Försäkringskassans samordningsansvar

Försäkringskassan har haft sitt samordnande ansvar sedan den så kallade rehabreformen trädde i kraft 1992. Sedan dess har det skett omfattande förändringar och en del av de strukturer som 1992 skap-ade förutsättningar för Försäkringskassan att ta det samordnings-ansvar som reformen avsåg, finns inte längre kvar. Exempelvis var en av ambitionerna att Försäkringskassan genom sitt uppdrag skulle få kunskap om vad som krävs på olika arbetsplatser för att en individ ska kunna återfå sin arbetsförmåga. I regeringens proposition 1990/91:141 om rehabilitering och rehabiliteringsersättning m.m står:

Genom sitt samarbete med olika arbetsgivare om rehabiliteringen av deras anställda får Försäkringskassan kunskaper om arbetsmiljön i företagen och dess betydelse för rehabiliteringsbehoven. Härigenom stärks det behövliga sambandet mellan rehabiliteringsinsatserna och strävandena mot arbetsmiljöförbättringar.¹⁰⁶

I rehabreformen fanns således en idé om att kunskapsområdet arbets-livsinriktad rehabilitering skulle utvecklas inom Försäkringskassans verksamhet. Mellan 1990 och 2004 kunde Försäkringskassan också köpa rehabiliteringstjänster i form av utredningar av förutsättningar för rehabilitering och direkta åtgärder som syftade till att underlätta återgång i arbete.

Försäkringskassans samordningsansvar specificeras i SFB.¹⁰⁷ Enligt Försäkringskassans hemsida innebär samordningsansvaret att:

Försäkringskassan har ansvar för att samordna rehabiliteringsinsatser för den som är sjukskriven. I det arbetet ska Försäkringskassan sam-verka med arbetsgivare, hälso- och sjukvården, socialtjänsten, Arbets-förmedlingen samt andra myndigheter som berörs av rehabilitering för den sjukskrivna.

Det innebär att Försäkringskassan i samverkan med andra aktörer, både när det gäller den enskilde och på strukturell nivå, ställer krav på att de bidrar till att skapa förutsättningar för återgång i arbetet för den som är sjukskriven. Försäkringskassan ska se ser [Sic!] till att rätt åtgärder görs i rätt tid av den som har ansvar för det, men utför inte några rehabi-literande insatser.¹⁰⁸

106 Prop. 1990/91:141, s. 4.

107 30 kap. 8–10 §§ SFB.

108 www.forsakringskassan.se/press/vart-uppdrag-sjukforsakringen. Hämtad 2019-11-06.

Det saknas dock konsensus om vad Försäkringskassan i praktiken ska göra inom ramen för samordningsuppdraget. Försäkringskassan konstaterar också själva, i en nyligen publicerad rapport, att samord-ningsuppdraget är otydligt internt.¹⁰⁹

Inspektionen för socialförsäkringen anser att Försäkringskassans samordningsansvar till stor del handlar om att identifiera de försäk-rade som faktiskt behöver rehabilitering.¹¹⁰ För att göra det behöver Försäkringskassans handläggare, enligt samma rapport, vara aktiva och genomföra nödvändiga utredningsåtgärder men också fånga upp impulser från de olika aktörerna i sjukskrivnings- och rehabiliterings-processen.¹¹¹ I Försäkringskassans svar på rapporten poängterade Försäkringskassan att de inte helt delar Inspektionen för socialför-säkringens syn på samordningsuppdraget. Försäkringskassan betonar att de inte vill ta ansvar för utredningar av anpassning av arbetsupp-gifter utan hänvisar till arbetsgivarens rehabiliteringsansvar. Försäk-ringskassan skriver att det är viktigt att lyfta fram övriga aktörers ansvar i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen då risken annars är att de andra aktörerna inväntar Försäkringskassans agerande.¹¹²

I regeringens åtgärdsprogram gavs Försäkringskassan i uppdrag att inom ramen för sitt lagstadgade samordningsansvar förstärka arbetet med att ge stöd till individers återgång i arbete. I uppdraget ingick att:

• utveckla kontakterna och kommunikationen med relevanta aktörer i enskilda ärenden,

• utveckla Försäkringskassans stöd till den försäkrade i rehabi-literingsprocessen för att se till att de åtgärder som behövs vidtas,

• anpassa verksamheten utifrån den föreslagna förändrade lagstift-ningen den 1 juli 2018 avseende den arbetsplatsinriktade rehabi-literingen. De planer arbetsgivarna lämnar in behöver

myndig-109 Försäkringskassan (2020), Samordningsuppdragets praktik. En analys av hur Försäkringskassan

"gör" samordning. Socialförsäkringsrapport 2020:02.

110 Inspektionen för socialförsäkringen (2017), Bedömningar vid 90 och 180 dagar i rehabiliter-ingskedjan. En kommentar om hur Försäkringskassan kan förbättra sjukskrivningsprocessen. ISF Rapport 2017:9.

111 Inspektionen för socialförsäkringen (2017), Bedömningar vid 90 och 180 dagar i rehabili-teringskedjan. En kommentar om hur Försäkringskassan kan förbättra sjukskrivningsprocessen.

ISF Rapport 2017:9.

112 Försäkringskassan (2017), Försäkringskassans svar på ISF-rapport – Bedömningar vid 90 och 180 dagar i rehabiliteringskedjan. Dnr 019579-2017.

heten följa upp för att se till att individen får tillgång till tidiga anpassnings- och rehabiliteringsåtgärder,

• uppmärksamma och se till att de försäkrade, som kan ha behov av åtgärder och kompetens från Arbetsförmedlingen, får tillgång till detta inom ramen för det nuvarande samarbetet med Arbetsför-medlingen.¹¹³

Av regeringens uppdrag går att utläsa en förväntan om att Försäk-ringskassans ansvar inom samordningsuppdraget också inkluderar stöttande åtgärder till individer som inte nödvändigtvis behöver samordnad rehabilitering. Detta kan således exempelvis handla om kontakter med arbetsgivare eller andra myndigheter.

I budgetpropositionen för 2020 citeras förarbeten från 1992¹¹⁴ där det anges att det också ingår i samordningsansvaret att stötta den försäkrade i kontakterna med andra rehabiliteringsansvariga och att verka för att dessa tar en aktiv del i rehabiliteringsprocessen.¹¹⁵ Att regeringen citerar detta talar även det för att regeringen har förvänt-ningar på vad Försäkringskassan ska fylla samordningsuppdraget med som inte ryms inom nuvarande ram Försäkringskassan satt för uppdraget.

Enligt information från utredningens dialoger med sjukskriv-nings- och rehabiliteringsprocessens aktörer är arbetsgivares och hälso- och sjukvårdens förväntningar på Försäkringskassan att För-säkringskassan vid behov ska ta initiativ till att samordna aktörerna och insatserna kring individen. Arbetsgivare och hälso- och sjuk-vården vill också att Försäkringskassan, genom samordningsansvaret, ska vara med i möten när den arbetsplatsinriktade och medicinska rehabiliteringen planeras och följs upp, så att alla aktörer (inklusive individen) ska ha samsyn om planeringen. Önskemål om att Försäk-ringskassan ska vara med handlar till stor del om förutsägbarhet vad gäller ersättning till individen – övriga aktörer vill veta att den rehabiliteringsplan som görs upp inte kommer att falla på grund av att individen exempelvis inte (längre) har rätt till sjukpenning eller inte beviljas rehabiliteringspenning.

113 Socialdepartementet (2018), Åtgärdsprogram 3.0 – Regeringens initiativ för en trygg sjukför-säkring med människan i centrum. Promemoria 2018-01-23.

114 Prop. 1990/91:141, s. 50.

115 Prop. 2019/20:1 Utgiftsområde 10, s. 43.

Många arbetsgivare har svårt att komma i kontakt med hälso- och sjukvården, vet inte vilken information som får utbytas om individen, eller saknar samtycke från individen för att utbyta information om individen med vården och vill därför att Försäkringskassan, med anledning av samordningsuppdraget, bistår i dialogen.

Ett annat skäl till att arbetsgivare efterfrågar samverkan med För-säkringskassan, är att arbetsgivaren kan vara osäker på vilka insatser som kan göras på arbetsplatsen för att individen ska kunna återgå i arbete, samtidigt som individen har bibehållen rätt till sjukpenning.

Innan Försäkringskassan påbörjat handläggningen av ärendet och beslutat om sjukpenning så finns också en osäkerhet om individens försörjning.

Försäkringskassan har å sin sida förväntningar på att arbetsgivaren och hälso- och sjukvården har kontakt, reder ut frågor kring indi-viden, och att de inte väntar på att Försäkringskassan ska ta initiativ.

Förväntansglappet består således i att arbetsgivare och hälso- och sjukvård, inom ramen för samordningsuppdraget, efterfrågar hjälp med informationsöverföring och stöd i dialog. Försäkringskassan anser att samordningsuppdraget gäller de individer där insatser från olika aktörer måste samordnas och att arbetsgivare och hälso- och sjukvård kan göra mycket för individen utan att Försäkringskassan aktivt medverkar. Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen konstaterade att:

Att ansvara för samordning och tillsyn utan att förfoga över medel för detta riskerar att medföra negativa konsekvenser för en effektiv rehabilitering av den försäkrade. De aktörer som har ansvaret för rehabi-literingsinsatser riskerar att bli mindre aktiva och kan befaras avvakta Försäkringskassans samordning.¹¹⁶

Med anledning av ovanstående föreslog utredningen att Försäk-ringskassans samordningsansvar skulle tas bort.

Det finns även praktiska svårigheter för Försäkringskassan att uppfylla de övriga aktörernas förväntningar på dem. Försäkrings-kassan hade år 2018 en genomsnittlig väntetid för den försäkrade att få ett beslut efter det att ansökan kommit in om 30 dagar.¹¹⁷ Detta innebär att individen i genomsnitt varit sjukskriven i 44 dagar innan Försäkringskassan kommer in i ärendet (under förutsättning att ansökan om sjukpenning skickades in dag 14 vilket nog inte alltid är

116 SOU 2015:21. Mer trygghet och bättre försäkring, s. 638.

117 Försäkringskassan (2019), Årsredovisning 2018, s, 41.

fallet). Det är därmed svårt för Försäkringskassan, oavsett samord-ningsansvar, att vara ett stöd tidigt i en individs ärende.

5.6.4 Utredningens slutsatser

Konsekvensen av att aktörerna har olika förväntningar på varandra kan bli att aktiviteter för att stödja individen tillbaka till arbete inte kommer igång i tid. Att aktörerna har överlappande ansvar kan hämma deras initiativförmåga. Ytterst riskerar individen att inte få adekvat stöd för att komma tillbaka till arbete.

Utredningen konstaterar att en dialog måste föras mellan sjuk-skrivnings- och rehabiliteringsprocessens aktörer om samordnings-ansvaret. Ansvaret i lagstiftningen tolkas olika av olika aktörer och har tolkats olika av Försäkringskassan över tid. Det som kan konsta-teras är dock att så väl individen som övriga aktörer i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen har större förväntningar på Försäkrings-kassans samordningsansvar än vad Försäkringskassan fyller det med.

Individer uttrycker att det under en sjukskrivning är mycket infor-mation som ska förmedlas till olika aktörer, något som en del indi-vider kan ha svårt att hantera under tid med sjukdom. Aktörerna efterfrågar stöd för informationsöverföring och Försäkringskassans stöd i dialogen med andra aktörer i processen. Att Försäkrings-kassan kommer in först när individen ansöker om sjukpenning gör att de övriga aktörerna (som redan finns på plats i ärendet) måste ges förutsättningar att hantera sjukskrivningsärendet för individen obero-ende av Försäkringskassan.

5.7 Aktörerna vill utveckla metoder som hjälper dem