En central funktion ska vara kontaktpunkt

kontaktpunkt gentemot Eppo. Det regleras i förordning.

Skälen för utredningens förslag

Ett rapporteringssystem ska finnas

De artiklar i Eppo-förordningen som har redovisats i avsnitt 8.3.1 förutsätter ett tämligen omfattande informationsutbyte mellan Eppo och nationella myndigheter. Det finns dessutom fler artiklar i förordningen som förutsätter sådant informationsutbyte. Utred- ningen återkommer till det.

Viss ledning kring hur rapporteringen är tänkt att gå till finns i några av skälen till Eppo-förordningen. Av skäl 51 framgår bl.a. att medlemsstaternas nationella myndigheter bör följa de befintliga rap- porteringsförfarandena och införa effektiva system för preliminära bedömningar av anklagelser som rapporteras till dem. Vad som avses med befintliga rapporteringsförfaranden förklaras inte, men utred- ningen utgår från att uttrycket tar sikte på den rapportering av even- tuella brottsmisstankar som görs på nationell nivå. Enligt skäl 52 bör medlemsstaternas myndigheter inrätta ett system som säkerställer att information snarast möjligt rapporteras till Eppo. Av samma skäl framgår att medlemsstaterna själva får bestämma om de ska inrätta ett direkt eller ett centralt system. Skäl 53 anger bl.a. att rapporte- ringsskyldigheten bör ges en bred tolkning och att det är viktigt att den fullgörs, för att Eppo ska kunna fungera väl. Vidare framhålls att

det är viktigt att det säkerställs att nationella myndigheter rapporte- rar ärenden där det inte omedelbart är möjligt att bedöma vissa kri- terier. Dessa skäl bör vara vägledande för utredningens övervägan- den om hur rapporteringen bör organiseras.

Enligt artikel 24.1 ska det vara en behörig myndighet enligt med- lemsstatens lagstiftning som ska rapportera till Eppo. En behörig myndighet är den som medlemsstaten bestämmer, vilket framgår av artikel 117. Behörig myndighet i Sverige bör enligt utredningens uppfattning utses utifrån valet av rapporteringssystem.

Viss rapportering förekommer redan

Misstankar om brott kommer till de brottsbekämpande myndighe- ternas kännedom på olika sätt. Beträffande en del brott som kan om- fattas av Eppos behörighet finns det upparbetade rutiner. För de myndigheter i Sverige som förvaltar medel från EU-fonder har Sefi- rådet tagit fram en särskild anmälningspolicy, Anmälningspolicy för misstänkta EU-bedrägerier, februari 2011. Enligt policyn bör myn- digheterna vid misstanke om brott anmäla det direkt till Ekobrotts- myndigheten. De förvaltande myndigheterna i fråga rapporterar också kvartalsvis till Olaf uppgifter om oriktigheter som överstiger 10 000 euro i stöd från fonderna. Bestämmelser om det finns t.ex. i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmel- ser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska social- fonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006.

De oriktigheter som rapporteras till Olaf kan utgöra allt från oav- siktliga fel till uppsåtliga brott. Det sker således rapportering både till Ekobrottsmyndigheten och Olaf vid misstanke om brottsliga gärningar i dessa fall. Om Olaf bedömer en rapporterad oriktighet som ett misstänkt brott kan Olaf i sin tur rapportera det till Eko- brottsmyndigheten.

Det kan också anmärkas att även Ekonomistyrningsverket rap- porterar, bl.a. till Olaf, enligt krav i artikel 15.3 i Sefi-direktivet. Det föreskrivs i 13 a § förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket. I promemorian som föregick bestämmel-

sen konstaterades det att Sverige inte har någon samarbetsskyldighet gentemot Eppo enligt artikel 15.1 i Sefi-direktivet, eftersom Sverige står utanför det fördjupade samarbetet, se Straffrättsliga bestämmel- ser till skydd för EU:s finansiella intressen, Ds 2018:34, s. 68. Som en följd av det ansågs det inte vara nödvändigt att införa en upplys- ningsplikt för Ekonomistyrningsverket gentemot Eppo enligt arti- kel 15.3 i Sefi-direktivet. Om Sverige ansluter sig till samarbetet i Eppo kommer emellertid artikel 15.1 och 15.3 i Sefi-direktivet att kräva ett sådant samarbete och en upplysningsskyldighet för Eko- nomistyrningsverket även gentemot Eppo. Mot bakgrund av att 13 a § förordningen med instruktion för Ekonomistyrningsverket uttryckligen är kopplad till upplysningsskyldigheten enligt arti- kel 15.3 i Sefi-direktivet bedömer utredningen att paragrafen, utan någon ändring, kommer att innebära en upplysningsskyldighet gent- emot Eppo om Sverige blir en del av det fördjupade samarbetet.

På Ekobrottsmyndigheten handläggs anmälningar från de förval- tande myndigheterna vid en särskild åklagarkammare och av sär- skilda utredare, revisorer och åklagare. Det är i dessa fall åklagare vid Ekobrottsmyndigheten som avgör om en förundersökning ska inle- das eller inte. Det bör i sammanhanget anmärkas att de brottsmiss- tankar som ska anmälas till Ekobrottsmyndigheten endast är sådana som omfattas av den myndighetens behörighet. Den behörigheten korresponderar inte fullt ut med den svenska kriminaliseringen av brotten i Sefi-direktivet, se avsnitt 10.2.3. Exempelvis omfattas som utgångspunkt inte tullbrott och brott mot penningtvättsbrottslagen av Ekobrottsmyndighetens behörighet, även om myndigheten inte sällan utreder sådana brott om de har koppling till andra brott som myndigheten utreder.

Det är dock inte endast vid myndigheterna som förvaltar EU-me- del som misstanke om brott av nu aktuellt slag kan uppstå. Företag, föreningar, enskilda och andra myndigheter kan också göra brotts- bekämpande myndigheter uppmärksamma på oegentligheter som rör EU-medel. Typiskt sett görs då en brottsanmälan till Polismyn- digheten, som antingen beslutar om förundersökning ska inledas, eller skickar ärendet till en åklagarmyndighet för beslut i den frågan. Det är det vanliga förfarandet när det är fråga om penningtvättsbrott och mutbrott. Även Tullverket kan i vissa fall inleda förundersök- ning om brott för vilka Eppo kan vara behörig. När det gäller brott som Eppo kan vara behörig för, vilka sällan är av enkel beskaffenhet

i rättegångsbalkens mening, torde emellertid både Polismyndigheten och Tullverket regelmässigt överlämna sådana brottsanmälningar till en åklagarmyndighet. Det bör dock anmärkas att det i och för sig inte finns något formellt hinder för myndigheterna i fråga att inleda förundersökning.

Det befintliga rapporteringsförfarandet i Sverige innebär således att det i dag typiskt sett är åklagare som tar ställning till om en för- undersökning ska inledas med anledning av en anmälan om en gär- ning som i framtiden skulle kunna omfattas av Eppos behörighet. Åklagare är vana vid både hanteringen och den rättsliga kategorise- ringen av sådan information som skulle aktualiseras vid bedöm- ningen av om det föreligger informationsskyldighet gentemot Eppo. Redan av det skälet framstår det som naturligt, oavsett om ett cen- tralt eller direkt rapporteringssystem ska införas, att det bör vara åklagare som fullgör Sveriges informationsskyldighet mot Eppo.

Ett centralt rapporteringssystem är mest ändamålsenligt

Eftersom innebörden av ett centralt respektive direkt rapporterings- system inte förklaras närmare i Eppo-förordningen finns det skäl att redogöra för hur utredningen ser på dessa begrepp. Med centralt sys- tem för rapportering till Eppo avser utredningen att en viss funktion eller enhet inom åklagarväsendet får ett samlat rapporteringsansvar. Den blir då en slags kontaktpunkt mot Eppo, som får verka både som rapportör till Eppo i frågor som rör dess behörighet och som mottagare av information därifrån i samma frågor. Med ett direkt system avser utredningen det motsatta, nämligen att den åklagare som har fått ett ärende i vilket det finns en skyldighet att informera Eppo själv gör det. En konsekvens av ett direkt system skulle bli att Eppo i stor utsträckning har direktkontakt med enskilda svenska åklagare. Det skulle också leda till att det inte finns någon som har full överblick över hur Eppos verksamhet påverkar det svenska åkla- garväsendet.

Frågan är då vad som talar för de två alternativen. Med ett centralt system kommer en samlad kompetens snabbt att kunna byggas upp. Det kan förväntas göra informationsöverföringen till Eppo korrekt och smidig i de enskilda fallen. En central funktion gör det också enklare att skapa enhetlighet i rättstillämpningen och att kvalitets-

säkra underlaget som Eppo ska bedöma. Vidare upparbetar en cen- tral funktion större vana vid de internationella kontakter som kan behövas. Ett centralt rapporteringssystem ger därmed bättre förut- sättningar för goda rutiner för framtida ärenden. Det ger därtill nöd- vändiga förutsättningar för stöd åt enskilda åklagare vid kontakter med Eppo. Dessutom ger det en överblick över Eppos verksamhet i Sverige. Det som kan tala mot ett centralt system är att det kan upp- fattas som ett onödigt mellanled. Kravet enligt Eppo-förordningen är att rapportering sker utan onödigt dröjsmål. Det kan möjligen vara svårare att upprätthålla om ett centralt system för rapportering införs i stället för ett direkt.

För ett direkt system talar att svenska åklagare bedöms ha kapa- citet att avgöra om det finns en informationsskyldighet gentemot Eppo. Direkt rapportering kan därför leda till en något snabbare hantering än ett centralt system. Om rapporteringen till Eppo full- görs direkt till de europeiska delegerade åklagarna, vilka ju är svenska åklagare, kan motståndet mot direktkontakter med Eppo bland öv- riga svenska åklagare förväntas bli mindre än om personal placerad i Luxemburg ska ta emot rapporterna. En enskild åklagare kommer dock sannolikt sällan att ställas inför den situationen. Det som kan tala mot ett direkt system är framför allt risken att rapporterings- skyldigheten förbises eller fördröjs. Det är vidare ur resurssynpunkt inte rimligt att alla åklagare ska behöva sätta sig in i de komplicerade behörighetsregler som gäller enligt Eppo-förordningen. Tidsvinsten med ett direkt system, jämfört med ett centralt system, kan inte hel- ler förväntas vara så stor att den i sig motiverar en sådan lösning.

Eftersom svenska myndigheter inte får utöva sin behörighet i fråga om samma brottsliga handling som Eppo har beslutat att utöva sin behörighet för enligt artikel 25.1 i Eppo-förordningen kommer det under alla omständigheter att krävas viss samordning. Ett cen- tralt system, där ärendena skickas till en särskild funktion eller en- het, och sedan i förekommande fall därifrån till Eppo, borgar för en bättre samordning så att Eppo och svenska åklagare inte utövar be- hörighet för samma gärning samtidigt. Övervägande skäl talar enligt utredningens mening för att det bör införas ett centralt system för rapportering till Eppo.

Funktionen bör regleras i förordning

Det behövs viss reglering om en central funktion ska inrättas som kontaktpunkt för rapportering till och från Eppo. Sådana frågor reg- leras normalt i förordning. Att det i Eppo-förordningen anges att behöriga myndigheter ska framgå av nationell lagstiftning, se t.ex. artikel 24.1, innebär inte att det uppställs krav på lagföreskrifter. I den engelska språkversionen av Eppo-förordningen anges ”compe- tent under applicable national law”, vilket kan översättas med behö- rig enligt tillämplig nationell rätt. Det är således tillräckligt med för- ordningsbestämmelser för att tillgodose Eppo-förordningens krav.

När det gäller frågan i vilken omfattning den centrala funktionen bör regleras är det utredningens uppfattning att det är tillräckligt att det framgår att den centrala funktionen finns och att den är ansvarig gentemot Eppo för informationsöverföring och bistår i kontakter mellan Eppo och svenska myndigheter. Några närmare föreskrifter om hur enheten ska arbeta behövs inte. Det som har sagts här och det som behandlas i följande avsnitt kan dock tjäna som viss ledning vid upprättandet av funktionen.