Naturvårdsverket har inom ramen för detta uppdrag identifierat ett antal faktorer som kan påverka jaktutfallet och utgöra hinder för att uppnå beslutad tilldelning vid jakt på säl. I grova drag kan faktorerna delas upp i hinder som innebär att potenti-ella jaktområden är fredade, att det saknas möjlighet att få tillgång till jakt, att det saknas intresse, kunskap och erfarenhet, att det ställs för stränga krav på jaktens utförande samt att det ställs för stora krav på provtagning av fällt djur. Se tabell 3.
Nedan följer en genomgång av de olika faktorerna.
Tabell 3. Faktorer som kan påverka jaktutfallet negativt. Faktorer som markerats med * är jaktvillkor som förändrats de senaste åren.
Fredning av ”lämpliga jaktområden” från jakt Jakt utanför territorialvattengränsen
Fredning genom skydd med stöd av miljöbalken Fredning i jaktbeslutet
Bristande möjligheter att få tillgång till jakt Bristande intresse för säljakt
Bristande kunskap om och erfarenhet från säljakt För stränga krav på jaktens genomförande Utbildningskrav *
Bärgningskrav
Förbud mot jakt från båt *
Endast klass 1-ammunition tillåten * För få godkända fångstredskap
För stränga krav på provtagning av fällt djur
Fredning av ”lämpliga jaktområden” från jakt JAKT UTANFÖR TERRITORIALVATTENGRÄNSEN
I jaktlagen ges möjlighet för Naturvårdsverket att besluta om skyddsjakt på säl även i vattenområden som ligger i svensk ekonomisk zon, men utanför rikets torialvattengräns. Men det saknas regler för vem som får bedriva jakt utanför terri-torialvattengränsen. I området sker en del fiske som är drabbat av sälskador och det kan finnas motiv för att ge möjlighet till skyddsjakt även här. Bland annat Länssty-relsen i Norrbottens län har framfört att en förändring skulle kunna medge en ök-ning av möjligheterna att jaga säl på is. Jakt på säl är tillåten i hela Finlands eko-nomiska zon. Enligt uppgift42 kan det vissa år vara en stor del av de gråsälar som fälls i den finländska delen av Bottenviken som fälls i området utanför den fin-ländska territorialvattengränsen.
Den pågående jaktlagsutredningen har bland annat som uppdrag att utreda frågan om jakt på säl utanför territorialvattengränsen43 varför den inte analyseras närmare i denna redovisning.
42 Stefan Pellas muntl. 24 maj 2013.
43 Utredningsdirektiv 2012:77
FREDNING GENOM SKYDD MED STÖD AV MILJÖBALKEN
Sverige har undertecknat och ratificerat konventionen om biologisk mångfald (Convention on Biological Diversity, CBD) som är ett resultat från FN-toppmötet om miljö och hållbar utveckling i Rio de Janeiro i Brasilien 1992.
Innebörden av konventionen är att varje land har ett ansvar för att bevara en mång-fald på genetisk nivå, artnivå och ekosystemnivå. Områdesskyddet är ett viktigt verktyg för att bevara biologisk mångfald. Exempel på områden som genom områ-desskydd kan vara direkt eller indirekt fredade från säljakt är:
nationalparker
natura 2000-områden
naturreservat
sälskyddsområden
fågelskyddsområden.
För 50 av 315 Natura 2000-områden med marina habitat har minst en av landets sälarter pekats ut. Gråsäl har pekats ut i 38 Natura 2000-områden medan knubbsäl och vikare pekats ut i 20 respektive 4 områden.
Områdesskydd inom de regionala havsmiljökonventionerna
Sverige har förbundit sig att skydda de marina områden som har pekats ut inom ramen för HELCOM-konventionen för Östersjön, så kallade BSPA-områden (Bal-tic Sea Protected Areas) och områden enligt OSPAR-konventionen, så kallade MPA-områden (Marine Protected Areas) för Nordostatlanten. Skyddet avser att skydda ekologiska processer och förvaltningsplaner ska utarbetas. Områdena i sig har inte något rättsligt skydd men Sverige har vid inrättandet av sådana områden främst valt områden som samtidigt, helt eller delvis, utgör Natura 2000-områden, för att säkerställa att områdena ges ett ändamålsenligt skydd44.
I Sverige omfattar nätverket 28 områden. Några av de svenska BSPA-områdena är marina naturreservat och 17 områden ingår i Natura 2000. Belysande för överlappet mellan BSPA och Natura 2000 är att Sverige år 2010 rapporterade till HELCOM att gråsäl har någon form av skydd i 13 av Sveriges BSPA-områden, varav 9 är Natura 2000-områden där gråsäl finns upptagen på artlistan för området.
44 Havs- och vattenmyndigheten 2013.
Tabell 4. Total havsareal i varje skyddsform och den areal som ingår i samman-ställning efter att överlappande arealer har tagits bort.45
Att ett område är skyddat behöver inte i sig innebära ett förbud mot säljakt. I många fall är dock sådan jakt inte tillåten eller så förhindras jakt genom andra före-skrifter, som till exempel tillträdesförbud. I de fall där jakt på säl inte är tillåten kan det i vissa fall vara möjligt att besluta om undantag från till exempel naturreser-vatsföreskrifter om särskilda skäl föreligger. Det har inom ramen för detta uppdrag framförts till Naturvårdsverket att det finns skillnader i olika länsstyrelsers rutiner kring att tillåta jakt på olika arter i skyddade områden.
FREDNING I JAKTBESLUTET
Ett 50-tal områden fredas i beslutet om regional skyddsjakt på gråsäl. Orsaken till fredningen är den beståndsövervakning som bedrivs av Naturhistoriska riksmuseet på dessa platser. Beståndsövervakningen är en del i den nationella miljöövervak-ningen och sker på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten.
Cirka hälften av de områden som fredas i jaktbeslutet är redan skyddade som säl- eller fågelskyddsområden eller som naturreservat och/eller Natura 2000-områden genom beslut med stöd av miljöbalkens bestämmelser.
45 Tabellen visar den ordning som överlappen räknats bort för att sammanställa en nettoareal; hela arealen marina naturreservat och nationalparker är sammanställd, arealen inom Natura 2000 områ-den med marina habitat utanför dessa läggs till, arealen nationalparker och naturreservat som inte är någon av de tidigare skyddsformerna läggs till o.s.v. Se Havs- och vattenmyndigheten 2013 för mer information.
Naturhistoriska riksmuseet har framfört46 till Naturvårdsverket att museet ser pro-blem med att bedriva jakt på räkningslokaler då jakt starkt påverkar antalet räknade sälar på lokalen. Museet redovisar att vissa lokaler som inte var fredade när säljak-ten återupptogs, idag har inga eller endast ett fåtal räknade sälar. Den bilden stäm-mer även överens med hur säljakten tidigare bedrevs och jägarna i största möjliga mån lämnade sälarna i fred förutom under det fåtal dagar per år då jakten bedrevs.
Riksmuseet framför att beståndsövervakningen av gråsäl bygger på kontroller av traditionella uppeliggningsplatser som sälarna använt i decennier eller i många fall århundraden. Riksmuseet gör bedömningen att jakt eller annan störning i dessa områden riskerar att göra räkningsresultaten mer osäkra eftersom sälarna riskerar att sprids ut över större områden. Risken med att tillåta jakt i räkningsområdena är främst att jakten skulle minska tillförlitligheten i räkningarna, vilket skulle göra trendberäkningar mer osäkra. Mer osäkra trendberäkningar skulle göra det svårare att identifiera förändringar i tillväxthastigheten i beståndet.
Riksmuseet framför att kunskapen om hur jakt på andra tider av året påverkar re-sultaten av sälräkningen är svåra att bedöma. Baserat på information från enstaka lokaler och traditionell kunskap menar museet att effekten av att jaga ofta på en och samma lokal även långsiktigt tycks påverka antalet sälar som använder platsen.
Riksmuseet framför vidare att det vore angeläget med ytterligare studier av jaktens påverkan och för att utveckla bättre jaktmetoder.
Bristande möjligheter att få tillgång till jakt
En skjuten säl sjunker relativt snabbt, beroende på bland annat späcktjocklek och salthalt. Det är därför viktigt att planera sin säljakt och hitta jaktplatser där man kan skjuta sälar på is eller land. Vid jakt på vatten är det viktigt att hitta jaktplatser där botten- och strömförhållanden inte försvårar bärgande av sälen. Sådana platser är det ont om och oftast är jakträtten enskild. Vidare är en relativt många områden som vore lämpliga för säljakt skyddade genom till exempel säl- och fågelskydds-områden.
Länsstyrelserna ger tillstånd till jakt på allmänt vatten i vissa områden, men antalet tillstånd är överlag relativt litet. När länsstyrelsen ger jakttillstånd, bör enligt jakt-förordningen företräde ges åt personer som är fast bosatta i skärgården eller vid kusten och som har erfarenhet av jakt och goda kunskaper om djurlivet och natur-förhållandena i dessa områden47. I samband med de samråd som genomförts inom ramen för regeringsuppdraget har det framförts att det finns skillnader i hur ”frikos-tiga” olika länsstyrelser är i att meddela tillstånd.
46 Naturhistoriska riksmuseet, e-postmeddelande 22 maj 2013.
47 47 § jaktförordningen
Vad som framförts ovan innebär att det sammantaget är svårt för intresserade jä-gare som saknar anknytning till kusten att överhuvudtaget få tillgång till lämpliga jaktplatser.
Frågan om bristande möjligheter att få tillgång till jakt i havs- och kustområden togs i mars 2011 upp av Svenska jägareförbundet i en hemställan till regeringen.
Denna hemställan har remissbehandlats av Landsbygdsdepartementet48. Bristande intresse för säljakt
Säljakt var tidigare en viktig utkomst för många människor i Östersjöns kustområ-den. Framför allt var späcket värdefullt. Späcket ersattes med billigare alternativ och statsmakterna såg sig efterhand tvingade att införa skottpremier för att hjälpa fisket. När systemet med skottpremier upphörde49 minskade intresset för säljakt hos jägarkåren och idag bygger jaktutövningen på att det finns jägare som är intres-serade av säljakt som företeelse.
Bristande kunskap om och erfarenhet från säljakt
Från att ha varit en viktig sysselsättning för kustbefolkningen har kunskapen om säljakt nästan försvunnit. Jägareförbundet bedriver utbildning för säljägare och många intresserade har genomgått kursen. Intresset är dock inte speciellt stort ge-nerellt sett. Även om man har intresse och har skaffat sig kompetens kan det vara svårt att komma ut på säljakt, eftersom man måste ha jakträtt på sådana platser som lämpar sig för säljakt.
Traditionellt bedrevs säljakten på is eller på populära uppeliggningsplatser. För att kunna jaga på is behöver man normalt ha tillstånd från länsstyrelsen för jakt på allmänt vatten, förutom att den jakten kräver särskild utrustning och kunskaper om hur man vistas i den miljön. Det är bara Norrbottens län som i stort sett årligen har sådana förhållanden att det går att bedriva säljakt på is. Möjligheterna att skaffa sig erfarenheter är alltså begränsade för jägare från andra län. De traditionella jaktplat-serna är ofta skyddade på olika sätt, vanligen som sälskyddsområden.
Tillvaratagandet att skjuten säl erbjuder vissa utmaningar, även om man bortser från svårigheterna med att bärga skjutna djur. Tillvaratagandet av de olika delarna (kött, späck och skinn) är något besvärligare än vid annan jakt och produkterna lite speciella. Statistik visar också att det är få jägare som rapporterar fler än två sälar.
Att kunskap och erfarenhet är viktiga faktorer som påverkar jaktutfallet stöds av att det är ett relativt begränsat antal jägare som fäller merparten av sälarna i Sverige.
Belysande är att majoriteten av alla sälar som fällts vid jakt i Sverige ett enskilt år
48 L2008/1595
49 Regeringens beslut den 14 juni 1974 (dnr 194, 815, och 1070/74)
under perioden 2008 till 2012 har fällts av jägare som fällt fler än tre sälar under det aktuella året.
Krav på jaktens genomförande UTBILDNINGSKRAV
Finland har en utbildning för säljägare, som Svenska Jägareförbundet anpassat till svenska förhållanden. Naturvårdsverket kräver att den som ska jaga säl från båt ska ha genomgått utbildningen.
Fram till mars 2013 hade totalt 573 deltagare genomgått säljaktsutbildningen vid 41 utbildningstillfällen. Utbildningar har genomförts i Norrbottens, Västerbottens, Västernorrlands, Gävleborgs, Stockholms, Gotlands, Östergötlands, Blekinge, Hallands och Västra Götalands län.50
BÄRGNINGSKRAV
I Naturvårdsverkets beslut om skyddsjakt på säl ställs regelmässigt krav på bärg-ning av fälld säl. I 2013 års beslut om regional skyddsjakt på gråsäl51 angavs föl-jande krav på bärgning:
”Varje fälld säl ska om möjligt bärgas. Skyddsjakten får därför endast bedrivas på sådana platser och på sådant sätt att fällda djur kan bärgas. Den som bedriver skyddsjakt med stöd av detta beslut är skyldig att i förväg vidta de åtgärder som kan anses nödvändiga med hänsyn till var och hur skyddsjakten bedrivs för att skjuten säl ska kunna bärgas.”
Bärgning av sälar som skjuts på land eller is erbjuder oftast inga stora problem.
Sälar som skjuts i vattnet sjunker dock ganska fort, beroende på späcktjocklek och salthalt. Även vattentemperaturen sägs ha betydelse. Om jägaren kan välja jaktplats så kan problemet undvikas genom att jaga sälar som befinner sig över grunda jämna bottnar där strömförhållandena är gynnsamma. De flesta säljägare har med sig någon form av vattenkikare och krok för att fiska upp skjutna sälar, men ibland används dykare. Det kan ändå vara svårt att hitta skjutna sälar eftersom sälar som skjuts i vatten blir skjutna i huvudet och sådana skott resulterar i omfattande blöd-ning. Skottet i huvudet leder till så mycket blod i vattnet att det inte går att hitta den skjutna sälen. Vidare gör sälpälsens färg och mönster att djuret kan vara svårt att urskilja mot bevuxna bottnar.
Vid regional skyddsjakt på gråsäl under åren 2003 till 2012 varierade andelen tap-pade, dvs. inte bärgade, sälar mellan 1 och 17 procent. Sammantaget tappades 67 av 702 fällda gråsälar under perioden, vilket motsvarar 9,5 procent. Vid den
50 Hans Geibrink, e-postmeddelande 26 mars 2013.
51 Naturvårdsverkets beslut om skyddsjakt efter gråsäl 2013. 18 mars 2013. Ärendenummer NV-00067-13
ionala skyddsjakt som skett på knubbsäl åren 2009-2011 tappades 16 av 136 knubbsälar, vilket motsvarar 11,7 procent. Se figur 5.
Figur 5. Andel tappade sälar, i procent, vid regional skyddsjakt åren 2003-2014.
Vid skyddsjakt i anslutning till fiskeredskap är det ett problem att det inte går att välja jaktplats och därmed minska risken att tappa skjuten säl. Vid skyddsjakt måste sälen skjutas invid det skadedrabbade redskapet. De flesta fisken bedrivs på djupt vatten (>5 m). Oftast sker skyddsjakten i samband med fisket och det kan då vara svårt eller helt omöjligt för fiskaren ur praktisk och säkerhetssynpunkt att börja arbeta med att ta hand om en skjuten säl samtidigt som fiskeredskap ska han-teras. En lösning kan vara att ha jägare och/eller hjälpreda med i en annan båt.
FÖRBUD MOT JAKT FRÅN BÅT
Eftersom mycket av det skadedrabbade fisket sker med redskap som placeras i öppet vatten, är jakt från båt ibland nödvändigt om säljakten ska kunna riktas mot de sälindivider som specialiserat sig på att jaga i och runt redskap. Svenska och finländska undersökningar52 tyder på att det är ett relativt litet antal sälar som ägnar sig åt att jaga i och runt redskap varför det är viktigt att jakten kan riktas mot dessa individer om jakten ska minska skador och risk för skador.
Naturvårdsverket har efter ansökan gett skadedrabbade yrkesfiskare tillstånd till jakt från båt. Tillstånden har dels gällt ett visst antal sälar som fått fällas inom ra-men för ordinarie regional skyddsjakt och dels gällt särskilda beslut om specifik skyddsjakt. Till exempel kan nämnas att Naturvårdsverket under 2012 för gråsäl beviljade 27 tillstånd till jakt från båt som sammanlagt omfattade 208 sälar.
52 Se till exempel Lehtonen, E. 2013
parten av tillstånden (19), sälarna (185) och de fällda sälarna (16 av 17) gällde ordinarie beslut om regional skyddsjakt.
Det finns flera problem förknippade med jakt på säl över öppet vatten. Skyttet sker från ett rörligt underlag (beroende på vind, strömmar och båtens konstruktion) mot ett mål som är litet (endast huvud och del av halsen) och som rör sig oberoende av båten. Avståndsbedömning över öppet vatten är också svår. Det är dessutom svårt att bärga sälar som skjuts i vattnet beroende på att djuren sjunker ganska snabbt.
Hur snabbt en skjuten säl sjunker beror bland annat på vattnets salthalt och sälens späcktjocklek. Erfarenheter från försök i svenska vatten53 visar på stora jaktförlus-ter (sälen konstajaktförlus-teras träffad men kan inte bärgas) i samband med jakt från båt, vilket också överensstämmer med internationella erfarenheter. Av de sammanlagt 68 sälar som fälldes från båt under 2011 och 2012 var det 16 som inte kunde bär-gas, vilket motsvarar 24 procent. Därmed har andelen tappade sälar vid jakt från båt avsevärt högre än vid annan jakt (se figur 5).
Det har inom arbetet med detta uppdrag framförts till Naturvårdsverket att även enskilda fiskerättshavare borde få bedriva säljakt från båt vid sina fiskeredskap.
KLASS I-AMMUNITION
I 16 § Naturvårdsverkets föreskrifter om jakt och statens vilt (NFS 2001:18) anges att säl får jagas med kulvapen och ammunition som uppfyller kraven för klass 1 enligt 14 § samma föreskrifter. I våra grannländer som bedriver jakt på samma arter skiljer sig bestämmelserna ganska mycket. Bakgrunden till kravet på klass 1 är den relativt stora storleken på djuren, en gråsäl kan väga uppemot 300 kg.
Naturvårdsverket kan medge dispens från bestämmelserna54. Användning av ha-gelvapen vid säljakt har bedömts innebära alltför stora risker för skadskjutningar även om effekten på kort håll kan vara tillräcklig. Naturvårdsverket har därför inte medgivit dispens som inneburit att hagelvapen får användas vid säljakt.
Jakt på säl bedrivs ofta mot sälar som befinner sig i vattnet. Eftersom skottvinkeln (vinkeln mellan kulans bana och vattenytan) blir liten, finns det stora rikoschettris-ker. Om kulan missar sälen, kan den studsa och fara vidare, ibland i en annan rikt-ning, med i princip oförändrad hastighet. Den utgör då en stor säkerhetsrisk i om-råden med byggnader, båtar och människor. För att minska dessa risker kan man använda kulor som är konstruerade för att upplösas vid en kontakt med till exempel mark eller vatten. Sådan ammunition är dock svår att få tag på i de kalibrar som räknas till klass 1. Därför har det funnits önskemål om att få använda klass 2-ammunition vid säljakt.
53 Sand, H & Westerberg, H 1997
54 43 § Naturvårdsverkets föreskrifter om jakt och statens vilt (NFS 2001:18)
Vid säljakt riktas skott huvudsakligen mot djurets huvud. Vid jakt på land eller is därför att sälen annars hinner dyka och försvinna innan den dör och vid jakt på säl i vattnet för att det bara är huvudet av sälen som syns. Eftersom sälar måste kunna dyka för att skaffa sig föda är deras skelett relativt mjukt och det krävs ganska liten kraft av en kula för att effektivt avliva djuret. Den relativa effektiva träffytan är också större, eftersom större delen av det man ser av sälen är effektiv träffyta, dvs.
en träff i det området är dödande. Risken för att en skadskjuten säl kommer undan är förhållandevis liten, jämfört med annan jakt, eftersom en träff i nosen innebär att sälen hindras dyka då den inte kan stänga ute vatten från andningsvägarna.
Naturvårdsverket har i besluten om skyddsjakt på gråsäl och knubbsäl år 2013 medgivit användande av ammunition klass 2 för att underlätta jakten, speciellt i områden där skytte med klass 1 medför större säkerhetsrisker på grund av risk för rikoschetter.
FÖR FÅ GODKÄNDA FÅNGSTREDSKAP
Säljakt med fångstredskap har långa traditioner. Då traditionella fångstmetoder oftast inneburit att djuret avlivas genom drunkning är många av dessa metoder ur etisk synvinkel väldigt tveksamma. I sälforskningen har sälnät använts och dessa nät står under ständig tillsyn för att förhindra att fångade djur drunknar. År 2007 beslöt Naturvårdsverket att godkänna en s.k. pontonfälla, ett redskap för levande-fångst av säl som är konstruerat som ett komplement till en särskild typ av fiske-redskap55. Sälar som jagar inne i redskapet fångas genom att ingången till fällan stängs. Redskapet måste placeras så att det finns en luftspalt i utrymmet där sälen fångas så att den kan andas. Användningen av pontonfällan hämmas av den, efter det att fällan slagit igen, inte fångar någon mer fisk. I områden med korta tillåtna fiskeperioder väljer fiskarena därför att inte använda redskapet.
I Finland pågår försök med liknande anordningar som fångar sälar som försöker söka föda i befintliga fiskeredskap. På Island fångas kutar i sälnät, men annars förekommer ingen sälfångst i Europa. Däremot är problem med bifångster vanliga i områden med säl.
Vid de samråd som genomförts inom ramen för detta regeringsuppdrag har det framförts att det finns en form av fångstredskap, så kallade sälkätten som skulle kunna fungera vid licensjakt. Detta fångstredskap ska enligt uppgift fungera på platser där sälarna är vana vid att gå upp på land och främst fångar vikare. Det finns idag ingen ansökan om typgodkännande av detta fångstredskap.
55 Naturvårdsverkets beslut 17 april 2008. Dnr 417-7412-07 Nv
Krav på provtagning av fällt djur
I Naturvårdsverkets beslut om jakt på säl anges att den som fäller säl med stöd av beslutet ska lämna in vissa prover och uppgifter till Naturhistoriska riksmuseet.
Fällda sälar får, när föreskrivna uppgifter och prover har lämnats till
Fällda sälar får, när föreskrivna uppgifter och prover har lämnats till