Närmare om den centrala funktionen

En viktig utgångspunkt

I det följande redovisar utredningen några grunddrag för den cen- trala funktion som föreslås. Att framställningen blir tämligen detal- jerad hänger samman med att Eppo-förordningen reglerar flera olika situationer där information ska överföras mellan det svenska åkla- garväsendet och Eppo. Det är dock viktigt att framhålla att ansvaret inte i alla delar ska vila på den centrala funktionen. För att uppnå avsedd effekt med systemet som valts är det avgörande att en första sållning av ärenden som kan beröra Eppo görs av ansvarig åklagare. Att en sådan sållning kan genomföras i samråd med personer vid den centrala funktionen innebär inte att det är de senare som ska fatta beslut om vilka ärenden som ska ges in till funktionen. Tvärtom vilar alltjämt ansvaret för att initiera rapporteringen på de enskilda åkla- gare som får in ärenden för vilka Eppo kan vara behörig.

Rapportering av brottsmisstankar till den centrala funktionen

En förutsättning för att det ska vara ändamålsenligt med en central funktion är att ärenden rent faktiskt når den för att den ska kunna ta ställning till om det föreligger en rapporteringsskyldighet mot Eppo. Innan kontaktpunktens funktionalitet diskuteras närmare bör det därför övervägas om det behövs några åtgärder för att ändra på det befintliga rapporteringsförfarandet.

Som redan har nämnts överlämnas i dag brottsanmälningar avse- ende brott som kan omfattas av Eppos behörighet regelmässigt till åklagare, som tar ställning till om förundersökning ska inledas. Det finns emellertid ingenting som formellt hindrar Polismyndigheten respektive Tullverket från att inleda förundersökning när misstänkta brott anmäls dit. Det väcker frågan om det krävs förändringar i gäl- lande regelverk för att hindra att utredningar som omfattas av Eppos behörighet inleds av någon av dem.

Den omständigheten att åklagare prövar förundersökningsfrågan i majoriteten av aktuella ärenden, på grund av ärendenas komplexi- tet, talar mot att det behövs ändringar i nuvarande regler. Det bör emellertid nämnas att det beträffande andra brott finns situationer där Polismyndigheten saknar behörighet att inleda förundersökning. Det gäller t.ex. särskilda regler om det uppstår misstanke om att en polisman har begått brott i sin tjänsteutövning. Regleringen innebär att beslut om att inleda förundersökning i princip utan undantag ska fattas av åklagare.

Det kan argumenteras för att det vore lämpligt med en reglering av liknande slag för Eppo-brott. Mot bakgrund av komplexiteten av de brott som Eppos behörighet kan omfatta framstår det dock som tveksamt om det går att avgränsa brottsligheten på ett ändamålsen- ligt sätt. Utredningen bedömer att svårigheterna med att utforma en sådan reglering inte står i proportion till vad som står att vinna. Mot den bakgrunden bör den ordning som gäller i dag fortsätta att gälla. Om någon annan än åklagare inleder förundersökning beträffande ett brott som Eppo kan vara behörig för, eller annars ska informeras om, finns det regler för att hantera det, vilket utredningen återkom- mer till.

När det gäller enskilda åklagares roll kommer det att krävas viss förändring i deras arbetssätt beträffande brottsmisstankar som kan omfattas av Eppos behörighet eller som annars innebär skyldighet

att informera Eppo. Tanken är att åklagarna – i stället för att besluta i förundersökningsfrågan – ska skicka sådana ärenden vidare till den centrala funktionen för att den ska ta ställning till om ärendet ska anmälas till Eppo. En sådan anmälan till den centrala funktionen bör innehålla en redovisning av de uppgifter som enligt artikel 24.4 (se avsnitt 8.3.1) ska rapporteras till Eppo. Uppgiften att ta fram un- derlaget till rapporteringen till Eppo bör således ligga på den åklagare som anser att det kan vara fråga om ett brott som Eppo är behörig att handlägga. Med tanke på det skyndsamhetskrav som gäller kan det dock inte ställas alltför höga krav på underlaget.

För att få ett så ändamålsenligt system som möjligt och för att syftet med en central funktion inte ska gå förlorat måste det accep- teras att fler ärenden än sådana där Eppo faktiskt ska informeras skickas till den centrala funktionen. Därför bör det inte ställas krav på de enskilda åklagarna att göra grundliga utredningar kring Eppos behörighet. De bör i stället kunna förhålla sig till enkla riktlinjer be- träffande omständigheter som talar för att ett ärende ska vidare till den centrala funktionen. Exempel på sådana omständigheter kan vara vilket brott som misstänks, kopplingen till EU:s finansiella in- tressen och beloppet som den misstänkta brottsligheten avser. Så- dana riktlinjer bör lämpligen utformas av riksåklagaren, som bl.a. har till uppgift att verka för en enhetlig rättstillämpning. Ärenden där åklagaren anser att det är uppenbart att Eppo saknar behörighet och där det inte heller finns någon informationsskyldighet behöver inte skickas till den centrala funktionen.

Vid utarbetandet av riktlinjer bör å ena sidan det som har nämnts om vikten av ett ändamålsenligt system beaktas men också, å andra sidan, att det ska vara möjligt för den centrala funktionen att ta ställ- ning till om ett ärende ska överlämnas till Eppo eller inte. När det gäller det senare bör det i vart fall ställas vissa minimikrav på det un- derlag som överlämnas till den centrala funktionen. Därmed ställs det, åtminstone indirekt, också vissa minimikrav på den åklagare som överväger att sända ärendet dit.

Visar det sig när den centrala funktionen går igenom ärendet att svensk åklagare är behörig och att det inte finns någon informations- skyldighet, bör ärendet direkt återsändas till den åklagare som har gett in det. Det ankommer sedan på den åklagaren att vidta nödvän- diga åtgärder, t.ex. ta ställning till om förundersökning ska inledas.

Rapportering av redan inledda utredningar till den centrala funktionen

Även om man inför ett system som det som nu har beskrivits finns det risk för att en förundersökning – där Eppo skulle kunna utöva sin behörighet – inleds av en svensk myndighet. Om det inträffar bör, så snart det uppmärksammas att det kan finnas informations- skyldighet gentemot Eppo, samma förfarande som det nyss beskriv- na tillämpas. Det följer också av artikel 24.2 i Eppo-förordningen.

När det är fråga om en pågående utredning bör av naturliga skäl underlaget som ges in till den centrala funktionen även innehålla uppgifter om hur långt utredningsarbetet har kommit.

Har det vidtagits åtgärder i utredningen som kräver beslut löpan- de, t.ex. beslut om beslag eller frihetsberövande, ankommer det en- ligt artikel 27.2 i Eppo-förordningen på förundersökningsledaren att fatta beslut och vidta andra åtgärder till dess att någon annan har tagit över ansvaret. Den centrala funktionen har enbart till uppgift att fungera som kontaktorgan mellan Eppo och nationella myndig- heter. Det är först när Eppo har beslutat att överta ärendet som den svenska förundersökningsledarens ansvar upphör.

Förfarandet inför och vid rapportering av brott till Eppo

Det som den centrala funktionen kommer att behöva ta ställning till när ett ärende har kommit in dit är om det finns en informations- skyldighet gentemot Eppo på någon av de grunder som anges i Eppo-förordningen. Det bör då göras liknande överväganden som en åklagare gör beträffande frågan om en förundersökning ska inle- das – men i stället med sikte på frågan om det finns anledning att rapportera till Eppo. Det är alltså inte fråga om att ta ställning till om det finns ett tillräckligt underlag för att inleda förundersökning. Den frågan ska lämnas till Eppo att ta ställning till, om ärendet rap- porteras dit, och till den åklagare som sänt in ärendet om det inte ska rapporteras till Eppo.

Utgångspunkten för bedömningen av om ett ärende ska rappor- teras till Eppo kan inte vara något annat än vad som är känt om de omständigheter som tar sikte på Eppos grundläggande behörighet enligt artikel 22. Som tidigare nämnts anges i skäl 53 till Eppo-för- ordningen att rapporteringsskyldigheten bör ges en bred tolkning

och att även ärenden där vissa kriterier framstår som osäkra bör rap- porteras till Eppo. Som exempel på kriterier som kan vara osäkra anges i skäl 53 skadans omfattning och den tillämpliga påföljden. Det senare kriteriet torde avse den tillämpliga straffskalan för det misstänkta brottet (jfr ”applicable penalty” som används i den eng- elska språkversionen). Mot bakgrund av det angivna och av princi- pen om lojalt samarbete, som läggs fast i artikel 5.6 i Eppo-förord- ningen, anser utredningen att kravet för att lämna information till Eppo måste ställas lågt.

För att förundersökning ska inledas krävs enligt 23 kap. 1 § rät- tegångsbalken att det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. I begreppet anledning att anta, som är ett mycket lågt ställt beviskrav, ligger att det finns utrymme för en betydande osäkerhet kring faktiska förhållanden. Samtidigt inne- bär det ett krav på att det föreligger någon konkret omständighet som kan bedömas. Det är dessutom ett beviskrav som åklagare är väl bekanta med. Mot den bakgrunden och med beaktande av att en första sållning, om än grov, kommer att göras innan ett ärende skick- as till den centrala funktionen framstår det som lämpligt att den cen- trala funktionen ska rapportera till Eppo när det finns anledning att anta att Eppo är behörig för ett brott som ingår i ärendet. På så sätt ges informationsskyldigheten en bred tolkning.

Om den centrala funktionen anser att det inte finns skäl att rap- portera till Eppo för att Eppo ska kunna inleda eller ta över ett ärende måste det göras en bedömning av om det ändå finns infor- mationsskyldighet. Enligt artikel 24.3 i Eppo-förordningen ska det rapporteras om en utredning inleds beträffande ett brott som Eppo i och för sig skulle kunna vara behörig för men där nationella myn- digheter anser att Eppo enligt artikel 25.3 inte skulle kunna utöva sin behörighet. När det gäller begreppet ”inleder en utredning” bör ut- trycket inte tolkas enligt sin bokstav. I den engelska språkversionen används ”initiates an investigation”, vilket kan översättas med initi- erar en utredning. Enligt utredningens mening finns det därför inget som hindrar att den centrala funktionen, om den anser att det före- ligger en situation som anges i artikel 24.3 i Eppo-förordningen, dels rapporterar förhållandena till Eppo, dels skickar tillbaka ärendet till den åklagare som skickat in det för att han eller hon ska ta ställning till om förundersökning ska inledas.

Till vilken del av Eppo ska informationen sändas?

Rapporteringen från den centrala funktionen till Eppo bör rimligen fullgöras från den centrala funktionen till de svenska europeiska de- legerade åklagarna, eftersom det är den snabbaste vägen för informa- tion. Det kan dock tänkas att Eppo kommer att ange att något annat rapporteringssätt ska användas. I så fall får den centrala funktionen anpassa sig till det. Enligt artikel 24.4 i Eppo-förordningen ska rap- porten innehålla en beskrivning av sakförhållandena, möjlig brotts- rubricering och alla tillgängliga uppgifter om potentiella brottsoffer, misstänkta och eventuella andra inblandade personer. Om sådana uppgifter inte framgår av underlaget bör den centrala funktionen så snabbt som möjligt se till att det kompletteras.

Förfarandet när Eppo lämnar information

Information från Eppo om ställningstaganden i behörighetsfrågor bör alltid lämnas till den centrala funktionen. Det bör sedan åligga den att vidareförmedla informationen till rätt åklagare. Den vanli- gaste situationen när Eppo ska rapportera till nationella myndigheter är efter att brottsmisstankar har rapporterats dit. Det gäller oavsett om informationen beror på att Eppo inleder eller tar över ett ärende alternativt beslutar att inte utöva sin behörighet, se artiklarna 24.7, 25.5, 26.2, 26.7 och 27.1 i Eppo-förordningen.

När Eppo vill utöva sin rätt att ta över en utredning gäller vissa tidsfrister inom vilka Eppo ska ha informerat den nationella myn- digheten. Det bör åligga den centrala funktionen att bevaka så att information från Eppo kommer in. Om Eppo inte inom gällande tidsfrister har återrapporterat till den centrala funktionen, bör den senare avgöra vad som ska göras med ärendet. Det kan vara fråga om att ytterligare kontakter behöver tas med Eppo eller att underrätta den åklagare som har rapporterat in ärendet och vid behov återsända eventuellt skriftligt material till honom eller henne.

Det kan också uppstå tillfällen när Eppo får kännedom om att brott som inte omfattas av myndighetens behörighet kan ha begåtts. Enligt artikel 24.8 i Eppo-förordningen är Eppo då skyldig att infor- mera de behöriga nationella myndigheterna och översända allt rele- vant bevismaterial till dem. Sådan information bör också lämnas till

den centrala funktionen, som sedan får vidareförmedla uppgifterna till rätt enhet inom åklagarväsendet.

Förfarandet när Eppo begär information

Det finns ett antal artiklar som innebär att Eppo kan begära infor- mation från en medlemsstats myndigheter. Enligt exempelvis arti- kel 24.9 och 24.10 i Eppo-förordningen ska Eppo kunna begära viss information från nationella myndigheter utifrån där angivna syften. Den centrala funktionen bör handlägga även sådana förfrågningar och, när det är lämpligt, hänvisa Eppo till rätt åklagare eller annan myndighet i Sverige.

Det bör också ligga på den centrala funktionen att klargöra för Eppo varför informationen inte kan lämnas, när så är fallet. Det kan t.ex. bero på att informationen inte är tillgänglig för svenska myn- digheter eller att det är fråga om information som har överlämnats från en utländsk myndighet med användningsbegränsning.

Enligt artikel 27.3 i Eppo-förordningen kan Eppo, om myndig- heten får reda på att det pågår en nationell utredning om ett brott som den kan vara behörig för, begära information från nationella myndigheter. En sådan begäran bör också ställas till den centrala funktionen. När en begäran av det slaget har kommit in bör den cen- trala funktionen vidta de åtgärder som krävs för att fullgöra infor- mationsskyldigheten enligt artikel 24.2. I förekommande fall bör den centrala funktionen informera Eppo om varför det inte förelig- ger någon informationsskyldighet.

Det torde kunna inträffa att Eppo får kännedom om ett ärende men att den svenska åklagaren har hunnit besluta om att inte inleda eller lägga ned förundersökningen. I de fall där förundersökningen har lagts ned finns det inte några förutsättningar för Eppo att ta över handläggningen enligt artikel 27.7.

Frågan är om detsamma bör gälla när en svensk åklagare har be- slutat att inte inleda förundersökning. Ett sådant beslut får inte rättskraft. En förundersökning kan när som helst inledas så länge brottet inte är preskriberat. Om Eppo intresserar sig för ett sådant ärende torde det bero på att myndigheten har tillgång till någon in- formation som den svenska åklagaren har saknat, t.ex. att handlandet är ett led i en systematisk brottslighet där huvuddelen av brotten har

begåtts utomlands. En sådan nytillkommen omständighet kan vara skäl för att inleda förundersökning både för en svensk åklagare och för Eppo. Det får då, enligt den rollfördelning som gäller mellan Eppo och svenska åklagare, på vanligt sätt avgöras vem som har be- hörighet att handlägga utredningen.

Förfarandet vid samråd med Eppo

I artikel 25.2 andra stycket Eppo-förordningen föreskrivs att Eppo ska rådgöra med behörig nationell myndighet, när det är lämpligt, för att fastställa om de kriterier som anges i artikelns första stycke är uppfyllda. Även när det gäller sådana frågor bör det vara den cen- trala funktionen som Eppo ska vända sig till.

I artikel 25.4 i Eppo-förordningen ställs också krav på samråd mellan Eppo och nationella myndigheter, då beträffande Eppos möj- lighet att i stället för medlemsstaten utöva behörighet. Sådant sam- råd torde kunna initieras både från svenskt håll innan ett ärende har rapporterats till Eppo och från Eppo sedan ett ärende rapporterats dit men det har konstaterats att artikel 25.4 kan vara tillämplig. Oav- sett varifrån samrådet initieras bör kommunikationen föras mellan Eppo och den centrala funktionen.

Ingen mer författningsreglering av den centrala funktionen behövs

Det som har diskuterats i detta avsnitt finns det inte anledning att reglera, eftersom det följer direkt av Eppo-förordningen. I de delar utredningen anser att riktlinjer för den praktiska hanteringen bör ut- formas framgår det av texten i det föregående. Genom den nuvaran- de regleringen av åklagarväsendet finns det utrymme för att utforma sådana riktlinjer.