ekonomi har en undanskymd roll inom myndigheten. Det som har högsta prioritet och är i fokus är hanteringen av EU-stöd.
Vår slutsats är att budgetansvaret behöver förtydligas och kostnadsmedvetenheten öka inom hela myndigheten. Med budgetansvar avser vi något mer än det som anges i arbetsordningen62 om vem som har behörighet att förfoga över myndighetens medel och varje chefs ansvar att hushålla väl med staten medel. Av arbetsordningen
framgår även att ”varje chef ansvarar inom sitt område för att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt”. Vi menar att det är innebörden av detta och kopplingen mellan myndighetens uppdrag och de ekonomiska villkoren som sätter ramarna för verksamheten som behöver förtydligas. I dagsläget är det till exempel bara tre av de 15 prioriterade verksamhetsmålen i Jordbruksverkets verksamhetsplan för 2020 som på något sätt har koppling till ekonomi och effektivisering. Våra intervjuer visade också att flera av respondenterna saknade kunskap och information om myndighetens ekonomi.
Vi konstaterar att budgetchefen och controllers har en viktig roll men att övriga chefers roll i ekonomistyrningen är mindre tydlig. Controllerrollen finns inte definierad i arbetsordningen och syftet och skillnaden mellan de två controller-nätverken behöver förtydligas. Vi menar att controllers och kommunikationsenheten tillsammans kan bidra till att öka kostnadsmedvetenheten inom myndigheten.
ESVs slutsats är att den helhetssyn som Jordbruksverkets verksamhetsmål och prioriteringar ger uttryck för bör förstärkas genom att i arbetsordningen tydligare ange vilket ansvar för ekonomin och ekonomistyrningen som ingår i olika roller.
ESV:s bedömning är också att kostnadsmedvetenheten behöver öka inom alla de avdelningar som är berörda av hanteringen av EU-stödet. Vi menar att sambandet mellan ekonomi och verksamhet behöver förtydligas både inom myndigheten, i underlagen och i rapporteringen till regeringen.
ESV rekommenderar Jordbruksverket
att uppdatera arbetsordningen och förtydliga vad som ingår i controller-rollen och i chefernas budgetansvar.
I verksamhetsstrategin bör kulturarbetet prioriteras
Vår bedömning är att myndighetsledningen på ett positivt sätt har bidragit till den omställning som är nödvändig för att Jordbruksverket ska klara sina
instruktionsenliga uppgifter och nå verksamhetsmålen.
I översynen har vi tagit del av information om det interna utvecklingsarbete som pågår i myndigheten. Vi tänker då närmast på arbetet med verksamhetsstrategin och arbetet med den interna kulturen.
ESV:s bedömning är att verksamhetsstrategin är ett bra verktyg för att skapa en samsyn inom myndigheten om dess samlade uppdrag. Vi menar dock att man med 15 prioriterade verksamhetsmål behöver fokusera starkare på ett fåtal mål och vara mer strategisk i sitt val av vilka aktiviteter som ska genomföras. Detta för att man ska kunna kraftsamla och öka takten på det interna utvecklingsarbetet och nå resultat snabbare.
Organisationens kultur har också en avgörande betydelse för hur man löser sina uppgifter och sina problem. Både verksamhetsstrategin och kulturarbetet har ett externt fokus som vi tror både är ett förbättringsområde för Jordbruksverket och en framgångsfaktor för att kunna behålla regeringens, stödmottagarnas och övriga förvaltande myndigheters förtroende. Jordbruksverket följer årligen upp
kundnöjdhet, bemötande med mera, och av resultaten att döma finns det utrymme för förbättringar. Jordbruksverkets kommunikationsstrategi ska enligt uppgift revideras och anpassas till verksamhetsstrategin under 2021.
Vår slutsats är att myndighetsledningen behöver hålla i och använda
verksamhetsstrategin på ett aktivt och styrande sätt. Ett område som vi anser bör prioriteras är kultur- och kommunikationsområdet. Aktiviteter inom detta område behövs för att bryta invanda tänkesätt och ompröva gamla arbetssätt. En förändrad organisationskultur tror vi kan vara nyckeln till att stärka förändringsförmågan inom myndigheten.
ESV rekommenderar Jordbruksverket
- att fortsätta arbetet med verksamhetsstrategin och att använda
Jordbruksverket har de regler och anvisningar på plats som krävs för att kunna budgetera och följa upp utfall på förvaltningsanslaget.
Jordbruksverkets verksamhetsområden har olika finansieringskällor och ekonomistyrningen från myndighetsledningen ser olika ut för olika delar av verksamheten. Som tidigare nämnts har utvecklingsarbetet för EU-stödet hög prioritet inom myndigheten. Vi menar att det även bör inkludera att utveckla de ekonomiadministrativa processerna och ekonomistyrningen av de anslag som finansierar EU-stöd. Vår slutsats är att ekonomistyrningen av Jordbruksverket är splittrad men också för passiv i förhållande till sakanslagen.
Ett annat område där ekonomistyrningen är passiv är it-utvecklingen. It-styrningen och kostnaderna för it-utvecklingen har varit föremål för ett flertal utredningar de senaste åren. Styrelsen angav också i årsredovisningen för 2019 att det enligt deras bedömning funnits brister i den interna styrningen och kontrollen av myndighetens hantering av stöd från EU-fonderna under 201963. Jordbruksverket har under 2020 tillsammans med DIGG och länsstyrelserna också bedrivit ett arbete om
digitaliseringen av verksamhetsstödet. Det arbetet var i första hand inriktat på att få till ett effektivare utvecklingsflöde som är mer kostnadseffektivt och inte frågor om ekonomistyrning av utvecklingsarbetet i relation till andra verksamhetskostnader.
Vår slutsats är att det är angeläget att Jordbruksverket i det fortsatta arbetet med att utveckla styrningen samordnar det med myndighetens ekonomistyrning av it-utvecklingen. En mer aktiv ekonomistyrning av utvecklingsarbetet för EU-stöd innebär också förändringar av den ekonomiska uppföljningen. Det betyder även ett större fokus på de kostnader som man har för att nå sina respektive mål
ESV rekommenderar Jordbruksverket
att bli mer aktiv och förändra sin ekonomiska uppföljning.
5.3 Underlagen till regeringen behöver bli mer transparenta Jordbruksverkets rapportering till regeringen är omfattande. Vare sig det handlar om budgetunderlaget, årsredovisningen, prognoser eller annan återrapportering lämnar Jordbruksverket mycket information.
En ändamålsenlig uppföljning och redovisning är viktig för myndighetens interna styrning och framförhållning. Den har också betydelse för regeringens styrning och uppföljning av myndigheten och dess verksamhet. För Jordbruksverkets del betyder det att prognoser, övriga underlag och rapporter behöver hålla sådan kvalitet att det underlättar arbetet för handläggarna i Regeringskansliet.
ESV:s bedömning är att Jordbruksverkets årsredovisning har en bra struktur, men att den inte är heltäckande. För att få en bild av myndighetens hela verksamhet räcker det inte att läsa årsredovisningen utan man behöver även läsa årsrapporter från de olika EU-programmen och ta del av rapporter som redovisas vid sidan av
årsredovisningen, som till exempel rapporten om administrationskostnaderna för hanteringen av EU-stödet.
I Jordbruksverkets resultatbedömning (i årsredovisningen för 2019) saknar vi en koppling mellan måluppfyllelse och det ekonomiska resultatet. Det saknas ett resonemang om resultatet för hanteringen av EU-stödet i förhållande till kostnaden.
Det är inte möjligt att utifrån redovisningen få en uppfattning om Jordbruksverkets produktivitet, det vill säga prestation i förhållande till insats. Utan resonemang om kostnaden för att nå målet saknas viktig information för läsaren och mottagaren.
Även i redovisningen av styckkostnader för olika ärendeslag saknas förklaringar och resonemang om orsakerna till att produktiviteten har ökat eller minskat. Vår
bedömning är att Jordbruksverket, genom ett ökat fokus på myndighetens
produktivitet, kan få fram underlag som kan bidra till diskussionen om kostnaderna för att nå målen och för att identifiera vilka områden som kan eller bör effektiviseras.
Kostnaderna för hanteringen av EU-stöd, som redovisas i årsredovisningen, tycker vi ska vara möjliga att följa årsvis, både vad gäller delområde och respektive mål. Detta för att kunna sätta kostnaden i relation till den måluppfyllelse som Jordbruksverket redovisar i dag. Det saknas även ett resonemang om kostnad för att nå målen, liksom förslag på hur verksamheten kan förbättras.
ESV:s slutsats är att det är svårt för såväl mottagare i Regeringskansliet som för den intresserade allmänheten att på ett enkelt sätt få en övergripande bild av
verksamheten. Informationen i de olika rapporterna behöver också presenteras på ett mer pedagogiskt och lättillgängligt sätt för att Jordbruksverkets bedömningar och förslag ska framgå tydligare. ESV uppfattar de underlag som Jordbruksverket idag tar fram som alltför långa och att det är svårt att utläsa huvudbudskapen i underlaget.
Till exempel bör årsredovisningen utvecklas med mer överskådliga sammanställningar och analyser som visar vad verksamheten kostar i olika skärningar. I dag redovisas verksamheten och måluppfyllelsen i en del av
årsredovisningen medan den finansiella redovisningen redovisas på andra ställen. En läsare bör på ett ställe kunna få samlad information om vad det faktiskt har kostat att uppnå målen. Ett lämpligt sätt att knyta ihop verksamheten med ekonomin är att redovisa ett antal nyckeltal som man analyserar och kommenterar. Detta blir särskilt
ESV:s slutsats är att Jordbruksverket bör utnyttja kommunikationsenhetens
kompetens såväl för den interna informationen om myndighetens ekonomi (resurser, budget, utfall), som för den externa rapporteringen till regeringen.
ESV rekommenderar Jordbruksverket
att vara mer transparent, överskådlig och mera kortfattad i sin redovisning till regeringen. Det betyder att årsredovisningen, budgetunderlag med mera behöver utvecklas och anpassas utifrån olika målgruppers behov. De behöver till exempel innehålla sammanställningar och analyser som visar vad verksamheten kostar i olika skärningar och inte alltid separera redovisningen av ekonomin från den om verksamheten och måluppfyllelsen.
Prognoserna för anslagen för EU-stöd behöver förklaras
Överlag anser vi att prognoserna görs på ett adekvat sätt även om avvikelserna vissa år har varit stora. Till största delen kan prognosavvikelserna förklaras av problem med indata, framför allt för prognoserna för jordbrukarstödet och företags- och projektstöden i landsbygdsprogrammet. Det gäller både ansökningar och beslut i handläggningssystemen. För gårdsstödet förklaras de största avvikelserna av externa prognosantaganden för växelkurser.
Emellertid finns det utrymme för förbättringar vad gäller analys, prognos-inrapportering, dokumentation med mera.
Vi anser det är en brist att prognoserna inte görs stegvis eftersom det gör det svårare att redovisa vilka faktorer det är som förklarar revideringen mellan två prognoser. En viktig faktor som skulle kunna särredovisas med en stegvis beräkning, är till exempel hur den antagna utbetalningsandelen påverkas av nya ansökningar respektive
förändringar i existerande ansökningar (till exempel för stödbelopp eller slutdatum) som har skett mellan två prognoser.
Att prognosmodellerna är dokumenterade är viktigt, både för att man ska kunna rekapitulera vad som har hänt, och för att kunna förklara för nya handläggare eller mottagare av prognoserna hur modellen är uppbyggd. Exempelvis är
dokumentationen av modellen för projekt- och företagsstöden knapphändig och den saknar en ”körinstruktion”. Detta tillsammans med en relativt komplicerad struktur som förändrats under programperiodens gång gör det svårt för andra personer, än den som har byggt modellen, att använda den.
Prognosinrapporteringen till regeringen omfattar en prognoskommentar samt två bilagor som redogör för skillnaden mellan den aktuella och den föregående
prognosen per anslagspost. ESV bedömer att prognoskommentaren i allmänhet har en tydlig disposition. Men beskrivningen av anledningarna till att prognosen har reviderats i förhållande till föregående prognos är bristfällig. Det framgår inte
tillräckligt tydligt vilka faktorer, till exempel om det är nya utfall eller ändrade prognosantaganden, som förklarar revideringen mellan två prognoser. Vår slutsats är med andra ord att prognoskommentaren behöver utvecklas. För en närmare
beskrivning av våra förslag i denna del, se bilaga 3.
ESV rekommenderar Jordbruksverket
att göra prognoserna i olika steg, vilket innebär separata körningar för de indata och antaganden som påverkar prognosen
att överväga att använda ett genomsnitt av flera prognosinstituts prognoser för växelkurser för att minska prognosfelet
att se över sin prognosinrapportering och utveckla prognoskommentarerna.
Framförhållningen kring bemyndiganderamar kan förbättras
De uppgifter som myndigheter lämnar om hur ett bemyndigande har utnyttjas ska kunna verifieras, enligt ESV:s föreskrifter till 18 § anslagsförordningen. Därutöver behöver myndigheter även kunna planera verksamheten och ta fram underlag för den information som behövs i budgetunderlaget.
Jordbruksverket lämnar i sitt budgetunderlag årligen information om vilka
bemyndiganden myndigheten behöver för att kunna göra åtaganden enligt 17 § första stycket anslagsförordningen (2011:223). Jordbruksverket ska alltså ange ett önskat bemyndigandebelopp för de anslagsposter som avser EU-stöd, samt slutår för åtagandenas infriande.
Jordbruksverket har de senaste åren i samband med att de lämnar prognoser för aktuella anslagsposter vid ett flertal tillfällen lämnat en hemställan till regeringen om justering av bemyndiganderamen. Det ligger i såväl regeringens som
Jordbruksverkets och stödmottagarnas intresse att utbetalningar av EU-stöd inte försenas. Regeringen har därför i flera fall fattat beslut om en höjning av bemyndiganderamar och en ändring av regleringsbrevet till Jordbruksverket.
Vår slutsats är att Jordbruksverket behöver utveckla förmågan att bedöma framtida bemyndiganderamar. En bättre framförhållning skulle dels skapa bättre planerings-förutsättningar för myndigheten, dels minska regeringens behov av att fatta beslut om ändrade regleringsbrev.
ESV bedömer att de överskridande av bemyndigandena som skedde 2018 främst beror på bristande rutiner för den löpande uppföljningen av bemyndigandena.
Jordbruksverket sannolikt att ha utfall på anslagen som avser både den innevarande och den nya programperioden. Det finns förstås också en risk för att utbetalningarna försenas och därmed att åtaganden som legat till grund för
bemyndigande-redovisningen leder till att det uppstår stora anslagssparanden. Vår slutsats är att det under de närmaste åren är extra viktigt att Jordbruksverket och regeringen har en tät dialog om behovet av bemyndiganden.
Vår bedömning är dock att Jordbruksverket behöver ett bättre systemstöd för beställningsbemyndiganden där de kan ha kontroll över vilka åtaganden som är på väg att beslutas, vilka de har beslutat och när tidigare gjorda åtaganden förväntas infrias.
ESV rekommenderar Jordbruksverket
att tillsammans med Regeringskansliet utbyta erfarenheter med andra
myndigheter, till exempel Sida och Naturvårdsverket, för att få vägledning om hur arbetet med bemyndiganderamar kan utvecklas för att skapa bättre
framförhållning för såväl Jordbruksverket som regeringen.
5.4 En anpassning till förvaltningsanslaget förutsätter …
… stabilare styrning och ändrat perspektiv
ESV konstaterar att det finns ett antal avvikelser mellan principer och praxis i övriga staten och hur förvaltningsutgifter sorteras på Jordbruksverkets anslag. De består i att utgifterna inte fullt ut finansieras på myndighetens förvaltningsanslag och att det inte är transparent hur förvaltningsutgifterna finansieras. Det försvårar för riksdag och regering att styra utvecklingen av de totala förvaltningskostnaderna.
Under en följd av år har Jordbruksverket fått så kallade tillfälliga medel, vilket underlättar för stunden men gör det svårt för Jordbruksverket att planera långsiktigt.
Jordbruksverket behöver stabilitet i anslagsnivån för att kunna planera långsiktigt.
ESV:s slutsats är att regeringen behöver bli tydligare i sitt uppdrag till
Jordbruksverket om att anpassa verksamheten till tillgängliga medel. Hitintills har styrsignalerna varit motsägelsefulla. Regeringen har i regleringsbreven gett uppdrag om hur myndigheten kan bidra till att minska kostnaden per stödkrona för förvaltning och kontroll av EU-fonder och samtidigt skjutit till extra medel till förvaltnings-anslaget.
ESV:s bedömning är att om regeringen vill att Jordbruksverket ska anpassa sin verksamhet till tilldelade medel, kan man inte begränsa sig till att titta på förvaltningsanslaget då detta endast utgör knappt 40 procent av de totala verksamhetskostnaderna. Regeringen behöver även beakta hur andra finansieringskällor används för förvaltningskostnader.
Effektiviseringen av EU-stödet handlar till stora delar om digitalisering av
verksamheten vilket i sin tur genererar ökade kostnader. Ökade it-kostnader är en del av dagens problem för förvaltningsanslaget men de kommer också, enligt
Jordbruksverket, att medföra stora påfrestningar på förvaltningsanslaget under många år framöver.
Behoven av it-utveckling, med anledning av den kommande programperioden, riskerar med andra ord att utarma förvaltningsanslaget. Detta leder oss till slutsatsen att it-styrningen även måste omfatta ekonomistyrning av it-utvecklingen. Ökad digitalisering generar ökade kostnader för it-utveckling, it-investeringar och
tillhörande kostnader för avskrivningar för vilka Jordbruksverket tilldelats tillfälliga medel.
Med det sagt anser vi att Jordbruksverket måste bli mer aktiv i sin styrning av utvecklingen av it-kostnaderna och ändra perspektiv i sin ekonomistyrning och styra mot tilldelade medel. Jordbruksverket måste utgå från de medel som finns
tillgängliga och inte från de som kanske kan tillföras myndigheten.
ESV:s bedömning är att fungerande it-system är en förutsättning för att
administrationskostnaderna för EU-stödet ska minska. Detta gör det än mer angeläget för Jordbruksverket att få ordning på sin it-styrning så att systemen successivt blir klara.
… mer fokus på effekter av genomförda åtgärder
Kostnaderna för administration av EU-stöd minskar inte trots att Jordbruksverket i flera år haft i uppdrag att redovisa kostnader samt genomföra åtgärder för att minska administrationen. Jordbruksverket behöver tydligare redovisa de ekonomiska resultaten av de åtgärder som genomförts för att minska EU-stödets administrations-kostnader, både för egen del och för länsstyrelserna. De förenklingsåtgärder som Jordbruksverket föreslår i rapporten, om kostnaderna för administration av EU-fonderna för nästa budgetperiod, kan inte vänta utan behöver genomföras nu.
Samtidigt kan regeringen bidra till att skapa förutsättningar för förenklingar i sina förhandlingar med EU och genom att begränsa antalet nationella stödformer och villkor.
När strålkastarna riktas mot nästa programperiod hamnar verksamhetsutveckling och frågor om effektivisering av naturliga skäl i skuggan, men vår slutsats är att
Jordbruksverket ändå behöver arbeta mer aktivt med att minska sina kostnader för
förbättringar” kommer inte att räcka för att komma i balans med tilldelat
förvaltningsanslag. ESV:s slutsats är att en neddragning av förvaltningsanslaget med i storleksordningen 25–50 miljoner kronor innebär kostnadsbesparingar som kan komma att få negativa konsekvenser för verksamhetens resultat.
Stort fokus är på EU-stödet, där regeringen är tydlig med att den vill att administrationskostnaderna för detta ska minska. När vi tittar på resultaten och produktivitetsutvecklingen uppfattar vi emellertid att det även inom andra områden kan finnas motiv för effektivisering. Vår slutsats är att Jordbruksverket behöver ägna större uppmärksamhet åt produktiviteten inom myndigheten.
Regeringens finansiella styrning av hanteringen av EU-stöd innebär, som tidigare nämnts, att den finansieras på flera olika sätt. Om regeringen vidhåller kravet på anpassning till tilldelade medel av förvaltningsanslaget finns det risk för att
Jordbruksverket, i det korta perspektivet, kommer att hitta andra finansieringskällor än att välja en mer långsiktigt hållbar lösning. Det vill säga en lösning som är i linje med en mer långsiktig finansiell styrning från regeringens sida. Detta kräver dock en analys av hur hanteringen av EU-stödet och övrig verksamhet ska finansieras långsiktigt.
En generell utgångpunkt vid en sådan genomlysning är myndighetens instruktion och att våga ompröva myndighetens uppgifter. I en sådan genomlysning bör man även fråga sig om det går att renodla myndighetens uppgifter. Till exempel har något område, exempelvis konkurrenskraftigt näringsliv och arbetet med livsmedels-strategin expanderat på bekostnad av jordbrukspolitiken. Finns det verksamhets-områden där det är svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens, är det några uppgifter som Jordbruksverket ansvarar för i dag som med fördel skulle kunna utföras av en annan myndighet? Bör roll- och ansvarsfördelningen justeras för uppgifter där det i dag råder ett delat ansvar till exempel mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna?
För att kunna analysera och bedöma vad som är ”rätt” nivå för förvaltningsanslaget krävs andra typer av underlag och redovisningar än de som vi har fått tillgång till eller har kunnat ta fram. Vår bedömning är dock att Jordbruksverket – och inte någon utomstående aktör – bör ha till uppgift att ta fram ett sådant underlag, då
myndigheten har bäst möjligheter att genomlysa den egna verksamheten och dess kostnader. Ett sådant underlag menar vi är en förutsättning för att Jordbruksverket ska kunna föra en dialog med regeringen om administrationskostnaderna för att hantera EU-stöd och om förvaltningsanslagets nivå.
Första steget i en sådan genomlysning är att Jordbruksverket identifierar vilka olika typer av kostnader som förvaltningsanslaget finansierar. Utifrån det arbetet går det sedan att analysera om vissa delar av verksamheten kostar mycket mer än andra delar och då fundera på varför. Det går kanske att jobba på något annat, ”smartare” sätt?
Jordbruksverket behöver alltså följa upp verksamheten och dess kostnader i flera dimensioner, sammanställa och redovisa detta på ett pedagogiskt sätt för att det ska vara möjligt att göra en bedömning av vilken effektivisering som kan uppnås på några års sikt. Regeringen behöver å sin sida vara tydligare i sin styrning av hur olika förvaltningsutgifter ska finansieras samt sträva efter att göra den finansiella
styrningen mer flexibel och långsiktig
En sådan genomlysning bör inte göras isolerat utan ingå som en del i ett större
En sådan genomlysning bör inte göras isolerat utan ingå som en del i ett större