Redovisning
2013-06-20 Ärendenr:
NV-00327-13
Jakt på säl
Redovisning av regeringsuppdrag om licensjakt på säl
Innehåll
INNEHÅLL 3
SAMMANFATTNING 5
Licensjakt på säl 5
Effektiviserad skyddsjakt 6
INLEDNING 8
Uppdraget 8
Avgränsning 8
Uppdragets genomförande 8
Redovisningens innehåll 9
BAKGRUND 10
Svenska sälarter 10
Myndighetsansvaret 12
Förvaltningsplaner och åtgärdsprogram 14
Säljakt 14
Internationella åtaganden och juridiska ramar 20
LICENSJAKT PÅ SÄL 30
Förutsättningar för licensjakt på säl 30
Utformning av licensjakt 32
EFFEKTIVISERAD SKYDDSJAKT 34 Minskade skador kontra minskad stam 34 Faktorer som kan förhindra fylld tilldelning 34 Bedömning av faktorer som kan påverka jaktutfallet 46
Slutsatser 47
2013 års beslut om regional skyddsjakt - första steg i ett adaptivt
förändringsarbete 48
Differentierade provtagningskrav 48
Tillgång till bra jaktområden för säljakt 48 Bristande möjligheter att få tillgång till jakt 50
Bristande intresse för säljakt 50
KONSEKVENSER 52
Licensjakt på säl 52
Effektiviserad skyddsjakt 52
BILAGOR 56 BILAGA 1 – HELCOM-REKOMMENDATION OM BEVARANDE AV SÄL 57
HELCOM RECOMMENDATION 27-28/2 57
BILAGA 2 – SÄLJAKT I SVERIGES GRANNLÄNDER 61
Norge 61
Finland 65
Åland 69
Danmark 72
Estland 73
BILAGA 3 – STATISTIK ÖVER SÄLJAKT I SVERIGE 75 BILAGA 4 – YTTRANDE FRÅN HAVS- OCH VATTENMYNDIGHETEN 77
Sammanfattning
Regeringen gav i 2013 års regleringsbrev Naturvårdsverket i uppdrag att, i samråd med Havs- och vattenmyndigheten samt efter samråd med berörda länsstyrelser, Naturhistoriska riksmuseet och berörda organisationer, utreda förutsättningarna för och föreslå hur en licensjakt på säl bör utformas samt utreda och föreslå hur skyddsjakten på säl kan effektiviseras i syfte att uppnå beslutad tilldelning.
Denna redovisning består huvudsakligen av tre delar; en bakgrundsdel som beskri- ver de aktuella sälarterna, myndighetsansvaret för sälförvaltningen, arbetet med förvaltningsplaner och åtgärdsprogram, dagens säljakt i Sverige och våra grannlän- der samt juridiska förutsättningar och internationella åtaganden. Den andra delen belyser frågan om licensjakt på säl och innehåller beskrivningar av syftet med li- censjakt, juridiska förutsättningar, möjlig utformning av licensjakt samt Natur- vårdsverkets slutsatser. Den tredje delen handlar om effektiviserad skyddsjakt i syfte att fylla tilldelningen. Denna del innehåller en genomgång av olika faktorer som kan påverka jaktutfallet och Naturvårdsverkets slutsatser
Licensjakt på säl
Förutsättningar för licensjakt
Naturvårdsverket gör bedömningen att licensjakt på en sälpopulation är förenlig med HELCOM-rekommendationen under förutsättning att populationen överstiger den så kallade Limit Reference Level. Vidare gör Naturvårdsverket bedömningen att licensjakt på sälpopulationer som bedöms ha gynnsam bevarandestatus är fören- lig med art- och habitatdirektivet. En förutsättning är att eventuell licensjakt har ett tydligt syfte och att jakten ingår som verktyg i respektive arts förvaltningsplan samt att jakten, i likhet med vad som gäller vid skyddsjakt, förenas med villkor som är utformade för sälarternas speciella behov med hänsyn till säkerställandet av en fortsatt gynnsam bevarandestatus..
Licensjakt på säl bör ha två huvudsakliga syften: att på ett hållbart sätt nyttja sälen som resurs samt att vid behov kunna reglera regionala bestånd på ett sätt som minskar skador för näringar och skapar tid att utveckla skadeförebyggande meto- der.
Naturvårdsverket anser att licensjakt på säl är ett komplement till skyddsjakt och att ett införande av licensjakt på säl skulle ligga i linje med riksdagens beslut år 2009 att införa licensjakt på björn, varg, järv och lodjur1.
1 Prop 2008/09:210. 2009/10:MJU8. rskr. 2009/10:7
Utformning av licensjakt
NÖDVÄNDIGA FÖRFATTNINGSÄNDRINGAR
Licensjakt på säl kan föras in i jaktlagstiftningen på samma sätt som licensjakt på stora rovdjur med stöd av 23 d § jaktförordningen (1987:905) och under de villkor som föreskrivs i 23 c §. Naturvårdsverket kan då besluta om licensjakt och förena beslutet med villkor för jakten med stöd av 23 d § 2 st, sedan ordet säl lagts in i paragraferna. I likhet med vad som är fallet vid beslut om skyddsjakt på säl bör också krav på hörande av Havs- och vattenmyndigheten införas.
UTFORMNING AV LICENSJAKT
Naturvårdsverket gör bedömningen att licensjakt på säl i huvudsak skulle utformas som den regionala skyddsjakten. Naturvårdsverket gör bedömningen att frågan om jakttider vid licensjakt bör utvärderas ytterligare och att frågan om jakttider skulle kunna regleras i föreskrifter eller enskilt myndighetsbeslut på samma sätt som sker i dagens beslut om licensjakt på björn och lodjur.
Effektiviserad skyddsjakt
Naturvårdsverket gör bedömningen att det är ett stort antal faktorer som påverkar hur många sälar som fälls vid skyddsjakt, och därmed huruvida tilldelningen fylls.
En del av dessa faktorer kan förändras av Naturvårdsverket i enskilda jaktbeslut medan andra skulle kräva författningsändringar, ändringar i andra myndigheters beslut, mm. Flera faktorer, inte minst förekomsten av intresserade och erfarna säl- jägare ligger till stor del utanför statsmakternas kontroll. Vidare är det så att för- ändringar i olika faktorer som påverkar jaktutfallet även kan ha konsekvenser för annan naturförvaltning, andra näringar, mm.
Naturvårdsverket har genomfört en kartläggning av olika faktorer som kan påverka antalet fällda sälar. Naturvårdsverket identifierar de förändringar som bedöms ha störst effekt på jaktutfallet och samtidigt de minst omfattande negativa konsekven- serna. De åtgärder som redovisas är
av Naturvårdsverket under 2013 genomförda förändringar av villkor vad gäller jakt med klass 2-ammunition och jakt från båt
differentierad provtagning med bibehållna provvolymer.
Utöver föreslagna åtgärder redovisar Naturvårdsverket att områden som fredats på olika sätt bedöms ha en betydelse för jaktutfallet. Naturvårdsverket konstaterar att Jaktlagsutredningen har i uppdrag att analysera möjligheten att tillåta säljakt i svensk ekonomisk zon utanför territorialvattengränsen och redogör för att Havs – och vattenmyndigheten avser att genomföra en särskild översyn av fredningen av områden för beståndsövervakningen av gråsäl. Naturvårdsverket gör bedömningen att det inom ramen för uppdraget inte har varit möjligt att närmare analysera beho- vet av eventuella förändringar i skyddet av olika skyddade områden och vilka kon- sekvenser sådana förändringar skulle ha.
I redovisningen pekar Naturvårdsverket även på att bristande tillgång till jakt kan vara en faktor av betydelse. Slutligen anger Naturvårdsverket att bristande intresse för säljakt är ett viktigt hinder för att uppnå beslutad tilldelning och föreslår riktade informationsinsatser i samband med ett eventuellt införande av licensjakt på säl för att öka intresset för att delta i säljakt.
Inledning
Uppdraget
Regeringen gav i 2013 års regleringsbrev Naturvårdsverket följande uppdrag:
”Naturvårdsverket ska, i samråd med Havs- och vattenmyndigheten samt efter samråd med berörda länsstyrelser, Naturhistoriska riksmuseet och berörda orga- nisationer, utreda förutsättningarna för och föreslå hur en licensjakt på säl bör utformas samt utreda och föreslå hur skyddsjakten på säl kan effektiviseras i syfte att uppnå beslutad tilldelning. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Landsbygdsdepartementet) senast den 1 juli 2013.”
Avgränsning
Uppdraget omfattar inte övergripande målsättningar för sälförvaltningen och vilken omfattning av skydds- och licensjakt som krävs för att uppnå dessa målsättningar.
De övergripande målsättningarna för förvaltningen av grå- och knubbsäl beskrivs i de nationella förvaltningsplaner för arterna som Havs- och vattenmyndigheten (HaV) fastställt. Vidare håller HaV på att ta fram ett nationellt åtgärdsprogram för vikare samt ett åtgärdprogram för knubbsälspopulationen i Kalmarsund.
Redovisningen kommer inte att utreda biologiska förutsättningar för jakt i form av beskattningsmodeller, mm. En översiktlig analys av de biologiska förutsättningarna finns i HaVs förvaltningsplaner för gråsäl och knubbsäl.
Uppdraget omfattar inte andra delar av en effektiviserad skyddsjakt än sådana för- ändringar som syftar till att beslutade tilldelningar fylls.
Uppdraget omfattar inte att utreda frågan om ett regionaliserat beslutsfattande i frågor som rör säljakt. Denna fråga utreds av utredningen Översyn av jaktlagstift- ningen m.m. (dir 2012:77).
Uppdraget omfattar inte en effektiviserad jakt genom att tillåta jakt utanför territo- rialvattengränsen i svensk ekonomisk zon. Denna fråga behandlas av utredningen Översyn av jaktlagstiftningen m.m. (dir 2012:77).
Uppdragets genomförande
Naturvårdsverket har genomfört regeringsuppdraget i projektform. För att under- lätta samråd med Havs- och vattenmyndigheten har medarbetare från HaV ingått i projektets styr- och arbetsgrupper.
Arbetet med projektet har huvudsakligen genomförts av personal vid Naturvårds- verket och Havs- och vattenmyndigheten. Projektet har begärt in olika underlag
från olika aktörer, som till exempel Naturhistoriska riksmuseet och Svenska jägare- förbundet.
Naturvårdsverket har arrangerat en hearing för berörda myndigheter och organisat- ioner. Hearingen ägde rum i Stockholm den 7 maj och samlade 25 deltagare. I anslutning till hearingen arrangerades även ett särskilt samrådsmöte med represen- tanter för berörda länsstyrelser. Därutöver har särskilda samrådsmöten hållits med Länsstyrelsen i Norrbottens län samt Svenska jägareförbundets kustråd.
Under arbetet med detta regeringsuppdrag har Naturvårdsverket fått särskilda skri- velser från Djurens rätt, Jägarnas riksförbund och Norrbottens kustfiskeråd.
Havs- och vattenmyndigheten har i maj 2013 informerat om regeringsuppdraget vid ett möte med HELCOMs grupp för naturskydd och biologisk mångfald (HELCOM HABITAT).2
Redovisningens innehåll
Denna redovisning består huvudsakligen av tre delar; en bakgrundsdel som beskri- ver de aktuella sälarterna, myndighetsansvaret för sälförvaltningen, arbetet med förvaltningsplaner och åtgärdsprogram, dagens säljakt i Sverige och våra grannlän- der samt juridiska förutsättningar och internationella åtaganden. Den andra delen belyser frågan om licensjakt på säl och innehåller beskrivningar av syftet med li- censjakt, juridiska förutsättningar, möjlig utformning av licensjakt samt Natur- vårdsverkets slutsatser. Den tredje delen handlar om effektiviserad skyddsjakt i syfte att fylla tilldelningen. Denna del innehåller en genomgång av olika faktorer som kan påverka jaktutfallet och Naturvårdsverkets slutsatser.
2 Minutes of the 15th Meeting of NatureProtection and Biodiversity Group (HELCOM HABITAT)
Bakgrund
Svenska sälarter
I svenska vatten finns tre sälarter: gråsäl, knubbsäl och vikare. Fram till medeltiden fanns det även en population av grönlandssäl i mellersta Östersjön3. Nedan följer en kortfattad beskrivning av arterna. Mer information om arternas förekomst, ut- bredning och hotsituation finns bland annat i Havs- och vattenmyndigheternas förvaltningsplaner för grå- och knubbsäl4 samt i Artdatabankens faktablad för ar- terna5.
Gråsäl
Gråsälen klassas som livskraftig (LC) av Artdatabanken och är därmed inte en i Sverige rödlistad art6.
I 2007 års rapportering av artens bevarandestatus till EU-kommissionen angav Sverige att gråsäl hade ogynnsam bevarandestatus i baltisk region och gynnsam bevarandestatus i atlantisk region7. Nästa rapportering av bevarandestatus till EU- kommissionen kommer att ske senast den 30 juni 2013.
Gråsälen förekommer i Norra Atlanten och i Östersjön och utbredningen är uppde- lad i tre huvudområden: Västra Atlanten (minst 150 000 djur), Östra Atlanten (130- 140 000 djur), samt Östersjön (minst 28 000 djur) Samtliga gråsälsbestånd har påverkats kraftigt av människan genom århundradena, främst genom jakt men flera av bestånden har också drabbats av miljögifter, särskilt Östersjöbeståndet. Omfat- tande jakt och senare stora problem med miljögifter reducerade beståndet under 1900-talet till 3 000-4 000 djur i mitten av 1970-talet.8
Antalet gråsälar i Östersjön uppgick till ca 10 000 i början av 2000-talet. I gråsäls- räkningarna år 2012 påträffades cirka 28 000 gråsälar och det totala antalet djur uppskattas 2012 ha varit mellan 35 000 och 40 0009. Tillväxttakten uppskattas till 8,5 procent med betydande regionala skillnader. Beståndsökningen har sedan mit- ten av 2000-talet främst skett i mellersta Sveriges skärgårdsområden.
3 Se t.ex. http://web.abo.fi/skargarden/2001-4/stora.htm 4 Havs- och vattenmyndigheten 2012 a och 2012 b
5 Se http://www.artfakta.se/GetSpecies.aspx?SearchType=Advanced 6 Gärdefors, U. (red.) 2010
7 Sohlman, A. (red.) 2008 8 Artdatabanken 2011 a
9 Härkönen, T. E-post 29 maj 2013]
Kärnområdet för Östersjöpopulationen finns kring Stockholms skärgård och Åland, och det finns betydligt fler sälar i Bottenhavet och Bottenviken än i södra Öster- sjön. Ett fåtal gråsälar finns längs den svenska västkusten.
Gråsälar rör sig över stora områden och många rör sig över gränsen mellan Sverige och Finland. Av detta skäl är det problematiskt att tala om det ”svenska” beståndets storlek. Trots detta tyder inventeringsdata på att nära hälften av Östersjöns gråsälar åtminstone periodvis finns i svenska farvatten.
Knubbsäl
De knubbsälar som förekommer i svenska vatten i Atlanten och södra Östersjön är inte rödlistade utan bedöms som livskraftiga och populationen i Kalmarsund som sårbar (VU) av Artdatabanken10.
I 2007 års rapportering av artens bevarandestatus till EU-kommissionen angav Sverige att knubbsäl hade ogynnsam bevarandestatus i både baltisk och atlantisk region11. Nästa rapportering av bevarandestatus till EU-kommissionen kommer att ske senast den 30 juni 2013.
Knubbsälen förekommer på norra halvklotet och uppdelas i fyra underarter. Arten är relativt stationär och förekommer i sex genetiskt väl avgränsade populationer i Europa. Tre av dessa populationer berör svenska vatten: norska västkusten inklu- sive Skagerrak, Kattegatt inklusive sälarna i södra Östersjön, samt Kalmarsund.
Gruppen i Kalmarsund är genetiskt mest avvikande.
År 2005 räknades det drygt 75 000 knubbsälar i Europa. Av dessa djur påträffades 3 660 i Skagerrak, 4 997 i Kattegatt, 581 i södra Östersjön, Skåne och söderut samt 477 i Kalmarsund. Dessa siffror är observerade sälar och det verkliga antalet be- döms vara nästan dubbelt så stort (cirka 140 000 i Europa).12 År 2012 räknades 8 881 sälar i Skagerak, Kattegatt och södra Östersjön och antalet djur uppskattades till 15 700. Den genomsnittliga årliga tillväxten under perioden 2002-2012 var cirka 9 %.13 År 2012 räknades 900 knubbsälar i Kalmarsundspopulationen och det totala antalet djur beräknades vara 1 380.14
Under år 1988 drabbades flera av de europeiska populationerna av ett virus som dödade upp till 50-60 % av bestånden. Under sommaren 2002 kom ett nytt utbrott och den totala populationen i Sverige/Norge/Danmark minskade
10 Gärdefors, U. (red.) 2010 11 Sohlman, A. (red.) 2008 12 Artdatabanken 2011 a
13 Härkönen, T. E-post 29 maj 2013.
14 Härkönen, T. E-post 29 maj 2013.
från drygt 20 000 djur till cirka 10 000. Populationen har nu återhämtat sig15. Vikare
Vikarens svenska förekomst i Östersjön klassas som när hotad (NT) av Artdata- banken16.
I 2007 års rapportering av artens bevarandestatus till EU-kommissionen angav Sverige att vikare hade ogynnsam bevarandestatus i baltisk region17. Nästa rappor- tering av bevarandestatus till EU-kommissionen kommer att ske senast den 30 juni 2013.
Vikaren är en högarktisk cirkumpolär art. Vikaren finns även kvar som ishavsrelik- ter i Östersjön samt i några stora insjöar och har taxonomiskt status som underar- ter18. Östersjöpopulationen har tre delpopulationer i Bottniska viken, Finska viken respektive Rigabukten som dock inte är genetiskt skilda.
Östersjövikaren har minskat kraftigt sedan förra sekelskiftet. Ett högt jakttryck följt av en förhöjd sterilitet ledde till en populationskrasch. Under 1900-talets fyra första decennier pressades beståndet ned till 25 000 djur. Fortsatt högt jakttryck höll kvar arten på denna nivå fram till början av 1960-talet. Därefter skedde en kraftig ned- gång orsakad av ökad sterilitet och populationen beräknades som lägst uppgå till cirka 5 000 djur år 1985. I slutet av 1980-talet ökade fertiliteten hos vikarehonor, vilket ledde till en uppgång i populationen och totalantalet beräknades år 2013 vara mellan 8750 och 11 700 djur. Tillväxthastigeten under perioden 1988-2013 var 4,6 procent, vilket är lägre än för de andra sälarterna.19
Mycket tyder på att över 30 procent av vikaresälarna är sterila på grund av miljö- giftspåverkan. Vidare är arten för sin reproduktion beroende av stabil is, där ho- norna föder under februari-mars och diar kuten under 3-8 veckor.20
Myndighetsansvaret
Havs- och vattenmyndigheten
Havs- och vattenmyndigheten (HaV) har det övergripande ansvaret för sälförvalt- ningen i Sverige. Myndigheten har bland annat fastställt förvaltningsplaner för grå- och knubbsäl. Ansvaret för övervakningen av Sveriges sälarter delas mellan HaV
15 Havsmiljöinstitutet 2012 16 Gärdefors, U. (red.) 2010 17 Sohlman, A. (red.) 2008 18. Artdatabanken 2011 b
19 Härkönen, T. E-post 29 maj 2013 20 Artdatabanken 2011 b
och Naturvårdsverket. Inom den nationella miljöövervakningen ansvarar HaV för övervakningen av beståndsutvecklingen. HaV fördelar viltskademedel för säl till berörda länsstyrelser.
Naturvårdsverket och HaV ansvarar inom respektive myndighets ansvarsområde (land/vatten) för att ta fram allmänna råd, handböcker och riktlinjer och annat väg- ledningsmaterial, samordna nationella inventeringar och utredningar samt svarar för annan utvecklingsverksamhet, samt har rätt att överklaga beslut som avses i 7 kap. miljöbalken.
Naturvårdsverket
Naturvårdsverkets ansvar i sälförvaltningen gäller främst beslut om jakt på säl.
Inom ramen för den nationella miljöövervakningen ansvarar verket för övervak- ning av hälsotillstånd och patologi.
Naturvårdsverket och HaV ansvarar inom respektive myndighets ansvarsområde (land/vatten) för att ta fram allmänna råd, handböcker och riktlinjer och annat väg- ledningsmaterial, samordna nationella inventeringar och utredningar samt svarar för annan utvecklingsverksamhet, samt har rätt att överklaga beslut som avses i 7 kap. miljöbalken. Naturvårdsverket svarar ensamt för en allmän systemöverblick över områdesskyddet, för nationella förteckningar och register över skyddade om- råden, förvärvar och förvaltar de områden som staten köper in för naturvårdsända- mål samt godkänner intrångsersättningar,
Jordbruksverket
Jordbruksverket har ansvar för frågor som rör handel med sälprodukter. Vidare är Jordbruksverket nationellt ansvarig myndighet för stöd till vattenbruksföretag, inklusive stöd för att skydda en odling mot sälskador.
Länsstyrelsen
Länsstyrelsen har det regionala ansvaret för att utveckla fiskerinäringen. Länssty- relsen beviljar bidrag till licensierade yrkesfiskare så att de kan investera i sälsäkra fiskeredskap. Yrkesfiskare kan också få ersättning för de skador som sälar orsakar på deras redskap och fångst.
Länsstyrelsen kan med stöd av miljöbalken besluta om att inrätta sälskyddsområ- den. Länsstyrelsen inrättar även naturreservat och fastställer föreskrifter för reser- vatet.
Länsstyrelsen ger tillstånd att bedriva jakt på allmänt vatten. I samband med de årliga nationella skyddsjaktsbesluten för grå- och knubbsäl avlyser länsstyrelsen jakten när tilldelningen fyllts eller jakttiden löpt ut. I jaktbesluten anges att länssty- relsen även bör redovisa till Naturvårdsverket vilka effekter skyddsjakten haft på sälskadornas omfattning samt övriga erfarenheter från skyddsjakten.
Kustbevakningen
Kustbevakningen tar emot anmälan om säl som fälls vid de stora årliga skyddsjak- terna på gråsäl och knubbsäl. Myndigheten administrerar en telefonsvarare med aktuell information om återstående tilldelning vid dessa jakter. I övrigt ska Kustbe- vakningen i den utsträckning som följer av föreskrifter, och i förekommande fall efter överenskommelse med annan myndighet, bedriva tillsyns- och kontrollverk- samhet i fråga om bl. a. jakt.
Naturhistoriska riksmuseet
Naturhistoriska riksmuseet bedriver forskning på landets tre sälarter. Museet utför på Havs- och vattenmyndighetens uppdrag beståndsövervakning av våra sälarter.
Vidare utför museet på Naturvårdsverkets uppdrag en patologisk övervakning av sälstammarna.
Förvaltningsplaner och åtgärdsprogram
När det gäller våra tre sälarter gråsäl, knubbsäl och vikare, plus den genetiskt av- skilda knubbsälspopulationen i Kalmarsund är i nuläget gråsälen och knubbsälen på västkusten aktuella i nyligen framtagna förvaltningsplaner, medan åtgärdpro- gram för hotade arter håller på att tas fram för vikare och knubbsälspopulationen i Kalmarsund.
Åtgärdsprogram för hotade arter och deras genomförande är en del av arbetet för att uppnå gynnsam bevarandestatus för sådana hotade arter och naturtyper som inte kan säkerställas genom pågående åtgärder för hållbar mark- och vattenanvändning och befintligt områdesskydd.
De övergripande målen enligt förvaltningsplanerna är att de aktuella sälarter- na/populationerna ska ha gynnsam bevarandestatus och dess påverkan på männi- skans intressen ska vara neutral eller positiv. Bevarandemålet för gråsäl i Östersjön och knubbsäl i västerhavet kan i dagsläget anses uppfyllt men påverkan på männi- skans intressen anses inte enhälligt som neutral eller positiv. Därför bör sälens betydelse som resurs förtydligas och värderas för att kunna motivera satsningar på åtgärder. Åtgärder som kan öka sälens värde och skapa en bättre relation mellan säl och människa. Förvaltningen ska vara adaptiv, vilket kan innebära att man följer upp och gör utvärderingar och uppdaterar planerna efter ny kunskap om bland annat populationsutveckling och hälsostatus.
Säljakt
Säljakt i Sverige
Naturvårdsverket beslutar om skyddsjakt på säl i Sverige. Innan beslut tas ska ver- ket höra Havs- och vattenmyndigheten. Besluten är dels årligt återkommande om
regional skyddsjakt på gråsäl och knubbsäl, dels beslut om specifik skyddsjakt på samtliga arter i samband med en specifik skadesituation.
De årliga besluten om regional skyddsjakt på gråsäl tas på Naturvårdverkets ini- tiativ och omfattar merparten av svenskt territorialvatten från Norrbottens län till Mönsterås och Borgholms kommuner i Kalmar län. Under åren 2009 till 2011 samt 2013 beslutade Naturvårdsverket även om motsvarande skyddsjakt på knubbsäl på västkusten.
Utöver de årligen återkommande skyddsjakterna på myndighetens initiativ beslutar Naturvårdsverket, efter ansökan från den skadelidande, om specifik skyddsjakt i samband med en specifik skadesituation. Denna specifika skyddsjakt, i detta upp- drag nämnd ”specifik skyddsjakt”, kan innebära att till exempel en yrkesfiskare får tillstånd att bedriva jakt från båt i närheten av sina fiskeredskap. Den specifika skyddsjakten kan gälla samtliga tre sälarter. Skyddsjakt på vikare är dock relativt ovanlig, se tabell. Omfattningen av den svenska säljakten framgår av figur 1 och 2.
Figur 1. Regional skyddsjakt på gråsäl och knubbsäl 2003-2012.
Figur 2. Specifik skyddsjakt på säl 2003-2012.
INTE ALLA TILLDELADE SÄLAR FÄLLS
Det är relativt ovanligt att beslutad tilldelning fylls vid jakt på säl. Som exempel kan nämnas att det i samband med Naturvårdsverkets beslut om regional skydds- jakt på gråsäl åren 2003-2012 inte något år fällts mer än 63 procent av tilldelning- en. Vid den regionala skyddsjakten på knubbsäl har en större del av tilldelningen fyllts och jaktutfallet, i form av rapporterat fällda sälar i förhållande till tilldelning- en har åren 2009 till 2011 varit 108, 53 respektive 98 procent.
Av figur 3 framgår det sammanlagda jaktutfallet för alla skyddsjaktbeslut och arter under åren 2003-2012. För mer detaljerad information hänvisas till tabellerna i bilaga 3.
Figur 3. Jaktutfall i procent vid skyddsjakt på säl 2003-2012.
Säljakt i våra grannländer
Jakt på säl förekommer i flera av våra grannländer. Nedan följer en kort samman- fattning av säljakten i Norge, Danmark, Finland, Åland och Estland. För mer in- formation om säljakt i våra grannländer, se bilaga 2.
Tabell 1 visar olika sälarters förekomst i grannländerna. Landskapet Åland har genom sitt självstyre lagstiftningsbehörighet inom de flesta områden, och i frågor som gäller säl, såsom jakttillstånd, fredningstid och sälskyddsområden, har Åland närmast status som enskild stat med egen lagstiftning och förvaltning21. Åland behandlas därför i detta sammanhang som ett eget land.
I Norge lever gråsäl och knubbsäl längs kusten under hela året, medan grönlandssäl och vikare ibland kan röra sig söderut från ishavet, längs Norges kust, för att söka föda. Grönlandssäl kan även vid sällsynta tillfällen göra massmigrationer till Nor- ges kust22. I Finland förekommer utöver östersjövikare även saimenvikare, en söt- vattenlevande underart som endast påträffas i sjön Saimen23.
21 Förvaltningsplan för gråsälen på Åland. Mariehamn den 20 december 2007 22 Fiskeridepartementet: www.fiskeridepartementet.no
23 Förvaltningsplan för Östersjöns sälstammar. Jord- och skogsbruksbruksministeriet 4a/2007
Tabell 1. Förekomst av olika sälarter i Danmark, Norge, Finland, Åland och Est- land.
Länder
Art Danmark Norge Finland Åland Estland
Östersjövikare x x x
Saimenvikare x
Knubbsäl x x
Gråsäl x x x x x
Vikare x
Grönlandssäl x
SÄLJAKTENS HISTORIA
Säljakten har i flera av länderna utgjort en viktig näringsgren under flera sekler.
Stort jakttryck har i kombination med miljögifter lett till att sälarna varit näst intill utdöda inom de flesta områden. Gråsäl, knubbsäl och östersjövikare blev sedan skyddade inom vissa områden och under vissa perioder, vilket under senare år har lett till att populationerna har ökat. I samtliga länder ställer de ökade sälpopulation- erna till med problem för fiskerinäringen, vilket har lett till att länderna på olika sätt försöker lösa detta problem. Sälpopulationerna bedöms i vissa länder vara tillräckligt starka för att skyddsjakt ska kunna vara en lämplig lösning för att redu- cera skadorna på fiskerinäringen.
Skyddsjakt på säl förekommer i följande länder:
• Norge: gråsäl och knubbsäl, vikare och grönlandssäl längs norska kus- ten
• Finland: gråsäl och östersjövikare. För vikare beviljas endast licenser för skyddsjakt i närheten av fiskeredskap med dispens som gäller i två veckor åt gången24
• Åland: gråsäl och östersjövikare. Vikare förekommer i begränsad ut- sträckning på Åland, men jaktlicenser för vikare kan beviljas för att fö- rebygga skador för yrkesfisket25
• Danmark: reglering för skyddsjakt på knubbsäl finns, men det har inte beviljats några licenser för skyddsjakt under de senaste fem åren26. För gråsäl beviljas inga licenser27
• Estland: inte tillåtet. En ny jaktlag och en ny förvaltningsplan för grå- säl är under beredning och i samband med detta diskuteras skydds- jakt28.
24 Muntlig kommentar: Stefan Pellas, jaktchef, Finlands viltcentral, 2013-03-14
25 Förvaltningsplan för Östersjöns sälstammar. Jord- och skogsbruksbruksministeriet 4a/2007 26 Muntlig kommentar: Mats Bank-Mikkelsen, viltkonsulent på Naturstyrelsen, 2013-03-13 27 Forvaltningsplan for spættet sæl (Phoca vitulina) og gråsæl (Halichoerus grypus) i Danmark 28 Muntlig kommentar: Murel Truu, koordinator för arters åtgärdsprogram på Milöstyrelsen i Estland,
2013-03-14
FÖRVALTNING
Flera av länderna har förvaltningsplaner29,30,31,32 för säl där målet är att stammarna ska vara livskraftiga och ha gynnsam bevarandestatus. Samtidigt försöker flera länder reglera de växande sälpopulationerna för att reducera problemen som sälar- na skapar för fiskerinäringen. Myndigheterna bestämmer årligen tilldelningar för skyddsjakten som baseras på beståndens storlek och förvaltningsplanerna.
REGLERING AV JAKTEN
I samtliga länder där jakt på säl bedrivs krävs någon form av registrering av jägarna eller beviljade jaktlicenser från ansvarig myndighet. I Finland anordnas särskilda utbildningar i säljakt (samma som förekommer i Sverige). Dessa är frivilliga, men är mycket välbesökta och det uppskattas att över
90 procent av de som jagar säl har genomgått utbildning33. I tabell 2 visas regler som gäller för säljakt Danmark, Norge, Finland och Åland.
Tabell 2. Regler för säljakt i Danmark, Norge, Finland och Åland.
Reglering av jakten
Länder
Tillåten ammu- nition (motsv.
svenska klass 1 /klass 2)
Jakt från båt med motorn
igång
Fällor för säl Inrapportering av fångst
Danmark klass 1 ja nej ja
Norge klass 1 nej nej ja
Finland klass 1 och 2 nej ja ja Åland klass 1 och 2 nej nej ja
I samtliga länder är sälarna fredade under vissa tider. Fredningstiderna varierar i omfattning, men i alla länder är sälarna fredade under kutningsperioden. Samtliga länder har även fredade områden där jakt på säl är förbjuden.
29 Danmark: förvaltningsplan för knubbsäl och gråsäl:
www.naturstyrelsen.dk/Udgivelser/Aarstal/2005/Forvaltningsplansael.htm
30 Norge: förvaltningsplaner för gråsäl och knubbsäl : www.fiskeridir.no/fiske-og-fangst/sjoepattedyr 31 Finland: förvaltningsplan för gråsäl och östersjövikare:
http://www.mmm.fi/sv/index/amnesomraden/fiske_vilt_renar/Viltvard/forvaltningsplaner/forvaltningspla nenforostersjonssalstammar.html
32 Åland: förvaltningsplan för gråsäl:
www.regeringen.ax/naringsavd/skogsbruksbyran/jaktochviltvard/information.pbs 33 Muntlig kommentar: Stefan Pellas, jaktchef, Finlands viltcentral, 2013-03-14
Internationella åtaganden och juridiska ramar
Internationella konventioner HELCOM
Under fyra decennier har det mellanstatliga samarbetet i Helsingforskommissionen (HELCOM) arbetat med att skydda Östersjöns marina miljö. Samarbetet omfattar Danmark, Estland, Finland, Tyskland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland, Sverige och EU-kommissionen. Konventionen omfattar för svensk del Östersjön, Öresund och Kattegatt. Sedan 2007 arbetar länderna med att genomföra Östersjöns aktions- plan, Baltic Sea Action Plan.
Ett hårt jakttryck under första hälften av 1900-talet samt senare kraftig miljögifts- belastning av framför allt PCB gjorde att situationen för sälarna i Östersjön under andra hälften av 1900-talet såg mörk ut. HELCOMs rekommendation om skydd av säl (9/1) tillkom 1988 och enligt denna förbjöds all form av jakt. Under 1990-talet skedde en snabb ökning av främst gråsäl i Östersjön och detta vållade svåra pro- blem för fiskare i de norra delarna av Östersjön. Skyddsjakt på gråsäl infördes i Finland 1998 och Åland 1999 och år 2001 även i Sverige. I och med detta krävdes en revision av rekommendationen, så att det skulle finnas utrymme för viss jakt på säl.
HELCOM genomförde 2005 i samarbete med EU-kommissionen och ICES (Inter- national Council for the Exploration of the Sea) en workshop i Sigtuna med syfte att få medlemsländerna att enas om riktlinjer för förvaltningsplaner för sälpopulat- ionerna i Östersjön. Vid detta tillfälle beslutades om gemensamma principer för förvaltningen av sälarna i Östersjön, vilket blev ett genombrott och banade vägen för det fortsatta arbetet med att nå konsensus kring en ny rekommendation.
Efter mycket hårda förhandlingar togs ett nytt rekommendationsförslag fram i maj 2006. Sverige är sedan 2003 Lead Country för sälrekommendationen. Den nya rekommendationen (27-28/2) om förvaltningen av säl i Östersjön behandlar frågor som populationsstorlek, utbredning och hälsostatus samt drar upp gemensamma principer för förvaltning. I rekommendationen är inte längre jakt på säl förbjuden.
Rekommendation för bevarande av säl
HaV är ansvarig för HELCOM HABITAT där arbetet med gemensam sälförvalt- ning nu bedrivs inom sälgruppen (HELCOM SEAL) och i tre team fokuserade på populationsstorlek, utbredning och hälsostatus. Inom såväl HELCOM HABITAT som HELCOM SEAL är HaV representerad och Naturhistoriska Riksmuseets säl- experter ingår i de tre arbetsgrupperna i HELCOM SEAL.
HELCOMs rekommendation 27-28/2 Conservation of seals in the Baltic Sea area bygger på tre övergripande förvaltningsprinciper där det långsiktiga målet ska vara att:
• Populationernas storlek ska tillåtas öka mot de antal som ekosystemet kan upprätthålla (carrying capacity = K).
• Utbredningen av populationerna ska långsiktigt tillåtas expandera till lämp- liga föryngringsområden i hela Östersjön.
• Hälsostatusen ska vara så god så att populationernas fortlevnad säkerställs.
Enligt HELCOMs rekommendation ska medlemsländerna utarbeta nationella för- valtningsplaner som bygger på de övergripande förvaltningsprinciperna. I förvalt- ningsplanen kan undantag från de gemensamma förvaltningsprinciperna, till exem- pel skyddsjakt på skadegörande individer, tas upp.
I rekommendationen har fem enheter för gemensam förvaltning av Östersjöns säl- populationer identifierats:
1. knubbsälar i Östersjön (Sverige)
2. knubbsälar i sydvästra Östersjön inklusive Kattegatt (Danmark, Tyskland, Polen, Sverige)
3. vikare i Bottenhavet (Sverige och Finland)
4. vikare i Sydvästra skärgårdshavet, Finska viken, Rigabukten (Finland, Est- land, Lettland, Ryssland)
5. gråsäl i Östersjön (alla medlemsstater).
För populationsstorleken anges tre referensnivåer:
• Limit reference level som är den biologiskt säkra nivå som krävs för att upprätthålla ett livskraftigt bestånd.
• Precautionary approach level som är den nivå där populationen har sin maximala tillväxt.
• Target reference level som är den nivå där tillväxten börjar plana ut och populationen närmar sig carrying capacity.
De olika referensnivåerna åskådliggörs i figur 4 i förhållande till en kurva över en tänkt populationsutveckling.
Figur 4. Referensnivåer enligt HELCOMs rekommendation. Kurvan visar princi- piellt hur populationsstorleken (y-axeln) av gråsäl utvecklas med tiden (x-axeln).
Referensnivåer enligt HELCOMs rekommendation anges på y-axeln. Kriterier för medgivande av jakt anges i diagrammet.34
HELCOM rekommenderar vidare:
Populationer som ligger under limit reference level bör inte utsättas för jakt eller på annat sätt dödas avsiktligt.
Populationer mellan limit reference level och precautionary approach level kan jagas om populationen har en långsiktigt positiv trend.
Populationer mellan precautionary approach level och target reference le- vel samt över target level kan jagas så länge som det inte äventyrar de övergripande förvaltningsprincipernas långsiktiga mål.
Ännu har inte länderna kunnat enas om att fastställa referensnivåer och diskussion- erna om dessa pågår i HELCOM HABITAT och HELCOM SEAL35.
34 Havs- och vattenmyndigheten 2012 a
35 Se till exempel punkt 4.7 ff i Minutes of the Fifth Meeting of Ad Hoc HELCOM Seal Expert Group (HELCOM SEAL) och punkt 4.1 ff i Minutes of the Sixth Meeting of Ad Hoc HELCOM Seal Expert Group (HELCOM SEAL)
BERNKONVENTIONEN
I Bernkonventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras na- turliga livsmiljöer (Bern 1979) finns de skandinaviska sälarterna upptagna i bilaga III, Skyddade djurarter (Protected fauna species).
Artikel 2 förskriver att de anslutna parterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att upprätthålla beståndet av vild flora och fauna på, eller anpassat till, en nivå som motsvarar ekologiska, vetenskapliga eller kulturella krav med hänsyn taget till ekonomiska och rekreationsmässiga krav och av underarters och varianters lokala behov.
Enligt konventionens artikel 7 ska de anslutna staterna vidta lämpliga och nödvän- diga legislativa och administrativa åtgärder för att säkra skyddet av de vilda djurar- ter som anges i bilaga III.
Varje nyttjande (exploitation) av de vilda djur som upptagits i bilaga III ska regle- ras i syfte att förhindra hot mot beståndet och med hänsyn till kraven i artikel 2.
Åtgärder som ska vidtas är:
a) fredningstider och/eller andra rättsliga åtgärder för att reglera nyttjande b) tidsbegränsade eller areella förbud mot nyttjande som är lämpliga för att
återskapa en gynnsam bevarandestatus
c) lämplig reglering av försäljning, hållande för avsalu, transport för försälj- ning eller utbjudande till försäljning av levande eller döda vilda djur.
Artikel 8 föreskriver att avseende fångst eller dödande av de vilda arter som anges i bilaga III och när undantag i enlighet med artikel 9 är tillämpliga på arter som anges i bilaga II (strikt skyddade djurarter) så ska de anslutna parterna förbjuda alla urskiljningslösa metoder för fångst och dödande och metoder som kan orsaka lokal utrotning eller allvarlig störning av beståndet av en art, särskilt metoder som upp- tagits i bilaga IV. De undantag som anges i artikel 9 motsvaras av art- och habitat- direktivets artikel 16 och svenska jaktförordnigens 23 a §. De metoder som anges i bilaga IV motsvaras av art- och habitatdirektivets artikel 15 och svenska jaktför- ordningens bilaga 5.
CITES
CITES (Convention of International Trade in Endangered Species) eller Washing- tonkonventionen är en internationell konvention som syftar till att skydda utrot- ningshotade arter av djur och växter genom att kontrollera den internationella han- deln med exemplar av arterna. CITES uppställer en lista där olika djur och växter rankas på grund av deras sårbarhet. Konventionen infördes 1997 i EU-
lagstiftningen genom kommissionens förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av
arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. Förordningen är ändrad genom kommissionens förordning (EU) nr 1158/2012.
De sälarter som förekommer i Sverige finns inte upptagna i 2012 års bilagor till EU:s citesförordning36. Endast två sälarter, nämligen munksäl och sydlig sjöele- fant, som alltså inte förekommer i Sverige, finns upptagna i dessa bilagor.
EU-rätt
ART- OCH HABITATDIREKTIVET
De svenska sälarterna gråsäl, knubbsäl och vikare (phocidae, öronlösa sälar) finns upptagna i art och habitatdirektivets37 bilaga 2 och 5.
Direktivets bilaga 2 förtecknar djur- och växtarter av gemenskapsintresse vilkas bevarande kräver att särskilda bevarandeområden utses. För dessa arter gäller att bevarandet av deras habitat är den viktigaste faktorn för att garantera fortlevnad och välbevarande. Skydd och skötsel av området innefattar inte bara upprätthållan- det av livsmiljöer för arten utan också återställande av sådana.
Direktivets bilaga 5 förtecknar djur- och växtarter av gemenskapsintresse för vilka insamling i naturen och exploatering kan bli föremål för förvaltningsåtgärder. I bilagan förtecknas sådana arter som är föremål för nyttjande och som därför riske- rar att få försämrad bevarandestatus. Art- och habitatdirektivets artikel 14 föreskri- ver att staterna om de anser det nödvändigt ska vidta åtgärder för att säkerställa att insamling i naturen och exploatering av exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 5 är förenligt med uppehållandet av en gynnsam bevarandestatus.
Förslag på åtgärder enligt artikel 14 är:
• reglering av tillträde till vissa områden
• tillfälligt eller lokalt förbud mot insamling av exemplar och ex- ploatering av vissa populationer
• reglering av perioder eller metoder för insamling av exemplar,
• tillämpning, vid insamling av exemplar, av jakt- och fiskeregler som tar hänsyn till bevarandet av sådana populationer
• införande av ett system med tillstånd för insamling av exemplar eller införande av kvoter
• reglering av köp, försäljning, utbjudande för försäljning och för- varing eller transport i syfte att sälja exemplar
36 Kommissionens förordning (EU) nr 1158/2012 av den 27 november 2012 om ändring av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.
37 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.
• uppfödning i fångenskap av djurarter och artificiell uppförökning av växtarter under strikt kontrollerade förhållanden, i syfte att minska insamlingen av exemplar i naturen
• bedömning av effekterna av de vidtagna åtgärderna.
EU-kommissionen har inte publicerat någon vägledning om tillämpningen av arti- kel 14.
Listningen av de svenska sälarterna i bilaga 5 innebär i sig inte ett förbud mot jakt.
Som exempel kan nämnas att de i bilagan upptagna arterna mård och skogshare är föremål för allmän jakt enligt jaktförordningen.
Direktivets artikel 15 a föreskriver att vid fångst eller dödande av de arter som finns förtecknade i bilaga 5 a och i de fall där undantag i enlighet med artikel 16 görs i fråga om insamling, fångst eller dödande skall medlemsstaterna förbjuda användning av alla icke-selektiva metoder som lokalt kan medföra att populationer av en art försvinner eller utsätts för en allvarlig störning, särskilt
a)
användning av de metoder för fångst och dödande som finns förtecknade i bilaga 6 a,b)
varje form av fångst eller dödande från de transportmedel som anges i bi- laga 6 b.De metoder och de transportmedel som räknas upp i direktivets bilaga 6 a och 6 b motsvarar helt den uppräkning som finns i svenska jaktförordningens bilaga 5 om förbjudna medel och metoder för fångst och dödande av bl.a. sälar (dvs. vilt som i bilaga 1 till artskyddsförordningen markerats med F jfr 10 § jaktförordningen). De medel som kan vara aktuella vid säljakt är:
artificiella ljuskällor
anordningar för belysning av målet
nattriktmedel med elektronisk bildförstärkare eller bildomvandlare
sprängämnen
nät med icke-selektivt urförande eller icke-selektiv användning av nät
fällor med icke-selektivt utförande eller icke-selektiv användning av fällor
gift eller beten som innehåller gift eller bedövningsmedel
halv- eller helautomatiska vapen med magasinskapacitet som överstiger två patroner.
Bestämmelserna i direktivets artikel 15 a) och b) är därmed genomförda i svensk lagstiftning.
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EG) NR 1007/2009 AV DEN 16 SEPTEMBER 2009 OM HANDEL MED SÄLPRODUKTER
Förordningen syftar enligt artikel 1 till att fastställa harmoniserade regler för salu- föring av sälprodukter. Med sälprodukter menas alla produkter, bearbetade eller obearbetade, som kommer från eller som utvunnits från sälar, såsom kött, olja, späck, organ, obehandlade och behandlade skinn och andra produkter av skinn.
Generellt kan konstateras ett de sälprodukter som enligt förordningen kan komma i fråga för handel är sådana som hänför sig till traditionell jakt bedriven av inuitsam- hällen och andra ursprungsbefolkningar och som bidrar till deras självhushållning.
Inuiter är personer som fötts i inuiternas hemland – dvs. de arktiska och subarktiska områden där inuiterna, i nutid eller av hävd har rättigheter och intressen i egenskap av ursprungsbefolkning och som erkänns av inuiterna som medlem av deras folk.
Saluförande är att mot betalning införa varor på gemenskapsmarknaden och däri- genom tillhandahålla dessa till tredje part. Att saluföra sälprodukter ska vara tillåtet endast om sälprodukterna härrör från den traditionella jakt som inuitsamhällena och andra ursprungsbefolkningar bedriver och som bidrar till deras självhushåll- ning. Import av sälprodukter kan vara tillåten om den är av tillfällig art och uteslu- tande består av varor för resenärers eller deras familjers personliga bruk.
Saluförande av sälprodukter är också tillåten om produkterna är baserade på bipro- dukter från jakt som regleras i nationell lagstiftning och vars enda syfte är en håll- bar förvaltning av marina resurser. Saluförande av sådana produkter får bara tillåtas om det sker utan vinstsyfte. Produkterna får inte vara av sådan art eller förekomma i sådan mängd att det kan förmodas att de saluförs i kommersiellt syfte.
Medlemsstaterna får inte förhindra att sälprodukter som uppfyller villkoren i för- ordningen saluförs.
I den svenska lagen (2011:1070) om handel med sälprodukter som kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1007/2009 föreskrivs att Jord- bruksverket har tillsyn över efterlevnaden av Europaparlamentets och rådets för- ordning. Tillsynsmyndigheten har rätt att begära in upplysningar, ta del av hand- lingar, få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen där det kan antas att produkter som är, eller kan vara, av säl förvaras i försäljningssyfte eller bjuds ut till försäljning (3 §). Myndigheten får meddela förelägganden som behövs för att EG- förordningen och lagen ska följas (5 §) och ta hand om och på ägarens bekostnad förstöra en sälprodukt som saluförs eller uppenbart är avsedd att saluföras i strid mot EG-förordningen.
Lagen har också bestämmelser om bötesstraff för den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot EG-förordningen genom att saluföra sälprodukter i strid mot artikel 3 i förordningen (8 §) och hänvisning till lagen (2000:1225) om straff för varusmuggling när det gäller olaga import av sälprodukter
Förordningen (2010:1491) om handel med sälprodukter innehåller bemyndiganden för vissa länsstyrelser att utfärda intyg (2 §) och för Jordbruksverket att meddela verkställighetsföreskrifter (4 §).
Svensk rätt
LICENSJAKT OCH SKYDDSJAKT
Begreppen licensjakt och skyddsjakt har sin grund i 29 § jaktlagen (1987:259) som föreskriver att regeringen får meddela föreskrifter om bland annat tillstånd till jakt under en särskild jakttid (licens) och tillstånd till jakt för att förhindra skador av vilt.
Det finns ingen formell definition av dessa två sorters jakt. Allmänt vedertagna begrepp är dock licensjakt för jakt efter tillstånd under särskild jakttid och skydds- jakt för jakt efter tillstånd för att förhindra skador orsakade av vilt.
Enligt 9 b § jaktförordningen ska det i beslutet anges
1. vilka arter som berörs och antalet djur som får fällas, 2. vilka medel och metoder som får användas,
3. vilken tid och vilket område som avses,
4. de villkor som i övrigt behövs för att så långt som möjligt undvika skador eller olägenheter ab betydelse för den berörda artens bestånd och
5. den kontroll som kommer att ske.
Licensjakt
Licensjakten är reglerad i jaktförordningen (1987:905). Till exempel föreskrivs i 33
§ jaktlagen att jakt på älg får ske efter licens av länsstyrelsen och inom ett av läns- styrelsen registrerat licensområde. Licens av länsstyrelsen innebär att myndigheten beslutar hur många älgar som får fällas på ett visst område. Licensen kan även reglera fördelning av djur med avseende på av olika kön och ålder. Dessutom finns älgskötselområden som registrerats av länsstyrelsen och inom vilka jakt på älg får ske utan licens (3 §). Jakten får ske under de tider som anges i bilaga 2 till jaktför- ordningen. Liknande bestämmelser finns för kronhjort.
Licensjakt på stora rovdjur skiljer sig från licensjakten efter älg genom att den omfattar ett antal djur som får fällas inom ett större område, utan hänsyn till mark- ägarstruktur. Jakten får bedrivas enskilt och fällda djur rapporteras till länsstyrel- sen. När samtliga djur är fällda avlyses jakten. Licensjakten efter stora rovdjur har sin grund i undantaget i art- och habitatdirektivets artikel 16.1 e.
I 23 c och 23 d §§ jaktförordningen regleras förutsättningar för licensjakt på björn, varg, järv och lo. Förutsättningarna är att det inte finns någon annan lämplig lös- ning och att jakten inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus
lämplig med hänsyn till stammarnas storlek och sammansättning samt ske selektivt och under strängt kontrollerade former.
Om förutsättningarna i 23 c § jaktförordningen är uppfyllda får Naturvårdsverket besluta om licensjakt enligt 23 d §. De arter som kan komma ifråga för licensjakt är björn, varg, järv och lo.
Någon möjlighet att besluta om licensjakt på säl finns inte i regelverket idag.
Skyddsjakt
Enligt 7 § jaktlagen får den myndighet som regeringen bestämmer besluta om jakt om det på grund av ett viltbestånds storlek finns påtagliga risker för trafikolyckor eller för allvarliga skador av vilt och för att förebygga eller minska dessa risker.
I beslutet ska bestämmas hur jakten ska bedrivas och om den ska ske genom jakt- rättshavarens försorg, om han har åtagit sig det, eller genom särskilt utsedda jägare.
I beslutet ska också bestämmas hur det ska förfaras med djur som dödas eller fångas vid jakten.
Av 7 § jaktlagen framgår att jakt får beslutas om det är viltbeståndets storlek som är orsak till risker för trafikolyckor eller andra allvarliga skador. Om skaderisken har sin grund i att det finns ett alltför stort antal individer av en art inom ett område bör jakten inriktas på att minska detta antal. Detta kan då ske genom skyddsjakt.
Enligt 24 § jaktförordningen prövas frågor om jakt enligt 7 § jaktlagen av Natur- vårdsverket när det gäller jakt på björn, varg, järv, lo eller säl samt efter rovfåglar och ugglor. Beslut om jakt på säl kan dock fattas först efter att verket hört Havs- och vattenmyndigheten.
Förutsättningarna för skyddsjakt regleras i 23 a § jaktförordningen som har sitt ursprung i Art- och habitatdirektivets artikel 16:1 och paragrafens formuleringar är mycket lika artikeln:
23 a § Om det inte finns någon annan lämplig lösning och om det inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde får beslut om jakt som avses i 23 b, 24, 25 och 29 §§ meddelas
1. av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet eller av andra tvingande skäl som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konse- kvenser för miljön,
2. av hänsyn till flygsäkerheten,
3. för att förhindra allvarlig skada särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten eller annan egendom eller
4. för att skydda vilda djur eller växter eller bevara livsmiljöer för såd-
ana djur eller växter.
Ett beslut som avses i första stycket får även avse rätt att göra ingrepp i fåglars bon eller förstöra fåglars ägg.
Beslut om skyddsjakt på säl får ske enligt 23 b § jaktförordningen. Naturvårdsver- ket får besluta på eget initiativ eller efter ansökan av den som riskerar att drabbas av skada. Förutsättningarna i 23 a § ska vara uppfyllda och något eller några av de syften med jakten som uppräknas i paragrafen ska överensstämma med det aktuella fallet. Även här gäller kravet att höra Havs- och vattenmyndigheten om beslutet gäller jakt på säl.
Naturvårdsverkets beslut om skyddsjakt på säl efter ansökan från enskild brukar som regel fattas med stöd av 23 b § medan verkets beslut om regional skyddsjakt på myndighets initiativ fattas med stöd av 24 § jaktförordningen.
ARTSKYDDSFÖRORDNINGEN (2007:845)
Gråsäl, vikare, och knubbsäl är upptagna i bilaga 1 till artskyddsförordningen, och har markerats med bokstäverna S, B och F. Detta innebär att arterna förekommer i Sverige och att de är upptagna i bilagorna 2 och 5 till art- och habitatdirektivet. Att arterna är upptagna i bilagorna innebär att arterna har sådant intresse ur EU- perspektiv att bevarandeområden behöver utses och att insamling i naturen och exploatering kan bli föremål för särskilda förvaltningsåtgärder.
Artskyddsförordningens 5 § förbjuder ifråga om vilt levande djurarter som i bilaga 1 har markerats med bl.a. bokstaven F att för fångst eller dödande använda medel eller metoder som inte är selektiva och som lokalt kan medföra populationen för- svinner eller utsätts för allvarlig störning. Vidare förbjuds fångst eller dödande från motorfordon i rörelse eller från flygplan. Motsvarande bestämmelser finns i jakt- förordningens 10 § med hänvisning till bilaga 5. I denna paragraf föreskrivs även att i fråga om vilt som i artskyddsförordningen (2007:845) har markerats med N, n eller F är det förbjudet att för fångst eller dödande använda medel eller metoder som anges i bilaga 5 till jaktförordningen. Artskyddsförordningen undantar därför fångst eller dödande av fåglar eller däggdjur och hänvisar till bestämmelserna i jaktlagen och jaktförordningen.
Licensjakt på säl
Förutsättningar för licensjakt på säl
Licensjaktens övergripande syfte
Grunderna för beslut om licensjakt är att det finns möjlighet att jaga en art, men att förutsättningarna inte medger en jakt som är oreglerad vad avser antalet djur eller kategorier38. Syftet är att möjliggöra ett nyttjande av en art som resurs. Genom regleringen av antalet djur eller kategorier av djur kan man rikta jakten på ett så- dant sätt att man samtidigt åstadkommer en minskning av risker för skador eller olägenheter av arten på mänsklig verksamhet. När det gäller till exempel älg finns det ett allmänt intresse av att reglera älgstammen för att minska riskerna för bland annat skador på skog och gröda samt minska antalet trafikolyckor. I vissa fall kan licensjakt användas för mer avgränsade ändamål, till exempel för att minska risker- na för skador inom et givet område.
Juridiska förutsättningar
Licensjakt på säl finns inte i svensk jaktlagstiftning idag.
Art- och habitatdirektivet rekommenderar att särskilda förvaltningsåtgärder i enlig- het med artikel 14 genomförs för sälar som är upptagna i direktivets bilaga 5 för att säkerställa fortsatt gynnsam bevarandestatus även om insamling eller exploatering sker.
I likhet med vad som gäller vid dagens beslut om skyddsjakt på säl så bör vissa av de i direktivets artikel 14 upptagna förvaltningsåtgärderna genomföras vid ett infö- rande av licensjakt. De åtgärder som aktualiseras är:
bestämmelser om tider när jakt får bedrivas
införande av jaktregler som tar hänsyn till upprätthållandet av sälpopulat- ionens bevarandestatus
reglering av metoder för jakten.
Förutsättningar och villkor som tar hänsyn till upprätthållandet av populationens bevarandestatus finns i 23 c § jaktförordningen och skulle även omfatta säl om ordet ”säl” skulle införas.
I 9 b § jaktförordningen anges att beslutande myndighet i beslut om jakt på bland annat säl ska ange vilka arter som berörs och antalet djur som får fällas, vilka me- del och metoder som får användas, vilken tid och vilket område som avses, de
38 Kön och/eller ålder
villkor som i övrigt behövs för att så långt som möjligt undvika skador eller olä- genheter av betydelse för den berörda artens bestånd samt den kontroll som kom- mer att ske. Om säl inkluderas i 23 c och 23 d §§ jaktförordningen skulle bestäm- melserna i 9 b § även gälla licensjakt på säl och flera av kraven på förvaltningsåt- gärder i artikel 14 därmed vara uppfyllda.
Europaparlamentets och rådets förordning om handel med sälprodukter tillåter inte saluförande av, bearbetade eller obearbetade, produkter som utvunnits från sälar.
Undantaget är produkter som hänför sig till traditionell jakt bedriven av inuitsam- hällen och andra ursprungsbefolkningar som bidrar till deras självhushållning.
Saluförande utan vinstsyfte får också ske av biprodukter från jakt som regleras i nationell lagstiftning och vars enda syfte är en hållbar förvaltning av marina resur- ser. Uttrycket ”utan vinstsyfte” torde innefatta intäkter för att täcka kostnader som är förenliga med jakten.
HELCOM
HELCOM’s rekommendation medger att jakt bedrivs på populationer som översti- ger Limit Reference Level så länge inte det totala jaktuttaget är så stort att tillväx- ten i populationen minskar så mycket att det äventyrar möjligheterna att nå HELCOM’s övergripande förvaltningsmål.
Slutsats
Naturvårdsverket gör bedömningen att licensjakt på en sälpopulation är förenlig med HELCOM-rekommendationen under förutsättning att populationen överstiger Limit Reference Level. Vidare gör Naturvårdsverket bedömningen att licensjakt på sälpopulationer som bedöms ha gynnsam bevarandestatus är förenlig med art- och habitatdirektivet. En förutsättning är att eventuell licensjakt har ett tydligt syfte och att jakten ingår som verktyg i respektive arts förvaltningsplan samt att jakten, i likhet med vad som gäller vid skyddsjakt, förenas med villkor som är utformade för sälarternas speciella behov med hänsyn till säkerställandet av en fortsatt gynnsam bevarandestatus. De förvaltningsåtgärder som enligt regelverket är en förutsättning kan anses vara genomförda i svensk rätt efter små justeringar genom att ordet ”säl”
förs in i bestämmelserna.
Licensjakt på säl bör ha två huvudsakliga syften: att på ett hållbart sätt nyttja sälen som resurs samt att vid behov kunna reglera regionala bestånd på ett sätt som minskar skador för näringar och skapar tid att utveckla skadeförebyggande meto- der.
Naturvårdsverket anser att licensjakt på säl kan vara ett komplement till skyddsjakt och att ett införande av licensjakt på säl skulle ligga i linje med riksdagens beslut år 2009 att införa licensjakt på björn, varg, järv och lodjur39.
39 Prop 2008/09:210. 2009/10:MJU8. rskr. 2009/10:7
Naturvårdsverket vill framföra att det i samband med samråden om detta rege- ringsuppdrag att har framförts att ett införande av licensjakt på säl sänder en signal till intresserade jägare att säljakt är en relativt beständig jaktform. Denna signal skulle göra att fler jägare vågar satsa på säljakt genom att arrendera jakträtt, köpa utrustning och utbilda sig i säljakt. Enligt detta resonemang skulle ett införande av licensjakt som komplement till skyddsjakt i sig kunna leda till fler säljägare, fler fällda sälar och därmed tilldelningar fylls i större utsträckning.
Utformning av licensjakt
Villkor för licensjakt
En licensjakt på säl skulle i stor utsträckning kunna ha samma bestämmelser som idag gäller för Naturvårdsverkets beslut om regional skyddsjakt. Detta gäller till exempel villkor för:
rapportering av fälld säl
provtagning
jaktområde
vem som får jaga
tillåtna jaktmedel
bärgning
avlysning av jakten.
Även vad gäller tilldelningen är länsvisa tilldelningar troligen det mest ändamåls- enliga.
JAKTTID
Om ett av jaktens syften är att tillgodogöra sig den fällda sälen bör jakttiden för- läggas när kvaliteten på skinn och kött är som bäst. Detta varierar med art; gråsäl och vikare ömsar päls under försommaren och knubbsälen under sommaren. När det gäller säl handlar det också om möjligheterna att bärga sälen och då har späck- tjockleken betydelse eftersom en fet säl flyter bättre än en mager. Om jakten riktas mot sälar som ligger uppe på is eller på land är späcktjockleken inte av betydelse.
BEHOV AV TYDLIG SKILLNAD MELLAN SKYDDS- OCH LICENSJAKT
Ett problem i utformningen av villkor för licensjakt på säl är att skydds- och licens- jakt bör kunna skiljas åt vad avser bland annat tilldelning och rapportering.
Behovet av skyddsjakt för att skydda yrkesfiskets intressen bör komma i första hand. Det behovet finns under större delen av året, inte minst under hösten, och det kan vara svårt att bedöma hur stor del av tilldelningen som blir över till licensjak- ten. Det är viktigt att de olika jaktformerna går att särskilja, både vad gäller inrap- portering av fällda sälar och för tillsyn.
REGISTRERING VID JAKTKORTSREGISTRET
Ett krav på registrering i jaktregistret motsvarande den som finns för de som avser att delta i licensjakt på varg, järv och lodjur40 bör övervägas, liksom om det ska vara olika för jägare som avser att delta i licens- respektive skyddsjakt på säl.
Dagens registrering av de som avser delta i licensjakt på varg, järv och lodjur har sitt ursprung i att varg och lodjur är strikt skyddade enlig art- och habitatdirektivet och att ett av villkoren för att kunna genomföra licensjakt på dessa arter är att jak- ten måste ske under strängt kontrollerade förhållanden41. Registreringskravet är ett förvaltningsverktyg för att säkerställa att jakten sker under strängt kontrollerade förhållanden. Det bör påpekas att våra sälarter, i likhet med järv, inte är listade i art- och habitatdirektivets bilaga 4 och därmed inte omfattas av direktivets strikta skydd.
Nödvändiga författningsändringar
Om det skulle befinnas lämpligt att införa licensjakt på säl i jaktlagstiftningen kan detta ske på samma sätt som i fråga om licensjakt på stora rovdjur med stöd av 23 d
§ jaktförordningen (1987:905) och under de villkor som föreskrivs i 23 c §. Natur- vårdsverket kan då besluta om licensjakt och förena beslutet med villkor för jakten med stöd av 23 d § 2 st, sedan ordet säl lagts in i paragraferna. I likhet med vad som är fallet vid beslut om skyddsjakt på säl bör också krav på hörande av Havs- och vattenmyndigheten införas.
Slutsats
Naturvårdsverket gör bedömningen att licensjakt på säl i huvudsak skulle utformas som den regionala skyddsjakten. Frågan om jakttider vid licensjakt bör utvärderas ytterligare. Jakttider skulle kunna regleras i föreskrifter eller enskilt myndighetsbe- slut på samma sätt som sker i dagens beslut om licensjakt på björn och lodjur.
Ett krav på registrering av säljägare vid jaktkortsregistret liknande dagens krav på registrering av de som avser att delta i licensjakt på varg, järv eller lodjur skulle kunna underlätta både tillsyn och myndigheters informationsspridning till säljä- gare. Med beaktande av att Sveriges sälarter inte är strikt skyddade genom art- och habitatdirektivet och den samhälleliga strävan om regelförenkling, gör dock Natur- vårdsverket den sammantagna bedömningen att ett registreringskrav inte bör infö- ras.
40 49 § jaktförordningen 41 Artikel 16 1.e)
Effektiviserad skyddsjakt
Minskade skador kontra minskad stam
Vid försök med videoupptagningar vid fiskeredskap i Östersjön kunde skadegö- rande gråsälsindivider identifieras. Det visade sig att det var ett fåtal djur som stod för besöken vid redskapen. Samma iakttagelse har gjorts vid undersökningar av knubbsälar och ryssjefiske på västkusten. Man har även gjort försök med riktad skyddsjakt vid drabbade redskap och sett effekt på skadebilden. Undersökningarna som har gällt gråsäl har visat att det främst är äldre hanar som ägnar sig åt att söka föda i och vid redskap. Därför har en jakt som riktar sig mot sälar i allmänhet troli- gen en mindre effekt på skadebilden än riktad skyddsjakt vid fiskeredskap. Av detta skäl bör en effektiviserad skyddsjakt som syftar till minskade skador för yr- kesfisket innehålla komponenter som styr jakten till de sälindivider som gör störst skada. Naturvårdsverket har i detta syfte i 2013 års beslut om regional skyddsjakt på grå- och knubbsäl tillåtit skyddsjakt från båt vid skadedrabbade fiskeredskap eller fiskodlingar.
Faktorer som kan förhindra fylld tilldelning
Naturvårdsverket har inom ramen för detta uppdrag identifierat ett antal faktorer som kan påverka jaktutfallet och utgöra hinder för att uppnå beslutad tilldelning vid jakt på säl. I grova drag kan faktorerna delas upp i hinder som innebär att potenti- ella jaktområden är fredade, att det saknas möjlighet att få tillgång till jakt, att det saknas intresse, kunskap och erfarenhet, att det ställs för stränga krav på jaktens utförande samt att det ställs för stora krav på provtagning av fällt djur. Se tabell 3.
Nedan följer en genomgång av de olika faktorerna.
Tabell 3. Faktorer som kan påverka jaktutfallet negativt. Faktorer som markerats med * är jaktvillkor som förändrats de senaste åren.
Fredning av ”lämpliga jaktområden” från jakt Jakt utanför territorialvattengränsen
Fredning genom skydd med stöd av miljöbalken Fredning i jaktbeslutet
Bristande möjligheter att få tillgång till jakt Bristande intresse för säljakt
Bristande kunskap om och erfarenhet från säljakt För stränga krav på jaktens genomförande Utbildningskrav *
Bärgningskrav
Förbud mot jakt från båt *
Endast klass 1-ammunition tillåten * För få godkända fångstredskap
För stränga krav på provtagning av fällt djur
Fredning av ”lämpliga jaktområden” från jakt JAKT UTANFÖR TERRITORIALVATTENGRÄNSEN
I jaktlagen ges möjlighet för Naturvårdsverket att besluta om skyddsjakt på säl även i vattenområden som ligger i svensk ekonomisk zon, men utanför rikets terri- torialvattengräns. Men det saknas regler för vem som får bedriva jakt utanför terri- torialvattengränsen. I området sker en del fiske som är drabbat av sälskador och det kan finnas motiv för att ge möjlighet till skyddsjakt även här. Bland annat Länssty- relsen i Norrbottens län har framfört att en förändring skulle kunna medge en ök- ning av möjligheterna att jaga säl på is. Jakt på säl är tillåten i hela Finlands eko- nomiska zon. Enligt uppgift42 kan det vissa år vara en stor del av de gråsälar som fälls i den finländska delen av Bottenviken som fälls i området utanför den fin- ländska territorialvattengränsen.
Den pågående jaktlagsutredningen har bland annat som uppdrag att utreda frågan om jakt på säl utanför territorialvattengränsen43 varför den inte analyseras närmare i denna redovisning.
42 Stefan Pellas muntl. 24 maj 2013.
43 Utredningsdirektiv 2012:77
