I detta avsnitt analyserar vi Jordbruksverkets interna styrning inom det
ekonomiadministrativa området. Först något om Jordbruksverkets verksamhets-styrning, därefter om planering och budgetering, ekonomiadministrativa processer och rutiner.
Verksamhetsstyrning
En central utgångspunkt för ESV:s översyn är det förvaltningspolitiska målet som riksdagen har beslutat om: ”En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.26
Jordbruksverkets myndighetsledning har fattat beslut om en verksamhetsstrategi för 2020–2025 (se bilaga 2). Strategin illustreras i form av ett hus där grunden utgörs av den goda arbetsmiljön och den statliga värdegrunden. Högst upp i illustrationen finns Jordbruksverkets uppdrag och däremellan myndighetens tre övergripande strategiska mål och 15 prioriterade verksamhetsmål. Jordbruksverket formulerar sitt uppdrag på följande sätt: Jordbruksverket finns för att främja en ökad och hållbar matproduktion och god djurvälfärd i hela Sverige. Vi bidrar till en levande landsbygd.
De tre övergripande strategiska målen är:
1. Sverige ska ha en konkurrenskraftig, lönsam och ökande matproduktion.
2. Sverige ska nå miljömålen och produktionen ska bli mer resurseffektiv.
3. Sverige ska ha en god djurhälsa, en god djurvälfärd och ett gott växtskydd.
26 Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, avsnitt 4.2.
Prioriterade verksamhetsmål är de mål som myndigheten påverkar själva och ambitionen är att nå dem på fem till sex år. Flertalet av de femton målen berör direkt eller indirekt verksamheten som ingår i ESV:s översyn, se bilaga 2.
I verksamhetsplanen anger myndighetsledningen prioriteringar för kommande år. För 2020 lyfter man fram
livsmedelsstrategin
nästa CAP-reform
att utbetalningar av stöd och ersättningar ska vara korrekta och ske i tid
att man ska vidareutveckla kontrollmötet27
För 2021 har myndighetsledningen, bland annat mot bakgrund av problematiken med hanteringen av EU-stöd, valt att särskilt fokusera på verksamhetsmålen Våra kunder får rätt beslut och utbetalningar i tid (4) och Vi utvecklar våra processer genom ständiga förbättringar för minskade kostnader och större kundnytta (11).
Kultur och kommunikation
Av förordningen om intern styrning och kontroll framgår att det är myndighets-ledningen (styrelsen i Jordbruksverkets fall) som ska säkerställa att det inom myndigheten finns en god intern miljö som skapar förutsättningar för en väl fungerande process för intern styrning och kontroll. ESV har i ett allmänt råd till förordningen preciserat vad som avses med intern miljö.
Myndighetens interna miljö innefattar de interna förutsättningar som påverkar en verksamhets förmåga att fullgöra sina uppgifter och nå sina mål enligt kraven för verksamheten. Exempel på sådana förutsättningar är organiseringen av verksamheten samt fördelningen av ansvar och befogenheter. Andra exempel är sådant som
ledarstil, erfarenhet och kompetens hos medarbetarna, integritet och etik samt annat som ger uttryck för en organisations värdegrund.
Vad gäller kulturen inom myndigheten uttrycker flera att det finns en oro och ängslan inom myndigheten, både för att få kritik från ESV:s EU-revision och för sanktioner från EU, men också för att inte klara uppdraget inom ramen för befintliga resurser.
Någon nämnde också att det finns en tradition av många möten med många inblandade, vilket några anser är ineffektivt och leder till att det tar lång tid innan man kommer till beslut.
Parallellt med att Jordbruksverket tog fram en ny verksamhetsstrategi påbörjade man
riktning mot den önskade kulturen och målet Genom öppenhet, delaktighet och mod skapar vi resultat och arbetsglädje:
En särskild värdegrundsvecka i september 2020 för alla medarbetare.
Ett dialogverktyg (kulturkortlek) för att fortsätta prata om kulturen ute på enheterna.
En ny vägledning, ”Vår syn på ledarskap och chefsrollen”.
En satsning på grupputveckling, Hållbara team, som Partsrådet erbjuder stöd i.
En e-utbildning i självledarskap.
Jordbruksverket jobbar nu aktivt med att utveckla den externa och interna
kommunikationen. Under 2020 fattade myndigheten bland annat beslut om en policy för inriktning för ledningskommunikation28. Ambitionen är att under 2021 revidera den nuvarande kommunikationsstrategin och anpassa den till verksamhetsstrategin.
Parallellt med övriga förberedelser inför den kommande programperioden håller man också på att ta fram en kommunikationsstrategi för reformarbetet. Den vänder sig till alla medarbetare, eftersom reformarbetet påverkar alla resursmässigt och även har betydelse för förtroendet för Jordbruksverket.
ESV:s bild är att kommunikationsenheten primärt arbetar med informations- och kommunikationsinsatser som rör kärnverksamheten, och mindre med att stödja den interna ekonomistyrningen och den externa rapporteringen till regeringen. Flertalet respondenter uppfattar det som att det inom Jordbruksverket finns en förbättrings-potential för att kommunicera ekonomisk information så att alla förstår och blir medvetna om läget.
ESV menar att den interna informationen bör utvecklas i detta avseende, eftersom det både kan bidra till att öka kostnadsmedvetenheten och öka förståelsen för hur
verksamhet och ekonomi hör ihop. Kommunikationsenheten och controllers kan också bidra med värdefull kunskap i utvecklingen av rapporteringen till regeringen och Regeringskansliet. Årsredovisningen och budgetunderlaget bör utvecklas för att bli mer transparenta. Ett första steg kan vara att se över budgetunderlagets
omfattning, som för 2021–2023 uppgick till närmare 100 sidor, vilket ställer stora krav på såväl styrelsen som mottagarna i Regeringskansliet. En mer transparent årsredovisning bör till exempel ha sammanställningar och analyser som visar vad verksamheten kostar i olika skärningar. Ekonomin bör inte redovisas för sig medan verksamheten och måluppfyllelsen redovisas på ett annat ställe, vilket man i stor utsträckning gör idag.
Ekonomistyrning
I detta avsnitt går vi närmare in på hur ekonomistyrningen är organiserad inom myndigheten och analyserar hur de olika ekonomiadministrativa processerna
28 Inriktning för ledningskommunikation på Jordbruksverket. (Diarienummer: 2.8.1-06560/2020)
fungerar. I kapitel 4.4 analyserar vi vilka konsekvenser detta får för Jordbruksverkets förvaltningsanslag.
I ESV:s bedömning av om Jordbruksverket har nödvändiga förutsättningar på plats för en effektiv ekonomistyrning och ekonomiadministration och uppföljning har vi utgått från det ekonomiadministrativa regelverket och då främst förordning
(2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, anslagsförordning (2011:223), förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll samt internrevisions-förordningen (2006:1228).
Förordningen om årsredovisning och budgetunderlag (2000:605) anger att
redovisningen till regeringen ska vara ändamålsenlig. Det betyder att den ska vara överskådlig och ge en rättvisande bild.
”Kravet på överskådlighet innebär att informationen ska vara lättillgänglig.
Informationen ska presenteras på ett relevant och systematiskt sätt, i former som ger möjlighet till överblick både vad avser myndigheten som helhet som dess olika delar.”29
Av förordningen framgår även att resultatredovisningen ska utformas på ett sådant sätt att den kan utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten (3 kap. 1 §).
Organisation
Omorganisationen 2018, då man gick från fyra divisioner till sju avdelningar, innebar att organisationen blev plattare, men med en större ledningsgrupp. I gruppen om 10 personer ingår dock ingen som representerar en central ekonomifunktion inom myndigheten.
Syftet med den nya organisationen var att åstadkomma kortare och färre beslutsvägar samt att underlätta samarbetet mellan olika avdelningar. Respondenterna menar att den nya organisationen har bidragit till att rollfördelningen blivit tydligare.
Samarbetet mellan styrelse och generaldirektör anser man fungerar bra och internrevisionen anses ha fått mer utrymme med nuvarande organisation.
Värt att notera är att EU-stödsavdelningen är stor jämfört med de tre övriga
avdelningarna som vi fokuserar på i detta uppdrag, i alla fall sett till hur stor andel av dessa avdelningar som finansieras med förvaltningsanslaget. Några respondenter menar att det gör att andra avdelningar och deras verksamhet hamnar i skuggan.
Därmed anser man att det finns risk för ett ”vi och dom-tänkande” då EU-avdelningens behov går före allt annat.
Jordbruksverkets organisation
Källa: Jordbruksverket
På Jordbruksverket finns en chefscontroller och en budgetchef som båda är placerade på generaldirektörens kansli. Chefscontrollern har verksamhetsfokus och
budgetchefen har det finansiella ansvaret, men de beskriver själva att de har ett nära samarbete.
Chefscontrollern ansvarar för
samordning av processen för intern styrning och kontroll
verksamhetsplanering och uppföljning
kvalitetssäkring av resultatredovisningen i årsredovisningen.
Budgetchefen ansvarar för
samordning och utveckling av budgetprocessen
samordning av prognoser på anslag, inkomsttitlar och bemyndiganden
externa kontakter med till exempel Regeringskansliet och Riksrevisionen
kvalitetssäkring av den finansiella redovisningen i årsredovisning och budgetunderlag.
Budgetchefen adjungeras i ledningsgruppen vid behov.
Inom Jordbruksverket finns alltså en uppdelning mellan de som ansvarar för
verksamhetsuppföljningen och de som ansvarar för den finansiella uppföljningen. En sådan uppdelning kan vara praktisk men ställer samtidigt höga krav på samarbete för
att den interna styrningen och uppföljningen ska genomsyras av den helhetssyn på myndighetens verksamhet och ekonomi som är önskvärd.
Inom Jordbruksverket finns också ett antal controllers utplacerade på de olika avdelningarna; alla avdelningar har egna controllers. Alla är inte både verksamhets- och finansiella controllers utan det varierar på de olika avdelningarna. Den
finansiella controllerns roll framgår inte av arbetsordningen, men enligt uppgift är controllern primärt ett stöd till enhets- och avdelningschefer i frågor som rör den finansiella styrningen. Flera av cheferna som vi intervjuade sa att deras controllers var viktiga för dem när det gällde budgeten och uppföljningen av densamma.
Det finns två nätverk:
ett för avdelningscontrollers som leds av chefscontrollern
ett med fokus på finansiella frågor som leds av budgetchefen
I intervjuerna har vi fått olika synpunkter på hur bra dessa nätverk fungerar och vi bedömer att controllernätverken kan utvecklas. Syftet med nätverken, och hur de kan vara ett stöd i förändringsarbetet inom myndigheten, behöver bli tydligt både för dem som ingår i nätverket och för dem utanför.
Av arbetsordningen för Jordbruksverket framgår att det är ekonomienheten inom verksamhetsstödsavdelningen som har en central roll för myndighetens ekonomi och det övergripande operativa ansvaret. Enheten svarar bland annat för
myndighetens underlag för budget- och anslagsfrågor,
prognoser på anslag och inkomsttitlar,
den finansiella delen i årsredovisningen,
samordning för att ta fram det årliga budgetunderlaget tillsammans med budgetchefen samt
lönehantering, in och utbetalningar etc.30 Planering och uppföljning
Den generella uppfattningen är att planerings- och uppföljningsprocessen, inklusive budgetering fungerar allt bättre sedan tillträdet av nuvarande generaldirektör.
Jordbruksverket har nyligen tagit fram en ny styrmodell där uppfattningen är att prioriteringarna blivit tydligare.
De ekonomiadministrativa processerna och rutinerna är däremot omfattande och myndighetens interna ekonomimodell och redovisning är komplicerad. Det gör det
även enhetscheferna, lyfte fram att de saknar it-stöd för det interna budgetarbetet. Det innebär att det blir en hel del manuellt arbete och excel-filer för att ha kontrol på exempelvis årsarbetare och lönekostnader.
Chefscontrollern tillsammans med budgetchefen (och i tät dialog med generaldirektören och överdirektören) ansvarar för framtagandet av
planeringsanvisningarna som sedan diskuteras i ledningsgruppen och i styrelsen.
Därefter beslutas de av generaldirektören och planeringsinriktning med prioriteringar går ut till avdelningarna i september. Avdelningarna har tid på sig fram till oktober för att komma med synpunkter och motbud. I december beslutas ramarna för kommande år. Den interna lönebudgeten på förvaltningsanslaget fördelas på
avdelningsnivå. Enhetschefer och sektionschefer (som finns på EU-stödavdelningen) har inget eget budgetansvar. De ansvarar för sin personal, men har bara budgetansvar för personalens resor och utbildningar.
Jordbruksverket har med utgångspunkt från uppdraget tagit fram tre strategiska mål, och i verksamhetsplanen anges vad myndigheten ska göra under året för att bidra till de strategiska målen. I verksamhetsplanen finns prioriterade verksamhetsmål och nyckeltal som är kopplade till varje mål, samt strategiska aktiviteter som ska bidra till måluppfyllelsen. Verksamhetsplanen inkluderar även ledningens prioriteringar för det kommande året. Utöver detta inkluderar planen utvecklingsinsatser, väsentliga risker samt budget. Verksamhetsplanen ses som mycket viktig för styrningen av Jordbruksverket. Men kopplingen mellan verksamhetsmålen och myndighetens ekonomi är inte uppenbar, vilket försvårar en uppföljning av kostnaden för att nå målen.
Ekonomisk uppföljning av avdelningarna, alltså en annan dimension än den som är kopplad till verksamheten, görs varje månad, utom i januari och juli. Tre gånger per år är det en detaljerad uppföljning som presenteras i ledningsgruppen. Då följs avdelningarnas budgetar upp. Den löpande uppföljningen av verksamheten mot mål, aktiviteter och risker görs parallellt, eller om man så vill vid sidan av den finansiella uppföljningen. Denna uppdelning återkommer sedan i Jordbruksverkets
årsredovisning. Vi saknar även där en närmare koppling mellan verksamhetens resultat och kostnader.
Prognosarbetet
Jordbruksverket ska, i likhet med andra myndigheter, redovisa prognoser för sin verksamhet fyra gånger per år. För två av anslagen ska prognoser även lämnas på anslagspostnivå31. Av regleringsbrevet framgår att prognoserna ska kommenteras
31 1:17 Åtgärder för landsbygdens miljö och struktur och anslaget 1:18 Från EU-budgeten finansierade åtgärder för landsbygdens miljö och struktur.
både i förhållande till föregående prognostillfälle och i förhållande till budgeten.32 Därutöver lämnar Jordbruksverket prognoser till kommissionen för de olika EU-fonderna (EJFLU, EHFF, ERUF, ESF) 1–2 gånger per år.
Inom Jordbruksverket är det operativa ansvaret för prognoserna uppdelat mellan verksamhetsstödsavdelningen och EU-stödsavdelningen (Redovisnings- och förvaltningsenheten inom Stödsamordningssektionen)33.
På EU-stödsavdelningen finns en särskild rutin som beskriver processerna för prognoser och uppföljning av anslag och bemyndiganden. Där beskrivs även hur arbetet är organiserat. På Redovisnings- och förvaltningsenheten, på
EU-stödsavdelningen, finns en processamordnare som organiserar processen. Det är även processamordnaren som ansvarar för att sammanställa underlag till ledningsgruppen för EU-stödsavdelningen (ALG), och som också följer upp anslag och
bemyndiganden.34 Inför varje prognosgenomgång sker kontakter med budgetchefen.
Prognoserna överlämnas till verksamhetsstödsavdelningen som tillsammans med budgetchefen går igenom allt underlag innan det föredras för generaldirektören som fattar beslut om de prognoser som myndigheten redovisar till regeringen.
Ekonomiadministrativa processer
Inom ramen för ESV:s översyn har vi tagit del av en mängd interna styrdokument som reglerar hur det ekonomiadministrativa regelverket ska tillämpas, samt en rad interna vägledningar, rutiner och anvisningar om hur processer som rör
myndighetens ekonomi ska genomföras. I anvisningarna för exempelvis
verksamhetsplaneringen meddelas också hur arbetet ska dokumenteras och redovisas.
ESV konstaterar att ekonomimodellen och den interna redovisningen är komplicerad och de ekonomiadministrativa processerna är omfattande. Det här försvårar för cheferna ute i verksamheten att kunna ta ansvar för ekonomin. I en intervju framgick till exempel att den interna redovisningen innehåller väldigt många verksamhets-koder och även en mycket stor mängd finansieringsverksamhets-koder. Det finns inte enbart en finansieringskod för en kostnad som ska finansieras med förvaltningsanslaget, utan man ska använda en finansieringskod för löner och en annan för resekostnader med mera. Det innebär att det är mycket svårt för cheferna att kontera fakturor, och kravet på alla olika koder upplevs inte som anpassade för verksamheten. I stället uppfattas de vara mer till för uppföljningen på central nivå.
Därutöver finns en rad anvisningar och handläggarstöd för exempelvis hanteringen
It-styrning
I ESV:s översyn har vi tagit del av beskrivningar och anvisningar för budgeteringen av it-utveckling. Respondenterna ansåg att dagens struktur och process för både verksamhetsplanering och budgetarbete, samt för den ekonomiska uppföljningen och prognosarbetet, fungerar väl.
När det gällde budgeteringen och uppföljningen av utvecklingsarbetet var man däremot mindre nöjd. Till exempel nämndes att nuvarande modell inte stödjer det arbetssätt med mixade utvecklingsteam, med it-utvecklare och verksamhetsexperter, som man önskar tillämpa i ökad utsträckning framöver. Det kan vara svårt att dra en tydlig linje mellan utformning av nya stödformer och utveckling av it-stöd för desamma, men nuvarande modell försvårar en redovisning och uppföljning av de verkliga kostnaderna för att utveckla nya system.
It-styrningen av verksamhetsstödet berörs närmare i Jordbruksverkets redovisning av uppdraget om att utveckla digitaliseringen av verksamhetsstöd för den gemensamma jordbrukspolitiken 2021–2027. Uppdraget genomförde Jordbruksverket tillsammans med DIGG och länsstyrelserna under 202035.
DIGG:s grundläggande rekommendation, när det gäller Jordbruksverkets och länsstyrelsernas planering, är att Jordbruksverket och länsstyrelserna behöver en väl utvecklad prioriteringsförmåga genom hela utvecklingsflödet för att lyckas med arbetet. DIGG föreslår ett antal åtgärder som på ett eller annat sätt rör styrningen av it-utvecklingen.
Jordbruksverket gör bedömningen att de förslag som DIGG lämnar inte bara bidrar till ”en bättre planering utan också till att det digitala verksamhetsstödet för den gemensamma jordbrukspolitiken 2021–2027 kan bli ett mer kostnadseffektivt och rättssäkert system samt hålla en hög kvalité var gäller utbetalningar, kontroller och redovisningsmöjligheter”.
Jordbruksverket anger att arbetet med uppdraget har resulterat i många
förbättringsförslag som deltagande organisationer står bakom och som de kommer att arbeta vidare med. Bland annat föreslås en ny genomförandemodell där man löpande prioriterar vad som är viktigast att utveckla för att i tid kunna betala ut stöd,
kontrollera och redovisa utfall. Vidare föreslås utveckling av styrmodellen för samverkan (mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna) i hela utvecklingsflödet.
Jordbruksverket uppger också att förbättringsförslagen ska samordnas med de rekommendationer Jordbruksverkets internrevision gett i sitt rådgivningsuppdrag,
35 Jordbruksverket, Utveckla digitaliseringen av verksamhetsstöd för CAP. (N2020/01636/JL)
samt med de åtgärder som identifierats i den genomförda riskanalysen inom ramen för reformarbetet.
Av rapporten framgår att flera medarbetare och chefer deltog i regeringsuppdraget men att ingen var med från verksamhetsstödsavdelningen.
Analys
En god intern styrning förutsätter att det finns en tydlig och klar ansvarsfördelning så att chefer och medarbetare känner till och kan ta ansvar för verksamheten. På
Jordbruksverket har budgetchefen en nyckelroll i det operativa arbetet men ingår ändå inte i ledningsgruppen. Controllers ute på avdelningarna har en viktig roll för den finansiella kontrollen men deras roll och ansvar i förhållande till chefernas ansvar framgår inte av arbetsordningen. ESV:s bedömning är att ansvarsfördelningen mellan chefer, samordnare och controllers är otydlig, och att frågor om myndighetens ekonomi har en svag ställning och en undanskymd roll i styrningen av myndigheten.
ESV:s bild är att ekonomistyrningen inom Jordbruksverket är uppdelad, men att den också kan uppfattas som splittrad. En förklaring är att Jordbruksverkets
verksamhetsområden har olika finansieringskällor och styrs av olika regelverk, och att ekonomistyrningen från myndighetsledningen därför ser olika ut för olika delar av verksamheten. I intervjuerna har det visat sig att kunskapen om det ekonomiska läget försvinner i takt med avståndet till myndighetsledningen. Flera av respondenterna har ansvar för delar av myndighetens ekonomi men saknar kunskap och information om övriga delar. För att undvika att styrningen uppfattas som splittrad behöver
verksledningen och verksamhetsstödsavdelningen förklara hur de olika delarna hänger samman och utgör en helhet.
Utvecklingsarbete för EU-stödet har hög prioritet inom myndigheten. Utveckling av de ekonomiadministrativa processerna och ekonomistyrningen av de anslag som finansierar EU-stöd bör enligt vår bedömning också prioriteras. Vi noterar att det operativa prognosarbetet sker på relativt långt avstånd från ekonomienheten och verksamhetsstödsavdelningen, vilket kan försvåra deras delaktighet i myndighetens övriga ekonomistyrning.
En god ekonomistyrning är en förutsättning för att Jordbruksverket ska ha en god intern styrning och kontroll, men också för att kunna förse regeringen med ändamålsenliga underlag inför den kommande programperioden.
Jordbruksverket följer det ekonomiadministrativa regelverket för att lämna in bland annat prognoser, budgetunderlag och årsredovisning i tid. Men det som lämnas in behöver utvecklas genom en tydligare koppling mellan verksamhet och ekonomi så att läsaren förstår vad det kostar att uppnå verksamhetens mål. De
ekonomiadministrativa processerna behöver därmed utvecklas för att de ska fylla den funktion som de är tänkta att fylla i den statliga budgetprocessen och för
myndighetsstyrningen.
ESV menar att it-styrningen varken kan eller bör frikopplas från myndighetens ekonomistyrning. I det fortsatta arbetet med att utveckla it-styrningen är det därför viktigt att även myndighetens ekonomistyrning av it-utvecklingen går i takt med och samordnas med utvecklingen av it-styrningen.
4.4 Förvaltningsanslag och anpassning till tilldelade ramar