom fri konkurrens inte är ett naturligt tillstånd utan måste garanteras av staten. Som Nyberg

15

uttrycker det är “övertygelsen om att marknaden behöver ett stabilt regelverk som skapar och upprätthåller konkurrensen för att fungera” (Nyberg 2015, 508) en central del av den nyliberala rationaliteten. Eller med Foucault: ”pure competition is not a primitive given. It can only be the result of lengthy efforts and, in truth, pure competition is never attained. Pure competition must and can only be an objective, an objective thus presupposing an indefinitely active policy. Competition is therefore an historical objective of governmental art and not a natural given that must be respected” (Foucault 2008, 120). Även om fri konkurrens ställs i ett motsatsförhållande till politiken och staten kräver den alltså ständigt aktiva statliga ingripanden för att kunna fungera. Den nyliberala rationaliteten gör alltså inte staten överflödig, utan ger den ett särskilt uppdrag: att skydda och främja den fria konkurrensen.

Marknaden blir på så vis med den nyliberala rationaliteten ett ideal för staten, som ständigt måste göra ingripanden i samhället för att främja fri konkurrens.

5 Metod och material

5.2 Material och insamlingsmetod

Det empiriska materialet som analyseras i den här studien kan delas in i två kategorier: ett material bestående av intervjuer och ett textmaterial. De har det gemensamt att de är producerade inom vad som i den här studien kallas den energipolitiska policyeliten, vilket avser högt uppsatta personer på regeringskansliet, myndigheter, stora energiföretag, branschorganisationer för el- och industribolag, fackföreningar, politiska partier och professionaliserade miljöorganisationer.

Den första kategorin utgörs av 12 semistrukturerade intervjuer med 14 olika respondenter ur den energipolitiska policyeliten (vid två av intervjuerna deltog två respondenter samtidigt).

Respondenterna är personer som är eller har varit statssekreterare, departementssekreterare,

generaldirektörer och andra chefer på Energimyndigheten, Energimarknadsinspektionen, Vattenfall, Svenska Kraftnät och Energikommissionen, riksdagsledamöter och företrädare för

branschorganisationer som Svenskt Näringsliv, Svensk Solenergi och Energiföretagen.

Intervjuerna är gjorda öga mot öga inom ramen för ett forskningsprojekt (Boasson, Faber &

Bäckstrand 2017) som fokuserat på politiken kring stödsystem för förnybar energi (framförallt elcertifikatsystemet) i Sverige. Jag har själv varit med och utfört alla intervjuer utom två, vilka utfördes av Professor Karin Bäckstrand i det ena fallet och av Professor Elin Lerum Boasson i det andra. Alla intervjuer har spelats in med respondenternas tillåtelse och transkriberats av mig.

Intervjuerna utfördes mellan oktober 2016 och januari 2017, alltså som högst under sju månader efter energiöverenskommelsen 2016.

Intervjuerna utfördes med ett semi-strukturerat tillvägagångssätt där vi förhöll oss till vissa

teman men inte på förhand hade bestämt oss för specifika frågeställningar. Ett av dessa teman var

16

energiöverenskommelsen 2016, där beslutet att avskaffa effektskatten fattades. Respondenterna fick först redogöra för sin egen syn på energiöverenskommelsen och dess relation till kärnkraftsfrågan, den förnybara energin, effektskatten och stödsystemen för förnybar energi. Sedan följde vi upp med förtydligande frågor för att ytterligare fördjupa vår förståelse av dessa ämnen. Även om

forskningsprojektet inom vilket intervjuerna utfördes fokuserade på stödsystem för förnybar energi behövde vi få en förståelse av avskaffandet av effektskatten, eftersom den allmänna bilden var att avskaffandet av effektskatten var det mest centrala beslutet i överenskommelsen och att det i sin tur varit avgörande för överenskommelsens beslut rörande stödsystem för förnybar energi. Därför lade vi stor vikt vid kärnkraftsfrågan och effektskatten. Det faktum att intervjuerna är utförda inom ramen för ett annat forskningsprojekt har därför inte inneburit att det finns frågor som vi inte ställt men som vore relevanta för den här studiens syfte. Däremot är det möjligt att vårt fokus på förnybar energi i de andra delarna av intervjuerna har gjort att respondenterna kopplat kärnkraftsfrågan och effektskatten till förnybar energi i högre grad än vad de annars hade gjort och att dessa teman därför framstår som mer centrala än vad de egentligen är. Bilden som framträder i intervjuerna skiljer sig dock inte på något tydligt sätt från den som framträder i textmaterialet i det avseendet. En intervjuguide bifogas i ett appendix.

Alla respondenter har höga befattningar och expertkunskaper i sina sakområden. De har arbetat med frågorna länge och har tydliga uppfattningar om dem. De har därför antagligen påverkats mindre av intervjusituationen och av oss som forskare än om de varit mindre självsäkra i sina roller.

Eftersom studiens frågeställning kretsar kring hur mening skapas inom policyeliten och inte på hur enskilda medlemmar av den uppfattar olika frågor har det varit möjligt att anonymisera alla uttalanden utan att det påverkat analysen i någon vidare utsträckning. Vilken typ av organisation respondenterna tillhör organisation anges dock i analysen för att göra den mer transparent. Alla respondenter har gett sitt medgivande till att delta både i Boasson, Faber och Bäckstrands studie och i den här studien. De respondenter som enkelt kan identifieras via sin titel har godkänt detta.

Den andra kategorin av material består av olika former av officiella texter där kärnkraftsfrågan diskuteras av policyeliten i relation till energiöverenskommelsen 2016. Det innefattar själva

energiöverenskommelsen 2016, som dock är mycket kortfattad. Överenskommelsens utgångspunkter och förslag har utvecklats i den parlamentariska Energikommissionens slutbetänkande (SOU 2017:2) som är författat av personer från regeringskansliet i samråd med de energipolitiska talespersonerna från partierna som undertecknat överenskommelsen. Eftersom energiöverenskommelsen fattades innan kommissionens arbete avslutats färdigställdes betänkandet i en något omvänd ordning först efter att energiöverenskommelsen 2016 redan hade fattats. I slutbetänkandet sammanfattas därför

energiöverenskommelsen och de olika energipolitiska problem som ligger till grund för den samt de utgångspunkter de vilar på diskuteras ingående. Slutbetänkandet erbjuder en möjlighet att täcka in hur energipolitiska problem formuleras på regeringskansliet och av de partier som skrivit under

överenskommelsen. Energikommissionens slutbetänkande har sänts ut på remiss. I remissvaren från

17

olika centrala aktörer inom den energipolitiska policyeliten diskuteras och problematiseras

energiöverenskommelsen och kärnkraftsfrågan. 13 remissvar valts ut för att de ger en möjlighet att täcka in hur de mest centrala myndigheterna, branschorganisationerna, ideella organisationerna och elbolagen framställer problem kring kärnkraftsfrågan. Remissvaren, som är de senaste dokumenten i materialet, är producerade i april 2017 vilket är 10 månader efter energiöverenskommelsen.

Textmaterialet representerar de olika organisationernas officiella ståndpunkter i frågorna och är därför till skillnad från intervjuerna tillgängliga för allmänheten och något mer utåtriktade. Eftersom det rör sig om tekniskt komplicerade frågor som är av lågt intresse i den allmänna debatten är de dock framförallt riktade till de som arbetar med och är insatta i energifrågor, vilket inte minst det tekniska språket i dem avslöjar. Det är antagligen därför som de bilder som framträder i de olika formerna av material i stort sett liknar varandra. Det finns dock en skillnad som diskuteras i den avslutande diskussionen (se avsnitt 7).

Urvalet av intervjuer kan kallas ”målinriktat” (Bryman 2008, 434), eftersom det är framtaget för att täcka in de viktigaste aktörerna inom den energipolitiska policyeliten och för att täcka in alla olika typer av organisationer som kan sägas ingå i den energipolitiska policyeliten. Urvalet av intervjuer gjordes inom ramen för Boasson, Faber & Bäckstrands (2017) studie genom att vi tre som utförde studien tillsammans diskuterade vilka olika aktörer som har ett stort inflytande över

energipolitiken. Det är alltså styrt av oss som forskare och vår uppfattning om fältet. Vi har i stort sett lyckats få till intervjuer med de aktörer vi identifierat, med undantag av professionaliserade

miljöorganisationer, fackföreningsföreträdare, några av elbolagen, energiministern och några andra politiker. Urvalet av textmaterialet kan också kallas målinriktat eftersom jag valt ut de mest centrala officiella texterna där ”problem” knutna till kärnkraften och effektskatten diskuteras och eftersom jag valt ut de viktigaste aktörerna inom policyeliten. Jag har även kunnat komplettera intervjuerna med remissvar från fackföreningar, elbolag, naturskyddsorganisationer samt den officiella bilden från de viktigaste politiska partierna genom Energikommissionens slutbetänkande för att bättre täcka in den energipolitiska policyeliten. Som en följd av detta ger textmaterialet i något högre utsträckning uttryck för intresseorganisationer och elbolag, medan intervjumaterialet har en viss slagsida åt personer från myndigheter och departement. För att läsaren själv ska kunna bilda sig en uppfattning om hur väl den energipolitiska policyeliten täcks in av materialet bifogas en fullständig lista över textmaterialet (se avsnittet ”Material”) och en lista med respondenternas organisationer och befattningar (se Bilaga 1).

De olika aktörer som kommer till uttryck i materialet har olika intressen, åsikter och

utgångspunkter. Båda typerna av material innefattar till exempel kärnkraftskritiska aktörer,

kärnkraftsvänliga aktörer och aktörer utan tydlig ståndpunkt i frågan. Det går inte att generalisera

studiens resultat i den meningen att man baserat på den kan påstå något om vad andra individer eller

organisationer i den energipolitiska policyeliten har för uppfattningar. Syftet med studien är inte heller

att undersöka de olika aktörernas individuella åsikter, utan de sätt att legitimera avskaffandet av

effektskatten som återkommer inom den energipolitiska policyeliten. Eftersom intervjuerna täcker in

18

en stor del av de viktigaste personerna i den energipolitiska policyeliten och eftersom textmaterialet speglar de viktigaste organisationernas ståndpunkter går det dock baserat på materialet att påstå att de problemframställningar som delas av flera av respondenterna och organisationerna är sätt att

legitimera avskaffandet av effektskatten som återkommer inom policyeliten. Det går även att påstå baserat på materialet att de problemframställningar som återkommer bland många olika typer av organisationer och respondenter och som de lägger stor vikt vid är mer centrala sätt att legitimera avskaffandet av effektskatten inom den energipolitiska policyeliten än de som återkommer mer sällan och betonas mindre.

5.2 Analysmetod: Whats the problem represented to be?

Som diskuterats ovan har de grundläggande poststrukturalistiska antagandena ett antal implikationer för studiet av samhälle och diskurs. Carol Bacchi har utifrån dessa antaganden utarbetat ”Whats the problem represented to be?”- metoden (hädanefter WPR-metoden) som består av en rad

frågeställningar att ställa till det empiriska materialet i syfte att undersöka problemframställningar (Bacchi 2009, ix). Eftersom problemframställningar som diskuterats i avsnitt 4.1 sätter gränser för vad som går att tänka, göra och säga och därmed utgör sätt att skapa legitimitet, lämpar sig metoden för mitt syfte (Bacchi 2009, 1, 15). WPR-metodens ursprungliga syfte är att undersöka hur problem framställs i specifika statliga policies, ofta med ett material begränsat till tillrättalagda och tekniska policydokument där en problemrepresentation framställs på ett enhetligt sätt. Eftersom mitt material är bredare än enbart policydokument och rymmer både mer utförliga och explicita redogörelser för problem såväl som motsägelser och olika tolkningar av verkligheten har jag kunnat besvara frågeställningarna genom en mindre teoretiskt och mer empiriskt driven analys än vad som ofta är fallet när WPR-metoden appliceras. De olika frågeställningarna har därför anpassats något. Anpassade till mitt syfte, att undersöka hur beslutet att avskaffa effektskatten legitimerades inom den

energipolitiska policyeliten, lyder de analytiska frågorna:

1 - Vad framställs som problem relaterade till beslutet att avskaffa effektskatten i den energipolitiska policyeliten?

2 - Vilka antaganden och rationaliteter underbygger dessa problemframställningar?

3 - Vad tonas ned eller framställs som orimligt i dessa problemframställningar och vilka alternativa problemframställningar marginaliseras?

4 - Vilka diskursiva effekter produceras av dessa problemframställningar?

I mitt empiriska material i form av intervjuer och remissvar diskuteras vad som uppfattas som problem

utförligt och explicit, så det har i hög grad varit möjligt att ställa frågorna direkt till det empiriska

19

materialet för att identifiera olika teman i form av problemframställningar. Vissa antaganden bakom problemframställningarna är dock mer svårfångade. För att greppa dessa har de teoretiskt grundade analysverktyg som presenterats i avsnitt 3.1 (det vill säga dikotomier, centrala koncept och politiska rationaliteter) varit till stor hjälp.

Eftersom mitt empiriska material innefattar flera olika aktörer med olika syn på energipolitiska problem har det varit möjligt att analysera även vad som tonas ned eller framställs som orimligt samt vilka alternativa problemframställningar som marginaliseras delvis genom en analys av det empiriska materialet. Att använda dikotomier och politiska rationaliteter som analysverktyg har dessutom gjort det möjligt att analysera vad som formuleras bort i uppdelningen av verkligheten i två motsatta kategorier och vad som formuleras som orimligt genom politiska rationaliteter.

Syftet med den fjärde frågan är att undersöka vilka diskursiva effekter som uppstår genom en viss problemframställning. De diskursiva effekter som är relevanta i relation till mitt syfte är vilken politik som framställs som legitim. Det är en effekt av de problemframställningar, antaganden, rationaliteter och marginaliserade problemframställningar som analyserats i de tidigare frågorna och deras inbördes relationer. Genom att analysera hur de förhåller sig till varandra kan frågan besvaras.

Jag har utelämnat en av Bacchis frågeställningar som i linje med Foucaults genealogiska ansats syftar till att spåra en problemframställnings historiska rötter och att undersöka vilka diskurser den knutit an till, brutit med och stått i konflikt med (Bacchi 2009, 10). Detta har tidigare forskare redan gjort vad gäller kärnkraftsfrågan och en upprepning av deras arbete skulle inte bidra ytterligare till förståelsen av ämnet (se till exempel Anshelm 2000; Tarasova 2017; Kall 2010). Jag har därför inte försöka besvara frågeställningen genom en empirisk analys. Däremot diskuteras studiens resultat i relation till tidigare forskning där detta gjorts vilket även besvarar den andra delen av mitt syfte och min tredje forskningsfråga, det vill säga hur sättet att legitimera kärnkraftspolitiken inom policyeliten skiljer sig från tidigare sätt att legitimera kärnkraftspolitiska beslut (se avsnitt 7).

I analysen gick jag först igenom allt empiriskt material med den första frågeställningen i åtanke och markerade var olika teman i form av kärnkraftsrelaterade problem diskuterades uttryckligen. Eftersom jag har arbetat med en stor del av det empiriska materialet i ett tidigare forskningsprojekt (Boasson, Faber & Bäckstrand 2017) hade jag redan från början av analysen med mig ett induktivt härlett tema i form av problemframställningar och antaganden som jag identifierat i materialet (temat kring effektfrågan). Ett annat växte fram induktivt under analysen (temat kring snedvridning av elmarknaden). Ytterligare ett tema var snarare teoretiskt härlett, eftersom tidigare forskning varit till hjälp för att identifiera det (temat kring klimatet).

Efter att ha identifierat de övergripande problemframställningarna och markerat i materialet var de diskuterades, gick jag inspirerad av Per-Anders Svärds (2015) avhandling igenom materialet igen med de specifika problemframställningarna i åtanke i tur och ordning och sammanställde dokument för varje problemframställning med de delar av materialet som berörde en viss

problemframställning (Svärd 2015, 46). Sedan valdes de politiska rationaliteter som används ut i ett

20

samspel mellan min teoretiska förförståelse och analysen av materialet och sist ställdes de resterande analysfrågorna till varje dokument med empiriskt material. Eftersom syftet är att ta reda på vilka sätt att legitimera avskaffandet av effektskatten som återkommer inom policyeliten och inte vad enskilda individer eller organisationer har för åsikter, har de teman som har tagits med i analysen det

gemensamt att de uttrycks av flera aktörer.

Diskursanalytiska metoder som WPR-metoden är alltid beroende av den som utför dem, eftersom de tolkningar som görs alltid är beroende av utförarens förförståelse och diskursiva kontext.

Det går därför till exempel inte att kontrollera studiens resultat genom att upprepa den. Istället blir transparens och ett reflexivt förhållningssätt centralt för att ge läsaren en möjlighet att bedöma studiens trovärdighet. Vad gäller reflexivitet förs det en diskussion om studiens resultat i relation till materialet och metoden i analysen och slutsatsdelen. För att öka transparensen har tillvägagångsättet för analysen presenterats i det här avsnittet. Ännu viktigare är dock att läsaren ges möjlighet att bedöma de tolkningar som har gjorts av materialet. Därför redogörs det för i vilken utsträckning olika teman återkommer, både mellan olika aktörer och mellan de olika typerna av material, i analysen. I analysdelen presenteras dessutom citat ut materialet som är typiska för varje ämne som diskuteras för att läsaren ska få en möjlighet att själv avgöra om de tolkningar som gjorts är välgrundade och rimliga.

Eftersom respondenterna erbjudits anonymitet är intervjumaterialet inte tillgängligt för utomstående.

Däremot finns textmaterialet fritt tillgängligt på internet för den som vill kontrollera tolkningarna av materialet (se litteraturlistan).

Det finns andra metoder som även de med viss anpassning är förenliga med

poststrukturalismens epistemologiska och ontologiska antaganden och som också hade kunnat användas för att analysera legitimering genom meningsskapande. En diskurspsykologisk ansats hade riktat blicken mot hur specifika aktörer både använder sig och formas av diskursiva element

(Jørgensen & Phillips 2002, 118). Syftet med studien är dock att undersöka vad som framstår som legitimt inom policyeliten, och inte hur enskilda aktörer förhåller sig till eller använder sig av diskursiva praktiker.

Genom en kritisk diskursanalys hade det varit möjligt att analysera hur andra aspekter av energisystemet än de rent diskursiva, till exempel elsystemets materiella egenskaper, förhåller sig till diskursen kring kärnkraften och effektskatten (Jørgensen & Phillips 2002, 69). I praktiken hade det inneburit att jag gjorde egna tolkningar av verkligheten och ställt dessa mot de problemframställningar som kommit till uttryck i materialet. Med WPR-metoden har jag istället kunnat ställa

problemframställningarna i kontrast till de kritiska röster som återkommer i materialet, vilket givet studiens syfte är mer relevant eftersom de röster som kommer till uttryck visar vilka alternativa problemformuleringar som faktiskt existerar inom den aktuella sociala kontexten men som tonas ned.

Den ansats som hade varit mest lik WPR-metoden är Essexskolans diskursteoretiska ansats

(Jørgensen & Phillips 2002, 24–7). Även om begreppen skiljer sig åt mellan ansatserna fångar de båda

in meningsskapande och legitimering genom diskursiv praktik och analysen hade förmodligen inte