Förväntat antal Eppo-ärenden i Sverige

Den statistik som finns visar inte hela bilden

Det finns i dag ingen samlad redovisning av antalet ärenden som skulle kunna omfattas av Eppos behörighet, om Sverige vore en del av det fördjupade Eppo-samarbetet. Inom rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (i fortsättningen Sefi-rådet), som har inrättats av regeringen för att främja en effektiv och korrekt användning av EU-relaterade medel i Sverige, har det dock tagits fram visst un- derlag för en sådan redovisning. Sefi-rådet består av företrädare för myndigheter som på olika sätt är involverade i förvaltningen och skyddet av EU:s medel i Sverige, själva eller via en deltagande part.

Vart tredje år lämnar Sefi-rådet en rapport om skyddet av EU:s finansiella intressen i Sverige till regeringen. I den senaste rapporten, Rapport om skyddet av EU:s finansiella intressen i Sverige 2016– 2018, konstaterades bl.a. följande. Antalet anmälningar till Eko- brottsmyndigheten avseende misstänkta bedrägerier med EU-medel har sedan år 2001 varierat mellan 5 och 36 per år. Under den treårs- period som rapporten avser gjordes totalt 15 anmälningar till Eko- brottsmyndigheten avseende misstänkta sådana bedrägerier. Det var en minskning jämfört med föregående treårsperiod då det inkom 35 anmälningar. De flesta anmälningarna avser strukturfondsstöd och jordbruksstöd. De som anmäler är förvaltande, attesterande och utbetalande myndigheter, revisionsmyndigheter, Olaf och privat- personer. Endast ett litet antal av anmälningarna leder till att åtal väcks. Det beror vanligtvis på svårigheter att styrka de subjektiva rekvisiten, dvs. uppsåt eller i förekommande fall oaktsamhet.

I rapporten diskuteras antalet anmälningar och åtal. Sefi-rådet framhåller bl.a. följande. Antalet anmälningar är lågt, också i ett europeiskt perspektiv, särskilt som de myndigheter som förvaltar EU-medel tillsammans gör årliga utbetalningar om knappt 15 mil- jarder kronor. Det finns emellertid inte någon lagstadgad skyldighet för myndigheterna i fråga att anmäla misstänkta bedrägerier. Det är svårt att skönja karaktäristiska tillvägagångssätt och trender mot bakgrund av det låga antalet anmälningar. I de flesta ärenden har det dock varit fråga om vilseledande avseende stödberättigade kostna- der. Det har varit fråga om fiktiva eller verkliga kostnader som legat utanför projektperioden eller kostnader som inte var betalda vid tid- punkten för rekvisition. Anspråk på stöd kan också ha avsett annat

än det som stödet har beviljats för. De misstänkta personerna an- vände sig inte sällan av manipulerade handlingar, såsom kvitton, fak- turor eller utdrag ur bokföringen, för att styrka att redovisade kost- nader betalats och att projekt hade genomförts. Det förekom också att projektägare på ett otillbörligt sätt hade anlitat närstående kon- sulter eller företag i sina projekt. Ett genomgående problem vid Ekobrottsmyndighetens utredningar är att det är svårt att visa att någon medvetet har lämnat oriktiga uppgifter. Även om de objektiva rekvisiten för brott är uppfyllda går det därför ofta inte att styrka de subjektiva rekvisiten. Merparten av samtliga inledda förundersök- ningar läggs av den anledningen ned.

Utredningen har också fått följande uppgifter från Sefi-rådet. År 2019 anmäldes 13 fall och under innevarande år hade det fram till den 1 oktober anmälts sex fall. Av anmälningarna under år 2019 och 2020 har en lett till åtal och fyra till nedlagda förundersökningar. I övriga ärenden pågår alltjämt förundersökning. Vidare har Sefi-rådet upplyst utredningen om att Olaf år 2019 bedrev fem utredningar, varav två på plats i Sverige, som avsåg medel som betalats ut direkt från EU. Sefi-rådet har på grund av det låga antalet anmälningar be- slutat att ta fram en lägesbild genom att granska ett 60-tal ärenden där myndigheterna har identifierat och anmält fel, men inte gjort nå- gon brottsanmälan. Syftet är att bedöma om felen också är av den karaktären att de borde ha anmälts som misstänkt brottslighet.

Det kan noteras att den bedrägeribrottslighet som omfattas av redovisningen i Sefi-rådets rapport endast motsvarar en del av brot- ten som Eppos behörighet kan omfatta (se avsnitt 10.2). Någon motsvarande sammanställning beträffande anmälningar av andra ty- per av brott, t.ex. mutbrott och penningtvättsbrott riktade mot EU:s finansiella intressen, finns emellertid inte. Det hindrar inte att viss generell brottsstatistik tas i beaktande.

Institutet mot mutor (i fortsättningen IMM), en näringslivsorga- nisation med uppdraget att motverka korruption och underlätta för samhällets aktörer att göra rätt, gör årligen en sammanställning av- seende mutbrottslighet i Sverige. Av institutets senaste rapport, Mutbrott i Sverige 2019, IMM:s rättsfallssamling sektor för sektor, framgår bl.a. att 46 personer åtalades för mutbrott år 2019, varav 13 åtalades för grova brott. En klar majoritet av ärendena gällde förhål- landet mellan privat och offentlig verksamhet. Enligt motsvarande

44 personer, varav 10 för grova brott. Det året, som avvek från året innan, avsåg en knapp majoritet, 55 procent, av ärendena förhållan- den i privat verksamhet. Av de kortfattade redovisningarna av rätts- fallen i rapporterna framgår att inte något fall avsåg brott riktat mot EU:s finansiella intressen. Slutsatserna som möjligen låter sig dras av statistiken är att lagföring för mutbrott väcks i begränsad omfattning i Sverige och att det är mycket ovanligt med åtal för mutbrott kopp- lade till EU:s finansiella intressen.

När det gäller penningtvättsbrott lagfördes 301 personer för cirka 1 000 sådana brott i Sverige år 2018 enligt Brottsförebyggande rådets (i fortsättningen Brå) rapport 2019:17 Penningtvättsbrott – En upp- följning av lagens tillämpning. Av Brås slutsatser i rapporten framgår bl.a. att en relativt liten andel av ärendena tycks innehålla avancerade penningtvättsupplägg. Det finns ingen särredovisning av penning- tvättsbrott som påverkat EU:s finansiella intressen. En slutsats som möjligen låter sig dras utifrån Brås rapport är att antalet penning- tvättsbrott som Eppo kan vara behörig för i Sverige förväntas vara lågt. Samtidigt bör det framhållas att när Eppo är behörig för pen- ningtvättsbrott i Sverige kan de brotten komma att ta omfattande utrednings- och åklagarresurser i anspråk, mot bakgrund av de avan- cerade upplägg de får förväntas innehålla.

Den nu redovisade statistiken säger ingenting om de faktiska för- hållandena, dvs. hur många brott som begås i Sverige som Eppo i och för sig kan vara behörig för. I stället ger den, i bästa fall, en finger- visning om i vilken omfattning det alls förekommer ärenden som i framtiden skulle kunna omfattas av Eppos behörighet. När det gäller förskingringsbrott, skattebrott och tullbrott, dvs. andra brott för vilka Eppo kan vara behörig men som inte omfattas av Sefi-rådets rapportering, saknas relevant statistik som gör det möjligt att dra slutsatser om antalet ärenden som kan komma att omfattas av Eppos behörighet.

Det kan förväntas fler ärenden än i dag

Även om det underlag som presenterats inte är fullständigt bör det kunna användas som en utgångspunkt för övervägandena om mäng- den ärenden som de svenska europeiska delegerade åklagarna förvän- tas få hantera. Statistiken måste emellertid värderas försiktigt. Som

Sefi-rådet har påpekat framstår anmälningsfrekvensen för de brott som redovisas i dess rapport som låg. Det finns skäl att anta att det- samma kan gälla för övriga brott som Eppos behörighet kan omfatta. Annorlunda uttryckt kan det innebära att mörkertalet kan vara stort. Redan åtgärder som kan minska mörkertalet något kan därför få stort genomslag för mängden svenska Eppo-ärenden.

Det är troligt att en svensk medverkan i Eppo i sig kan komma att öka anmälningsfrekvensen. Medvetenheten bland de myndig- heter som förvaltar EU-medel om att det finns en myndighet som uteslutande arbetar med sådana frågor kan nämligen förväntas skapa incitament för fler anmälningar. Om Eppo får den effektivitet som det är tänkt kan det leda till att fler oegentligheter och brott än vad som är fallet i dag uppmärksammas i utredningar som görs av förval- tande eller kontrollerande myndigheter. Ändringar i regler eller in- struktioner för myndigheter, exempelvis om det införs anmälnings- skyldighet för de myndigheter som förvaltar EU-medel, skulle också kunna få effekt på anmälningsfrekvensen. Även informationsinsat- ser riktade mot dessa myndigheter eller organisationsförändringar inom dem skulle kunna ha sådan påverkan. Anmälningarna bygger på bedömningar från handläggare vid myndigheterna. Många gånger har de inte tillräckliga kunskaper om vad som är straffbart. Före- komsten av en specialiserad myndighet som de kan vända sig direkt till kan bidra till en ökad anmälningsbenägenhet. Till det kommer det omfattande arbete som pågår inom EU för att skydda unionens finansiella intressen. Det finns därför anledning att räkna med att fler brott kan komma att upptäckas och att anmälningsbenägenheten kan komma att öka. Det bör tas höjd för det. Det kan också i fram- tiden förväntas att fler åtgärder kommer att vidtas för att öka antalet anmälningar.

Inte bara anmälningsfrekvensen kan emellertid komma att på- verka Eppos arbetsmängd. Även de ansträngningar som myndig- heten själv kommer att vidta behöver beaktas, t.ex. utbildningsinsat- ser riktade mot tjänstemän som övervakar förvaltningen av fonder och andra stödinsatser. Det kan nämligen förutsättas att Eppo kom- mer att vara mycket aktiv i arbetet med att få fram nya ärenden. Så- dana åtgärder kan förväntas minska mörkertalet ytterligare.

Det framstår dessutom som tänkbart att förgreningar till Sverige kommer att upptäckas i utredningar i andra medlemsstater. I takt

vecklas kan det förväntas att de svenska europeiska delegerade åkla- garna kommer att engageras i sådana ärenden och att antalet ärenden kommer att öka även av den anledningen.

En uppskattning av antalet svenska Eppo-ärenden

Frågan är mot den beskrivna bakgrunden hur många ärenden som man bör räkna med att svenska europeiska delegerade åklagare skulle komma att hantera. Enligt Sefi-rådets statistik har det har varit mel- lan 5 och 36 anmälda ärenden årligen under åren 2001–2018. Trots att det har varit ett klart lägre antal under senare år bör enligt utred- ningens mening det högre av dessa tal vara en utgångspunkt. En upp- räkning bör också göras utifrån dels de brott som inte omfattas av Sefi-rådets redovisning, dels att mörkertalet kan förväntas minska som nyss har beskrivits. Dessutom bör rapporteringsförfarandet som diskuteras i avsnitt 8.3.2 och 8.3.3, vilket förväntas ge Eppo fler anmälningar om brott mot EU:s finansiella intressen än de som i dag kommer in till Ekobrottsmyndigheten, leda till viss uppräkning. I avsaknad av faktaunderlag måste sådana uppräkningar göras genom rena uppskattningar.

Med hänsyn till alla dessa faktorer uppskattar utredningen antalet årliga ärenden till det dubbla jämfört med Sefi-rådets rapportering, dvs. som mest omkring 70 ärenden per år. Det bör dock understry- kas att den uppskattningen är förenad med mycket stor osäkerhet.