Varje kommuns ansvarig för äldreomsorgen på förvaltningsnivå fick en enkät med frågor om fakta kring uppsökande verksamhet, tillgänglighet för biståndsbedömningen, vilka typer av hemtjänst som erbjuds, hur många som beviljats särskilt boende, hur många avslag på ansök-ningar i hela hemtjänsten, uppföljning av biståndsbeslut, legitimation samt om det finns do-kumenterade rutiner/riktlinjer för biståndsbedömning och hemtjänstens utförande.
Kommunerna fick också förfrågan att ur sitt verksamhetssystem ta fram uppgifter om hur många personer som beviljats de olika hemtjänstinsatserna t ex städning, inköp, promenader, personlig omvårdnad, samt den totala omfattningen i tid per insats. Syftet var att se om det finns skillnad i hur mycket tid som beviljas för olika insatser t ex social samvaro. De flesta kommuner hade problem med att ta fram denna statistik. Dessutom benämndes insatserna olika så vi bedömde att jämförelse inte var meningsfull.
Uppsökande verksamhet
Två kommuner, Hofors och Skinnskatteberg, har uppsökande verksamhet från 65 år. Fyra kommuner, Falun, Hallstahammar, Heby och Vansbro, har uppsökande verksamhet från 80 år.
Två kommuner, Fagersta och Säter, har ingen uppsökande verksamhet. I förra undersökning-en var det bara Falun och Sala som hade uppsökande verksamhet.
Biståndshandläggarnas tillgänglighet
Fem av de åtta kommunerna har telefontid då man ska kunna nå biståndshandläggaren. Övri-ga kommuner, Heby, Hofors och Skinnskatteberg, löser tillgängligheten genom mobiltelefo-ner och/eller telefonsvarare. I Heby och Hofors kan meddelande även lämnas i kommunens växel. I Heby kan man även skicka meddelande via e-post eller textmeddelande på mobiltele-fonen. I Skinnskatteberg finns också möjlighet att kontakta någon av de andra enhetscheferna.
I de kommuner som har telefontid är den i genomsnitt ca 25 timmar per vecka. Fagersta har längst tid med 30 timmar per vecka och Vansbro kortast med 7,5-15 timmar per vecka.
Det finns totalt 23 biståndsbedömare för ordinärt boende i de åtta kommuner. I genomsnitt är det 1 per 1000 invånare över 65 år, se diagram 9, vilket är i princip oförändrat. Vansbro och Heby har högst tillgänglighet i form av antal biståndshandläggare med hänsyn till antal invå-nare. Skillnaderna har minskat sedan förra undersökningen. Skinnskatteberg avviker dock med mycket låg andel biståndshandläggare, vilket förklaras av att dennes arbete är delat med ett chefsuppdrag.
Diagram 9 Antal biståndshandläggare per 1000 invånare 65 år och äldre
Antal biståndsbedöm are per 1000 invånare 65 år och äldre
0,00
Kategorier av hemtjänstinsatser
Hallstahammar erbjuder flest typer av hemtjänstinsatser med 23 och Vansbro och Heby lägst antal med 14-15. Skinnskatteberg erbjuder störst andel bistånd eller service utan biståndsbe-dömning.
Projektgruppen har ringat in 11 insatser som erbjuds i alla kommuner. Dessa är personlig om-vårdnad, tvätt, avlösning, dagligvaruinköp, övriga ärenden, trygghetslarm, städning, korttids-boende, matdistribution, promenader och anhörigstöd.
Den största förändringen har skett inom kategorin matlagning i den enskildes bostad som i förra undersökningen bara erbjöds i Fagersta, Falun och Säter. Nu erbjuds det även i Hallsta-hammar, Heby och Hofors. Smärre förändringar har skett i insatserna städning, ledsagning, snöskottning, fönsterputs och hårvård. Skinnskatteberg är den enda kommun som driver hem-sjukvård. Matlagning i den enskildes bostad Tillsynsbesök för begynn dementa Ärenden såsom apotek, post, bank Dagligvaruinköp
Biståndsbedömning av särskilt boende
I genomsnitt i nätverkskommunerna beviljades 7 procent av invånarna plats i särskilt boende under år 2005. I Vansbro beviljades dubbelt så många personer särskilt boende än i Säter, i förhållande till folkmängden 80-åringar och äldre. Flera kommuner kunde inte svara på frågan hur lång tid det tog i genomsnitt att få en plats. I Säter och Vansbro tog det kortast tid, ca en månad i snitt. Hofors uppgav längst tid med 6-9 månader.
Diagram 10 Antal be viljade särskilda boe nde n i förhållande till antal 80-åringar och äldre
0%
5%
10%
15%
Andel 9% 6% 7% 7% 6% 9% 5% 11% 7%
Fagers Falun Hallsta Heby Hofors Skinns Säter Vansb Snitt
Avslag på biståndsansökningar
Kommunerna avslog totalt 103 ansökningar om bistånd under år 2006, varav 86 ansöningar gällde särskilt boende. De allra flesta avslagen i alla kommuner utom Fagersta avser särskilt boende. Skinnskatteberg är den enda kommun som inte avslagit någon ansökan. Alla kommu-ner som deltagit i båda undersökningarna har ökat antalet avslag, de flesta har ökat mycket.
Hofors står för en stor ökning, från 0 till 30, och 30 är mycket i förhållande till antalet 65- år och äldre. 26 ärenden har överklagats och gått till länsrätten för avgörande. De allra flesta, 22 ärenden, gällde särskilt boende. I 13 fall har länsrätten givit den enskilde rätt, varav 12 avsåg särskilt boende. År 2002 var det endast ett ärende som överklagades till länsrätten. Samman-fattningsvis kan man säga att kommunerna gett avslag i 103 fall och i 13 (13 procent) har den som överklagat till länsrätten fått rättelse.
Diagram 11 Anslag på biståndsansökningar
0 5 10 15 20 25 30 35
År 2002 6 27 2 0 0 1
År 2005 totalt 13 31 13 10 30 0 3 3
År 2005 särskilt boende 1 30 13 9 30 0 1 2
Fagersta Falun Hallsta Heby Hofors Skbg Säter Vansbro
Uppföljning av biståndsbeslut
Kommunerna anger att uppföljning av beviljade bistånd görs inom ett år. Endast Falun uppger att uppföljning sker mer sällan än 12 månader eller inte alls. I förra undersökningen var sva-ren mer spridda. Falun hade då uppföljning inom ett år, medan Fagersta inte följde upp på grund av tidsbrist. Hofors följde upp efter mer är ett år och Hallstahammar följde upp ”konti-nuerligt”. Ingen tydlig förbättring kan sägas ha skett.
Verksamhetssystem
Ett viktigt stöd för biståndshandläggarna är det system som kommunen använder sig av för att bland annat dokumentera handläggningsprocessen och insatserna som beviljas och uppdragas.
Projektgruppen har granskat systemen i dom kommuner som har system och funnit att Proca-pita (Tieto Enator AB) är det vanligaste systemet vilket används av tre kommuner. Sett till vad systemen används till är Säter den kommun som framstår som ett tydligt gott exempel. I
Säter används systemet (som även kompletteras med ett system som heter SMITH) både till resursfördelning, ärende- och uppdragshantering och som resultatuppföljningssystem inne-hållande bland annat mått på både kostnader och kvalitet.
Trygghet vid utförandet av hemtjänsten
Alla kommuner har rutiner för att säkerställa inför hemtjänsttagarna att det är rätt personer som kommer hem till den äldre, t ex legitimation. I förra undersökningen var det bara tre kommuner som svarade ja på den frågan.
Kommunövergripande dokumenterade rutiner för biståndsbedömning och hemtjänsten Projektgruppen har frågat om det finns dokumenterade riktlinjer för biståndshandläggningen.
Fagersta har alla sex efterfrågade riktlinjer. Endast Fagersta, Heby och Säter har dokumente-rade rutiner för att följa upp att vårdtagaren får bistånd enligt beslut.
Tabell 4 Riktlinjer för bistånd
Dokumenterade riktlinjer/rutiner för bistånd Fag
ersta
Samarbete (eller avtal) mellan landstingets hälso- och sjukvård och biståndshandläggare i samband med utskrivning från sjukhus?
Samarbete mellan biståndshandläggare och hemtjänstpersonal?
Följa upp att vårdtagaren får bistånd enligt beslut Bistånd i ordinärt boende?
Vad som krävs för att beviljas särskilt boende Överklagande av biståndsbeslut
Vi har frågat om det finns dokumenterade riktlinjer för hemtjänsten. Fagersta har även här alla sju efterfrågade riktlinjer.
Tabell 5 Riktlinjer hemtjänst
Dokumenterade rutiner för hemtjänsten Fage
rsta
Hur journal/daganteckningar hanteras 1 1 1 0 1 1 1 0 6
1 1 1 1 1 1 1 1 8
1 1 1 1 1 1 1 1 8
1 1 1 1 1 1 1 1 8
1 1 1 0 1 1 0 1 6
1 0 1 0 0 0 0 0 2
Samverkan mellan hemtjänsten och primärvården? 1 0 0 0 1 0 0 0 2
Summa 7 5 6 3 6 5 4 4
Samverkan med anhöriga och närstående Avvikelserapportering enligt Lex Maria Avvikelserapportering enligt Lex Sarah Synpunkts- och klagomålshantering Vårdplanering
Hur journal/daganteckningar hanteras
I undersökning år 2002 efterfrågade vi fem av ovanstående rutiner/riktlinjer. Den enda större förändringen är att alla kommuner nu har rutiner för synpunkts- och klagomålshantering. Två kommuner saknade det i förra undersökningen. Endast Fagersta och Hallstahammar har do-kumenterade rutiner för samverkan mellan hemtjänsten och anhöriga/närstående.
Sammanfattande reflektioner från enkät till förvaltningsledningen
Projektgruppen kan konstatera att kommuner har utökat de resurser som riktas mot uppsökan-de verksamhet i förhållanuppsökan-de till föregåenuppsökan-de unuppsökan-dersökning.
Kommunernas organisation kring biståndshandläggarnas tillgänglighet varierar. Tre av de åtta kommuner har exempelvis inte valt att ha bestämd telefontid då de äldre ska kunna nå bi-ståndshandläggaren. I de kommuner som har telefontid är den i genomsnitt ca 25 timmar per vecka. Fagersta har längst tid med 30 timmar per vecka och Vansbro kortast med 7,5-15 tim-mar per vecka. Den genomsnittliga handläggarresursen i kommunerna är i stort sett oföränd-rad i förhållande till föregående undersökning. Lägst är resursen i Skinnskatteberg beräknat per årsarbetare och 1000 personer > 65 år.
Vad avser utbudet av hemtjänstinsatser har det generellt sett utökats i förhållande till föregå-ende undersökning och projektgruppen har ringat in 11 insatskategorier som erbjuds i samtli-ga kommuner. Hallstahammar erbjuder flest typer av hemtjänstinsatser med 23 och Vansbro och Heby lägst antal med 14-15. Skinnskatteberg erbjuder störst andel bistånd eller service utan biståndsbedömning. Skinnskatteberg är för övrigt den enda kommun som driver kommu-naliserad hemsjukvård. Däremot var det svårt att få fram statistik ur kommunernas verksam-hetssystem över insatserna fördelning och omfattning. Av den anledningen har vi inte kunnat genomföra någon sammanställning och analys av utvecklingen inom detta område.
I genomsnitt i nätverkskommunerna beviljades 7 procent av de äldre plats i särskilt boende under år 2005. I Vansbro beviljades dubbelt så hög andel personer som är minst 80 år särskilt boende än i Säter. Flera kommuner kunde inte svara på frågan hur lång tid det tog i genom-snitt att få en plats. I Säter och Vansbro tog det kortast tid, ca en månad i genom-snitt. Hofors uppgav längst tid med 6-9 månader, vilket är en lång tid med tanke på att den som flyttar in på särskilt boende idag ofta gör det i ett sent skeende i livet.
Antalet avslag på biståndsansökningar har fördubblats sedan förra undersökningen. De allra flesta avslag avser särskilt boende. Hofors avviker från övriga kommuner med många avslag i förhållande till kommunens storlek.
Betydligt fler ärenden har överklagats till Länsrätten än i förra undersökningen. Sett till avsla-gen har 13 procent fått rättelse i högre instans. Säter ligger lägst avsla-genom att bevilja 5 procent av invånarna 80 år och äldre särskilt boende. Samtidigt har kommunen endast ett avslag på ansökan om särskilt boende. Alla kommuner utom Falun anger att de följer upp sina bistånds-beslut inom ett år trots att handläggarresursen i Falun ligger i paritet med övriga kommuner.
En positiv utveckling är att samtliga kommuner nu har rutiner för att säkerställa att det är rätt personer som kommer hem till de äldre exempelvis i form av legitimation.
Antalet dokumenterade riktlinjer/rutiner för bistånd och utförande av hemtjänst varierar mel-lan kommunerna. Fagersta har alla tretton efterfrågade riktlinjer. Riktlinjer och rutiner kan vara ett stöd för att situationer hanteras på likartat och genomtänkt sätt vilket ökar rättssäker-heten.
2.2 Aktgranskning
Aktgranskningen har tillkommit i denna undersökning för att belysa rättssäkerhetsområdet inom myndighetsutövningen. För den enskilde är det viktigt att dennes behov beaktas utifrån en helhetssyn och att handläggningsprocessens alla delmoment synliggörs i dokumentationen.
Det är också betydelsefullt att den enskilde kan vara med och påverka vilka insatser han eller hon ska få och att den enskilde får tydlig information om vilka insatser det rör sig om. För att säkerställa att den enskilde får rätt insatserna utförda, är det även av stor vikt att de som ska utföra omsorgen får rätt och tillräckligt med information från dem som fattar besluten. Det är utifrån dessa aspekter vi valt att granska dokumentationen i akterna.
Varje kommun tar tagit fram tre avidentifierade utredningar/akter för personer som ansökt om insatser från äldreomsorgen och som är 65 år eller äldre. Personerna ska vara födda 5, 15 eller 25 maj eller dagarna närmast däromkring, om det inte finns personer födda dessa datum.
Tre projektledare ur Kvalitetsnätverk Bergslagen har tillsammans granskat dessa akter utifrån en modifierad mall som äldreomsorgsinspektörerna i Stockholms stad använder. Mallen vi använt innehåller 24 frågor om huruvida dokumentation finns om ansökan, utredning, beslut och beställning. Frågorna kan besvaras med ja, nej eller ej aktuellt.
Tydlighet och rättsäkerhet - två kvalitetsindikatorer Tydlighet
Vi har granskat:
- om det klart framgår när ansökan inkommit, - vad ansökan avser och vem som ansökt, - om det framgår vem som är handläggare,
- om det i utredningen framgår hur den enskildes hälsotillstånd är, - hur den sociala situationen är
- hur den aktuella situationen är för den enskilde, - om beställningen till utförarna är tydlig.
Rättssäkerhet Vi har granskat om:
- det finns en överensstämmelse mellan innehållet i ansökan och beslutet, - utredningen är kommunicerad,
- det finns motiverad behovsbedömning,
- det finns angivet vilket lagrum som stödjer beslutet, - det framgår vad som beviljats respektive avslagits, - det finns beslutsmotivering vid avslag eller delavslag - fullföljdshänvisning lämnats vid avslag och delavslag.
Resultat
Projektgruppen kan konstatera att det finns brister i dokumentation och att detta framstår som ett tydligt förbättringsområde för nätverket. Dokumentationen kring ansökan från den äldre är oftast generellt hållen. Oftast framkommer enbart att ansökan gäller hemtjänst, inte specifice-rat vilka behoven är eller vilka insatser som kan komma ifråga. Det framkommer sällan när ansökan inkommit, däremot anges alltid datum för ärendets öppnande och vem som är hand-läggare. Hälsotillstånd och aktuell situation är nästan alltid beskrivna i de granskade akterna.
Däremot är beskrivningen av den sociala situationen mer knapphändig. En fråga som aldrig besvarats i någon av akterna är om samtycke har medgivits till handläggaren att ta kontakt med t ex anhöriga för att hämta in underlag till utredningen.
Beställningen till utförarna är, som vi kan bedöma, även det ett utvecklingsområde. I få av de granskade akterna finns arbetsplaner, insatsplaner eller liknande bifogat. Det kan förhålla sig så att insatserna beskrivs i annat dokument som lämnas till utförarna men detta framgår inte av det inlämnade materialet.
Eftersom det ofta är oklart i ansökan vilka insatser som efterfrågas, tenderar det generellt sett att bli en svag koppling mellan ansökan och beslut.
En annan osäker punkt är om den som sökt hemtjänst fått läsa utredningen som ligger till grund för beslutet samt om denne fått skriftlig information om vilka insatser som bifallits eller avslagits. Det finns alltid angivet vilket lagrum som stöder beslutet, däremot inte alls lika stor tydlighet kring vad som bifallits eller avslagits.
I ett ärende framgick exempelvis klart att handläggaren resonerat sig fram till beslutet med den enskilde varvid den enskilde inte beviljats det denne ansökt om. Något avslagsbeslut fanns inte och därmed inte någon möjlighet för den enskilde att överklaga. Vi har bara stött på att en sökande fått avslag på sin ansökan och därvid fått en fullföljdshänvisning, det vill säga fått en skriftlig instruktion om hur och till vem man överklagar beslutet.
I vår jämförande bedömning av kommunerna kan vi konstatera att det är stor variation mellan kvaliteten på akterna mellan kommunerna. Med utgångspunkt från aktunderlaget finns de goda exemplen i Falun, Vansbro och Säter medan kommuner med störst förbättringspotentia-len är Heby och Skinnskatteberg. För Skinnskattebergs del kan vi samtidigt konstatera att biståndshandläggarresursen är den lägsta i nätverket.
Svaga länkar i biståndshandläggningskedjan
Sammanfattande reflektion från aktgranskningen
Först bör påpekas att urvalet av akter är begränsat, vilket gör det svårt att dra några säkra slut-satser av undersökningen. Det kan dock sammanfattningsvis konstateras att dokumentationen generellt sett är knapphändig och att kopplingen mellan ansökan och det som beslutas ofta är oklar. Det är alltså svårt att se om den enskilde beviljas det han eller hon ansökt om. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv är naturligtvis detta inte tillfredsställande och ett område för kommu-nerna att lägga fokus på framöver.
Dokumentationen av den enskildes situation i ett vidare perspektiv beaktats i väldigt liten ut-sträckning trots att det går att utläsa oerhört komplexa livssituationer som sannolikt kräver bedömningar på en betydligt bredare bas än vad som generellt sett dokumenteras i akterna.
Kommunicering med den enskilde om utredningens innehåll finns heller sällan dokumenterat.
I vår jämförande bedömning av kommunerna kan vi även konstatera att det är stor variation mellan kvaliteten på akterna mellan kommunerna. Med utgångspunkt från aktunderlaget finns de goda exemplen i Falun, Vansbro och Säter.
Ansökan
2.3 Extern information
Granskningen har omfattat extern information som i detta sammanhang avser den övergripan-de information kring hemtjänst som kommunen publicerar till medborgare och brukare i bro-schyrer eller liknande, samt på hemsidan. Projektgruppen har även valt att lägga fokus på in-formation som berör kvalitet inom äldreomsorgen.
Inhämtad information har granskats utifrån ett urval av brukarorienterade frågor som även användes vid föregående undersökning. I samtliga kommuner skickades informationsmateria-let ut omgående och bemötandet vid kontakterna var trevligt och serviceinriktat. I ett par kom-muner var det dock svårt att nå de personer som vi hänvisades till via växeln.
Resultat
Informationen har totalt sett förbättrats i förhållande till föregående undersökning såväl skrift-ligt som på hemsidan. Fagersta kommun arbetar med att ta fram nytt material och hänvisade till hemsidans information. Genomgående redovisar Falun, Säter och Vansbro flest träffar både vad avser hemsidan och övrig information. Vid 2003 års undersökning saknades skriftlig information i form av broschyrer eller liknande i kommunerna Fagersta, Heby och Säter me-dan Hofors saknade webbinformation. I denna undersökning har samtliga tagit fram informa-tion inom dessa områden och många har dessutom utvecklat befintlig informainforma-tion.
Den information som berör framförande av synpunkter och klagomål, samt väntetider sakna-des i samtliga kommuner vid undersökningen 2003. I denna studie hade sex kommuner in-formation på hemsidan som beskrev tillvägagångssättet om man vill framföra klagomål och synpunkter, medan endast en kommun hade annan skriftlig information att dela ut kring detta.
Hemsidan 2003 Hemsidan 2006
25 svar av 72 möjliga, ca 35 procent 42 svar av 96 möjliga, ca 44 procent 9 deltagande kommuner och 8 frågor 8 deltagande kommuner och 12 frågor
Skriftlig information 2003 Skriftlig information 2006
17 svar av 72 möjliga, ca 24 procent 32 svar av 77 möjliga, ca 42 procent 9 deltagande kommuner och 8 frågor 7 deltagande kommuner och 11 frågor.
Sammanfattande reflektioner kring den externa informationen
Vid 2003 års undersökning saknades skriftlig information i form av broschyrer eller liknande i kommunerna Fagersta, Heby och Säter medan Hofors saknade webbinformation. I denna un-dersökning har samtliga tagit fram information på dessa områden och många har dessutom utvecklat befintlig information även om det fortfarande finns utrymme till förbättring.
Diagram 12 Antal träffar per fråga, jmf 2003 och 2006
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
11.Är kvalitativa resultat synliggjorda på hemsidan, eller hänvisas till detta?
10 b) Blanketter för ansökan gällande bistånd enligt SOL?
10 a) Möjlighet att göra en avgiftsberäkning?
9. Om det finns någon form av kvalitets/
omsorgsgaranti för äldreomsorgen?
8. Hur lång väntetiden är innan man kan få hjälp?
7. Vart man vänder sig och hur man gör för att överklaga beslut om bistånd?
6. Vart man vänder mig om man har klagomål att framföra?
5. Avgifter?
4. Vilken form av stöd och hjälp som erbjuds?
3. Telefontid till ovanstående?
2. Telefonnummer och besöksadress till ovanstående?
1. Till vem och vart jag anmäler mitt behov av hjälp?
På hemsidan 2003 I skriftligt material 2003 På hemsidan 2006 I skriftligt material 2006
Diagram 13 Informationsjämförelse 2003 och 2006
0
Fagersta Falun Hallstahammar Heby Hofors Skinnskatteberg Säter Vansbro Snitt
I skriftligt material 2003 På hemsidan 2003 I skriftligt material 2006 På hemsidan 2006
Den information som berör framförande av synpunkter och klagomål, väntetider saknades i undersökningen 2003 i samtliga kommuner. I denna studie hade sex kommuner information
Den information som berör framförande av synpunkter och klagomål, väntetider saknades i undersökningen 2003 i samtliga kommuner. I denna studie hade sex kommuner information