Finanspolitiska rådets bedömningar

I maj 2018 publicerade Finanspolitiska rådet sin årliga rapport om svensk finanspolitik. I detta avsnitt redovisas de huvudsakliga bedömningarna och rekommendationerna i rådets rapport tillsammans med en kort redogörelse för regeringens bedömning av dessa.

Det ekonomiska läget och stabiliseringspolitiken Enligt Finanspolitiska rådets bedömning i maj 2018 har konjunkturen i Sverige varit stark under flera år, och den ser också ut att förbli stark 2018 och 2019. Rådet menar dock att en viss avmattning är att vänta och ser vissa risker i form av vikande bostadsinvesteringar, höga tillgångs-priser och skulder samt strukturella problem.

Rådet menar i sin rapport att den aktiva finans-politiken sedan ett par år tillbaka är procyklisk eftersom det strukturella sparandet har minskat trots rådande högkonjunktur. Rådet menar att finanspolitiken därmed inte är väl avvägd.

Finanspolitiken borde enligt rådet vara mer åtstramande för att minska risken för över-hettning och öka det framtida utrymmet för konjunkturstabiliserande åtgärder. Finans-politiken behöver enligt rådet inte stödja penningpolitiken, då inflationen ligger nära målet och resursutnyttjandet är högt.

Regeringen instämmer i att resursutnyttjandet i svensk ekonomi varit och fortfarande är högre än normalt. Regeringen instämmer också i att detta i sig skulle tala för en åtstramande finans-politik. Mot en sådan politik talar dock avsaknaden av ett tydligt inflationstryck, till-sammans med Riksbankens begränsade möjlig-heter att ytterligare stimulera ekonomin.

Dessutom befinner sig Sverige i ett läge då många av de nyanlända som kommit till landet under de senaste åren träder in på arbetsmarknaden och behöver komma i sysselsättning. Deras möjlig-heter att snabbt etablera sig på svensk arbetsmarknad underlättas av ett relativt högre efterfrågetryck i ekonomin samt av de reformer som följer av januariavtalet.

Överskottsmålet och utgiftstaket

Rådet anser att det inte föreligger en tydlig avvikelse från överskottsmålet och bedömer därmed att finanspolitiken är förenlig med skottsmålet. Rådet konstaterar samtidigt att över-skottet i ett bakåtblickande perspektiv inte har uppfyllt vare sig det gällande överskottsmålet eller det nya överskottsmålet.

Regeringen konstaterar att det bakåtblickande genomsnittet av det finansiella sparandet för 2011–2018 ligger under målnivån. Sparandet har dock gradvis stigit under perioden.

Rådet menar att regeringens beräkning av det strukturella sparandet förutsätter en lägre jäm-viktsarbetslöshet och en högre potentiell BNP än vad andra prognosmakare, såsom Konjunktur–

institutet, bedömer. Enligt rådet förefaller beräkningen därmed vara optimistisk.

Regeringen delar inte rådets syn. I budget-propositionen för 2018 (prop. 2017/18:1) var regeringens bedömning av resursutnyttjandet, mätt med BNP-gapet, i linje med Internationella valutafondens (IMF:s) bedömning och högre än Europeiska kommissionens. I 2018 års ekono-miska vårproposition (prop. 2017/18:100) var regeringens bedömning i linje med Riksbankens bedömning och lägre än kommissionens. Om jämförelsen vidgas till att omfatta även andra bedömare än Konjunkturinstitutet framgår alltså att regeringens bedömningar snarare har befunnit sig i mittfältet bland bedömare. Rådet lägger vidare vikt främst vid regeringens bedömning av jämviktsarbetslösheten, men den är endast en av

de komponenter som bedömningen av poten-tiella variabler bygger på. Regeringen konstaterar vidare att bedömningar av potentiell BNP och dess komponenter generellt är osäkra och revideras. Regeringen genomförde just av den anledningen i 2018 års ekonomiska vår-proposition en känslighetsanalys av antaganden kring jämviktsarbetslösheten och dess effekter på potentiell BNP och de offentliga finanserna.

Rådet anser även att utgiftstakets nivåer för 2018–2020 är tilltagna så att de medger betydande utgiftsökningar. Utrymmet är avsevärt större än de utgifter som ryms inom överskottsmålet, och om utrymmet används måste de offentliga inkomsterna öka för att överskottsmålet ska nås.

Rådet anser att regeringen mer utförligt bör diskutera sin syn på den önskvärda utgifts- och inkomstutvecklingen på tre års sikt, som en del av riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken.

Regeringen vill framhålla att ett ledigt utrymme under utgiftstaket inte i sig innebär att det finns ett utrymme för reformer på utgifts-sidan. Regeringen har i de ekonomiska proposi-tionerna framfört att genomförandet av insatser på utgiftssidan kan ske först efter avstämning mot överskottsmålet och eventuella inkomstförstärk-ningar som reformerna kan komma att kräva.

Stabiliseringspolitikens principer

Rådet anser att den finanspolitiska ramverks-skrivelsen bör innehålla en precisering av ansvars-fördelningen mellan finanspolitiken och penning-politiken. Detta saknas enligt rådet i den nya ramverksskrivelse, Ramverket för finanspolitiken (skr. 2017/18:207), som regeringen lämnade till riksdagen våren 2018. Rådet anser också att den ansvarsfördelning som legat till grund för ramverket sedan mitten av 1990-talet inte bör revideras. Enligt denna ansvarsfördelning vilar huvudansvaret för stabiliseringspolitiken på pen-ningpolitiken som dock undantagsvis kan behöva aktivt stöd från finanspolitiken, t.ex. när sänk-ningar av styrräntan inte räcker till eller inte längre är möjliga.

Regeringen bedömer att den samsyn som kan sägas ha rått om ansvarsfördelningen mellan finans- och penningpolitik inte längre är lika tydlig, något som bl.a. illustreras av de expert-utlåtanden, och rådets diskussion om dessa

PROP. 2018/19:100

67 utlåtanden, som redovisas i rådets rapport.

Skriv-elsen Ramverket för finanspolitiken utgår från den blocköverskridande överenskommelse om skuldankare, nytt överskottsmål och förstärkt uppföljning av överskottsmålet som träffades 2016 (SOU 2016:67 bilaga 3). Frågor om ansvars-fördelningen behandlades inte i överens-kommelsen. Regeringen har därför inte bedömt det vara lämpligt att i den nya skrivelsen ge en allmän redogörelse för ansvarsfördelningen.

Dock konstaterar regeringen i skrivelsen att det är viktigt att konjunkturell hänsyn tas när avvik-elser från överskottsmålet korrigeras och att det måste säkerställas att effekterna på efterfrågan inte är större än att penningpolitiken kan hantera dessa. Vidare pågår ett arbete inom den parla-mentariska Riksbankskommittén med att se över lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, vilket kan komma att påverka ansvarsfördelningen mellan finans- och penningpolitiken.

Skuldankaret och långsiktigt hållbara offentliga finanser

Rådet bedömer att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara och att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld kommer att hålla sig inom målintervallet för skuldankaret fram till nästa översyn om åtta år. Regeringen bedömer att bruttoskuldens andel av BNP kommer att ligga inom skuldankarets tolerans-intervall 2019 och 2020 (se vidare avsnitt 4.3).

Rådet anser att en teknisk justering ska göras av skuldankarets nivå om Riksbankens upplåning för att förstärka valutareserven skulle avvecklas, eftersom bruttoskuldkvoten då skulle minska med omkring 5 procentenheter utan att netto-skulden påverkas.

Regeringen konstaterar att hanteringen av avvikelser från skuldankaret behandlas i skriv-elsen Ramverket för finanspolitiken. Enligt ramverket ska regeringen lämna en skrivelse till riksdagen om skulden avviker från skuldankaret med mer än 5 procent. I skrivelsen ska regeringen redogöra dels för orsakerna till avvikelsen, oavsett deras karaktär, dels för hur regeringen avser att hantera avvikelsen. Som rådet nämner konstaterar Överskottsmålskommittén i sitt betänkande En översyn av överskottsmålet (SOU 2016:67) att det finns ett antal faktorer som påverkar brutto-skulden utan att detta har att göra med avvikelser från det mer operativt lämpade överskottsmålet.

Varken kommitténs betänkande eller den block-överskridande överenskommelsen behandlar någon särskild process för att göra tekniska justeringar av skuldankaret. Därför behandlar inte heller skrivelsen Ramverket för finanspolitiken någon sådan process.

Rådet välkomnar pensionsgruppens överens-kommelse om långsiktigt höjda och trygga pens-ioner från den 14 december 2017. Regeringen delar rådets bedömning.

Arbetslöshet och sysselsättning

Rådet anser att flertalet åtgärder på arbets-marknadsområdet i budgetpropositionen för 2018 är ändamålsenliga men att de har små effekter på jämviktsarbetslösheten. Ett om-fattande arbete återstår enligt rådet för att sänka trösklarna in på arbetsmarknaden, förbättra matchningen och minska skillnaderna mellan inrikes och utrikes födda.

Regeringen delar rådets bild att arbetslösheten fortfarande är för hög, i synnerhet för dem som saknar gymnasial utbildning, är utomeuropeiskt födda eller har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

Rådet konstaterar att Sveriges sysselsättnings-grad alltjämt är högst i EU och att syssel-sättningsgraden har stigit under en följd av år, i synnerhet för utrikes födda. Rådet konstaterar vidare att den stora invandringen 2015 och 2016 medför att fler i arbetskraften har svag arbetsmarknadsanknytning, vilket ställer höga krav på arbetsmarknadspolitiken framöver. Rådet bedömer att regeringen inte kommer att nå sitt mål om att Sverige ska ha lägst arbetslöshet i EU 2020 och att målet inte är ändamålsenligt. Rådet anser att regeringen i stället borde formulera separata mål som är nära kopplade till den inhemska arbetsmarknadens problem, i synner-het arbetsmarknadsutsikterna för dem som saknar gymnasial utbildning, är utomeuropeiskt födda eller är nyanlända.

Regeringen konstaterar att arbetslösheten minskade, sysselsättningen ökade och antalet arbetade timmar ökade under den förra mandat-perioden. Arbetslöshetsmålet syftade till att tydliggöra och påverka prioriteringarna för den ekonomiska politiken och därmed finans-politikens inriktning.

Enligt rådet kommer en tidsbegränsad sub-ventionerad anställning för många människor inte

att räcka till för att få en fast förankring på arbetsmarknaden. Det finns därför enligt rådet ett fortsatt behov av att arbetsmarknadens parter även öppnar för reguljära enkla jobb.

Regeringen bedömer att subventionerade anställningar är effektiva insatser för att få personer med svagare förankring på arbets-marknaden i arbete. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att etableringsjobben innebär en helt ny modell för staten att stimulera anställningar för nyanlända och långtids-arbetslösa. Etableringsjobb ska ge individerna möjlighet att skaffa sig kunskaper och erfaren-heter som efterfrågas på arbetsmarknaden och syftar till att hjälpa nyanlända och lång-tidsarbetslösa att etablera sig samt att underlätta arbetsgivarnas framtida kompetensförsörjning.

Regeringen avser också i enlighet med januari-avtalet att ta bort kravet på kollektivavtal i nystartsjobben.

Rådet menar att regeringens satsning Kun-skapslyftet på sikt kan bidra både till att stärka sysselsättningsmöjligheterna för dem som har en svag anknytning till arbetsmarknaden och till att möta arbetskraftsbristen. Rådet påpekar dock att det saknas en samlad uppföljning av insatserna inom Kunskapslyftet och efterlyser en sådan.

Regeringen konstaterar att det visserligen inte finns någon samlad uppföljning, men att insatser i Kunskapslyftet regelbundet följs upp av Skol-verket och Myndigheten för yrkeshögskolan och att regeringen i varje budgetproposition redovisar resultaten för de delar som ingår i Kunskapslyftet.

Inkomstfördelning och beskattning av hushållens kapitalinkomster

Rådet konstaterar att inkomstspridningen har ökat de senaste decennierna, främst på grund av att kapitalinkomsterna har ökat och blivit mer koncentrerade till höga inkomstskikt. Andra bidragande förklaringar är att transfereringarna inte har stigit i takt med inkomstutvecklingen, att andelen singelhushåll har ökat, att det är fler äldre i befolkningen samt att sysselsättningens sammansättning har förändrats. Rådet menar vidare att de förändringar av kapitalbeskattningen som gjorts efter 1991 års skattereform samman-taget har inneburit en lägre genomsnittlig skatt på kapitalinkomster, större skillnader mellan skatten på olika slags kapitalinkomster och en större asymmetri i förhållande till avdragsräntor. Rådet

bedömer att detta främst har gynnat hushåll med högre inkomster.

Regeringen konstaterar att rådets beskrivning av inkomstfördelningens utveckling stämmer väl med den bild som redovisats i de fördel-ningspolitiska redogörelserna i de ekonomiska vårpropositionerna.

Rådet tar upp att beskattningen av realiserade kapitalvinster på fastigheter skärptes samtidigt som den löpande beskattningen av fastigheter sänktes 2007 och anser att detta troligen har bidragit till att minska rörligheten på bostads-marknaden. Rådet menar att en kommande skattereform bör utformas så att skatten på fastigheter tas ut löpande.

Regeringen instämmer i att rörligheten på bostadsmarknaden kan påverkas av att bostads-beskattningen har gått mot en minskad löpande beskattning och en ökad beskattning vid trans-aktionstillfällen. Kapitalvinstbeskattningens ut-formning är dock bara en av flera faktorer som påverkar individers val av bostäder.

4.8 Riksrevisionens granskning av