Straffrättsligt samarbete till skydd för EU:s

Det straffrättsliga samarbetet inom EU har utvecklats successivt. År 1976 lades ett förslag om fördragsändring fram. Det syftade till att straffrättsligt skydda de finansiella intressena. Någon ändring av fördraget kom emellertid aldrig till stånd. Förslaget vidareutveckla- des och undertecknades så småningom i form av konventioner och protokoll, inom ramen för det mellanstatliga samarbetet i rättsliga och inrikes frågor (den s.k. tredje pelaren). År 1995 antogs en kon- vention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intres- sen (i fortsättningen bedrägerikonventionen). Syftet var att säker- ställa överensstämmelse i fråga om medlemsstaternas straffrättsliga skydd mot bedrägerier som riktade sig mot unionens finansiella in- tressen. På så sätt skulle kampen mot sådan brottslighet bli mer effektiv och sanktionerna mer avskräckande. Konventionen kom- pletterades i vissa avseenden åren därpå, bl.a. med ett tilläggsproto- koll om penningtvätt.

Ett annat genombrott i fråga om åtgärder till skydd för de finan- siella intressena kom genom EG-domstolens avgörande i målet kommissionen mot Grekland C-68/88 (EU:C:1989:339). Där slog domstolen fast att medlemsstaterna är skyldiga att skydda de gemen- samma finansiella intressena på samma sätt som de skyddar egna all- männa medel. Domstolen ansåg att det åligger medlemsstaterna att se till att påföljder för sådana oegentligheter är effektiva, propor- tionerliga och avskräckande.

I Amsterdamfördraget, som trädde i kraft år 1999, stadfästes det straffrättsliga samarbetet för första gången. Gemenskapens lagstif- tare gavs då rätt att inom vissa gränser reglera det straffrättsliga skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. Den rättsliga grun- den angavs i artikel 280 i dåvarande fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. I Lissabonfördraget, som trädde i kraft år 2009, finns en motsvarande bestämmelse i artikel 325 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (i fortsättningen FEUF).

År 2012 beslutade kommissionen ett förslag till direktiv om be- kämpning av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella in- tressen. Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser

av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (i fort- sättningen Sefi-direktivet) trädde i kraft den 17 augusti 2017 och skulle vara genomfört senast den 6 juli 2019. För de av medlemssta- terna som är bundna av direktivet, bl.a. Sverige, ersätter det bedrä- gerikonventionen, medan konventionen alltjämt gäller för de övriga medlemsstaterna. Direktivet innehåller bl.a. minimiregler för be- stämmelser om brott och påföljder till skydd för EU:s finansiella in- tressen. Sverige har genomfört Sefi-direktivet genom propositionen Skärpt straff för subventionsmissbruk, prop. 2018/19:78.

3.2.2 Tidiga konkreta idéer om ett europeiskt åklagarämbete

På begäran av Europaparlamentet och kommissionen samarbetade under 1990-talet straffrättsexperter från Europeiska gemenskapens samtliga medlemsstater kring det straffrättsliga skyddet av gemen- skapens finansiella intressen. Experternas arbete mynnade ut i ett förslag till en regelsamling för det straffrättsliga skyddet av gemen- skapens ekonomiska intressen, den s.k. Corpus juris. Vid regerings- konferensen i Nice i december 2000 föreslog kommissionen att det skulle inrättas ett europeiskt åklagarämbete, för att avhjälpa den straffrättsliga splittringen på det europeiska rättsområdet. Året därpå lade kommissionen fram en grönbok i frågan. En grönbok är ett dokument som kommissionen offentliggör för att stimulera till diskussion i en särskild fråga, i detta fall det straffrättsliga skyddet av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättande av en europeisk åklagare.

Kommissionen menade i grönboken att en utrednings- och lag- föringsfunktion på gemenskapsnivå skulle ge ett mervärde. Det framhölls att de straffrättsliga bestämmelser som fanns visserligen var både legitima och oersättliga, men eftersom det saknades en in- stitution på gemenskapsplanet var det ofta svårt att effektivt lagföra gränsöverskridande brott. I grönboken framhöll kommissionen i huvudsak fyra argument för att införa ett europeiskt åklagarämbete. Det första var att avsaknaden av ett europeiskt straffrättsområde bl.a. innebar att rättsliga och polisiära myndigheter i medlemssta- terna endast hade rätt att agera på sitt eget territorium. Det med- förde att utredning och lagföring inleddes parallellt, delvis eller inte alls. Kommissionens andra argument var att metoderna för det rätts-

liga samarbetet mellan medlemsstaterna var tungrodda och dåligt an- passade. Enligt kommissionen hade den organiserade brottslighe- tens ökade aktivitet när det gällde bedrägerier mot gemenskapens ekonomiska intressen gjort de traditionella instrumenten för ömse- sidig rättslig hjälp otillräckliga. Framstegen inom det rättsliga sam- arbetet var begränsade och bristerna ledde till dröjsmål, förhalnings- taktik och att skyldiga gick fria från straff. Det tredje argumentet var att det behövdes rättslig uppföljning av administrativa utredningar. Den samlade operativa erfarenheten visade enligt kommissionen att det var svårt att föra administrativa utredningar, som överlämnats från unionen till medlemsstaterna, vidare till åtal och dom. Det angavs bero bl.a. på utformningen av gemenskapens regelverk, skill- naden i arbetssätt mellan medlemsstaterna och att olika bevisregler gällde i medlemsstaterna. Kommissionens fjärde argument tog sikte på att det behövdes bättre organisation och effektivitet i gemenska- pens institutioners interna utredningar. Det saknades en europeisk rättsinstans som var behörig att bedriva utredningar inom gemen- skapens institutioner, eftersom Europeiska byrån för bedrägeribe- kämpning var och skulle förbli en administrativ utredningstjänst. Det innebar enligt kommissionen att frågan om ett internt fall skulle tas upp i domstol eller inte avgjordes av de nationella myndigheterna i den medlemsstat där gemenskapsinstitutionen var lokaliserad.

Under åren som följde närmast efter grönboken genomförde kommissionen en undersökning avseende allmänhetens uppfattning om de i grönboken framlagda förslagen. Europeiska rådet granskade därefter förslagen.

I början av 2000-talet genomfördes också ett omfattande arbete inom EU med ett fördrag om upprättande av en europeisk konsti- tution. I den tänkta fördragstexten fanns en artikel om en europeisk åklagarmyndighet. Fördraget antogs dock inte. När Lissabonfördra- get, som är det åttonde och senaste fördraget sedan EU bildades, trädde i kraft den 1 december 2009 infördes emellertid en motsva- rande artikel, med vissa tillägg.