7 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld
7.6 Nettoförmögenheten och skuldutvecklingen
Den offentliga sektorns nettoförmögenhet består av både realkapital och finansiella tillgångar, med avdrag för skulder (se tabell 7.16). Realkapitalet, eller kapitalstocken, innefattar både materiella tillgångar, som t.ex. byggnader och anläggningar, och immateriella tillgångar, som t.ex. forskning och utveckling samt datorprogram. Större delen av den offentliga sektorns kapitalstock består av byggnader, vägar och annan infrastruktur som inte ger någon direkt finansiell avkastning. En del av kapitalstocken används för produktion av offentliga tjänster, som t.ex. skolor, sjukhus och kontorsbyggnader, medan andra delar, exempel-vis infrastrukturen, ger en samhällsekonomisk avkastning. Vidare ingår mark som tillgångsslag i den officiella statistiken. De finansiella till-gångarna omfattar såväl olika fordringar på den privata sektorn som aktier. Aktieinnehaven kan vara likvida tillgångar förknippade med ett tydligt avkastningskrav, som t.ex. AP-fondernas aktie-innehav. Innehaven kan också vara en form för kontroll av realkapital, som t.ex. statens ägande av statliga bolag.
Tabell 7.16 Den offentliga sektorns okonsoliderade tillgångar och skulder samt nettoförmögenhet 2017
Miljarder
kronor Procent av BNP
Tillgångar 8 317 181,6
Finansiella tillgångar 4 178 91,3
varav aktier 1 918 41,9
Kapitalstock 4 139 90,4
varav mark 869 19,0
Skulder 2 990 65,3
Maastrichtskuld1 1 869 40,8
Pensionsskuld 402 8,8
Övrigt 718 15,7
Nettoförmögenhet 5 327 116,3
Staten 1 366 29,8
Ålderspensionssystemet 1 437 31,4
Kommunsektorn 2 525 55,1
Finansiell förmögenhet 1 188 26,0
Statens nettoförmögenhet inkl. löneskatt
på kommunsektorns pensionsskuld 1 458 31,8
Anm.: År 2017 är det senast redovisade utfallsåret för den offentliga sektorn enligt NR.
1 Maastrichtskulden är redovisad konsoliderad i denna tabell. Posten Övrigt inkluderar konsolideringsfaktorn mellan staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn.
Källa: Statistiska centralbyrån.
Skulderna omfattar finansiella skulder samt statens och den kommunala sektorns åtaganden för tjänstepensioner. Den s.k. Maastrichtskulden (se avsnittet Den offentliga sektorns konso-liderade bruttoskuld), av vilken statsskulden utgör en övervägande del, redovisas till nominellt värde. I den finansiella nettoförmögenheten definieras skulden i stället till sitt marknadsvärde.
Posten Övrigt under skulder inkluderar skillnaden mellan marknadsvärdet och den nomi-nellt värderade Maastrichtskulden.
Vid utgången av 2017 uppgick den offentliga sektorns totala nettoförmögenhet till ca 116 procent av BNP, varav ägandet i reala till-gångar uppgick till ca 90 procent av BNP. Den finansiella nettoförmögenheten, dvs. skillnaden mellan finansiella tillgångar och skulder, uppgick därmed till ca 26 procent av BNP.
Fördelningen av nettoförmögenheten på sektorer visar att statens andel av förmögenheten är minst då den offentliga sektorns skuld huvud-sakligen består av statsskulden (se tabell 7.16 och diagram 7.11). Både den kommunala sektorns och statens nettoförmögenhet består till över-vägande del av reala tillgångar, medan ålders-pensionssystemets nettoförmögenhet utgörs av finansiella tillgångar. Sysselsatta (vä) Arbetade timmar (hö)
Diagram 7.11 Den offentliga sektorns nettoförmögenhet fördelad på sektorer
Procent av BNP Procent av BNP
Källa: Statistiska centralbyrån.
Den finansiella nettoförmögenheten
Nivån på den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet bestäms huvudsakligen av AP-fonderna i ålderspensionssystemet. Statens bidrag till den finansiella nettoförmögenheten är i stället negativ medan kommunsektorns finan-siella tillgångar och skulder sedan 1995 i stort sett har varit lika stora (se diagram 7.12).
Den offentliga sektorns kapitalinkomster i form av räntor och utdelningar, huvudsakligen hänförliga till ålderspensionssystemet, överstiger ränteutgifterna. Den totala skulden inkluderar statens och kommunsektorns åtaganden för de förmånsbestämda tjänstepensionerna som in-tjänats fr.o.m. 1998. De totala skulderna för de fonderade avgiftsbestämda tjänstepensionerna ingår, i likhet med premiepensionssystemet, inte i den offentliga sektorn utan redovisas i försäk-ringssektorn.
Diagram 7.12 Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet
Procent av BNP. Utfall 1995–2018, prognos 2019–2022
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
Den finansiella nettoförmögenheten minskade med drygt 1 procent av BNP mellan 2017 och 2018. Både värdeförändringar på tillgångar i ålderspensionssystemet och bidraget från BNP-tillväxten medförde att den finansiella förmögen-heten minskade (se tabell 7.17).
För 2019–2022 är det främst överskotten i staten som förstärker den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet.
Tabell 7.17 Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet
Procent av BNP. Utfall 2018, prognos 2019–2022
2018 2019 2020 2021 2022
Staten -2,6 -1,1 0,3 1,8 4,0
Ålderspensionssystemet 29,4 29,3 29,2 29,1 28,9
Kommunsektorn -2,1 -2,8 -3,6 -4,3 -4,9 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Maastrichtskulden definieras av EU-regler och är det skuldbegrepp som används vid bedömningen av medlemsstaternas offentliga finanser inom ramen för Stabilitets- och tillväxtpakten. För Sverige innebär definitionen att skulden består av den konsoliderade statsskulden och kommun-sektorns skulder på kapitalmarknaden, med avdrag för AP-fondernas innehav av stats-obligationer.
PROP. 2018/19:100
131 Inför att Sverige den 1 januari 1995 blev
medlem i EU uppgick den konsoliderade bruttoskulden till över 1 200 miljarder kronor, vilket motsvarade ca 70 procent av BNP (se diagram 7.13). Sedan dess har det nominella värdet ökat med närmare 650 miljarder kronor, för att vid utgången av 2018 uppgå till ca 1 860 miljarder kronor.
Skulden har emellertid minskat kraftigt som andel av BNP sedan 1994 och uppgick vid utgången av 2018 till ca 39 procent av BNP (skuldkvoten).
Utvecklingen av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld beror dels på det finansiella sparandet (som kan fördelas på primärt sparande och ränteutgifter), dels på faktorer som inte påverkar det finansiella sparandet. De sist-nämnda faktorerna rör periodiseringar och s.k.
stock-flow förändringar, som bl.a. utgörs av finansiella transaktioner. Exempelvis påverkas bruttoskulden av köp och försäljning av tillgångar medan det finansiella sparandet inte påverkas av dylika transaktioner.
Diagram 7.13 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld
Utfall 1994–2018, prognos 2019–2022
Miljarder kronor Procent av BNP
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
Merparten av ökningen av den nominella skulden 1994–2017 skedde mellan 2012 och 2014, då den ökade med närmare 400 miljarder kronor, vilket motsvarar en ökning av skuldkvoten med över 7 procent av BNP. Statens finansiering av Riks-bankens lån för förstärkningen av valutareserven 2013 ökade skulden med närmare 3 procent av BNP. Vidare ökade skulden 2014 med ca 2 procent av BNP till följd av regelförändringar som innebär att andra myndigheter än Riksgälds-kontoret får inneha utestående återköpsavtal avseende finansiella instrument, s.k. repor, över
årsskiften. Detta bruttoredovisas i NR, vilket innebär att tillgångar och skulder ökar i lika stor utsträckning, varför den finansiella nettoförmö-genheten inte påverkas. Eftersom dessa repor hanteras av Kammarkollegiet påverkas inte stats-skulden enligt redovisningen i statens budget, som endast speglar Riksgäldskontorets skuld-hantering. I övrigt bidrog även underskotten i de offentliga finanserna och valutakurseffekter till att skulden ökade mellan 2012 och 2014.
Utöver detta har den ökade vidareutlåningen från kommunsektorn till kommunala bolag i privat sektor bidragit till att den offentliga brutto-skulden vuxit i nominella termer.
År 2018 medförde kommunsektorns upp-låning att bruttoskulden i stort sett var nominellt oförändrad jämfört med 2017 trots överskottet i de offentliga finanserna. Den höga BNP-till-växten medförde dock att skuldkvoten minskade.
Diagram 7.14 De enskilda sektorernas bidrag till den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld Procent av BNP. Utfall 1994–2018, prognos 2019–2022
Anm.: Summan av de tre delsektorernas skuld överstiger den totala Maastrichtskulden eftersom den totala skulden är konsoliderad.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
Den offentliga sektorns bruttoskuld beräknas minska kraftigt innevarande år till följd av Riks-bankens beslut att inte refinansiera de återstående valutalån som förfaller under 2019, se avsnittet Riksgäldskontorets nettoutlåning ovan. Även kommande år prognostiseras bruttoskulden fortsätta minska som en följd av de beräknade överskotten i de offentliga finanserna. År 2022 bedöms bruttoskulden understiga 30 procent av BNP.
Den successivt lägre bruttoskulden rör ute-slutande statsskulden. Kommunsektorns skuld beräknas däremot fortsätta att växa snabbare än BNP, bl.a. på grund av stora investeringar i kom-munsektorn och vidareutlåning till kommunala bolag i privat sektor.
0
Tabell 7.18 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och bidrag till förändringen
Procent av BNP om inte annat anges. Utfall 2018, prognos 2019–
2022 Anm.: Övrigt omfattar i huvudsak Riksgäldskontorets skulddispositioner samt finansiering av lån till Riksbanken.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
Statsskuldens utveckling
Statens budget visade ett överskott på 80 mil-jarder kronor 2018. Statsskulden minskade dock endast med 68 miljarder kronor (se tabell 7.19).
Orsaken till att utvecklingen av statsskulden inte helt följer lånebehovet är posten Skuld-dispositioner m.m. I den ingår ny värdering av valutaskulden i form av valutakurseffekter och av realskulden i form av upplupen inflationskom-pensation. Här ingår även en justering till följd av att statsskulden och lånebehovet bokförs på olika dagar.
Sedan utgången av 2017 har Riksgäldskontoret haft större förvaltningstillgångar än vanligt. Det beror framför allt på att Riksgäldskontoret över-skattade statens lånebehov 2017 i sin upplånings-plan, samt att det fick in finansiering vid sidan av den ordinarie upplåningen genom oväntat stora volymer marknadsvårdande repor, dvs. daglig ut-låning av statspapper till Riksgäldskontorets åter-försäljare. Riksgäldskontoret erhåller pengar som säkerhet för de statspapper som de lånar ut, vilket minskar upplåningsbehovet. Detta medförde sammantaget att ett stort kassaöverskott upp-stod, som placerats i tillgångar. Dessa s.k. för-valtningstillgångar ingår i posten Skulddisposi-tioner m.m. SkulddisposiSkulddisposi-tionerna påverkar stats-skulden, men inte statens budgetsaldo och netto-lånebehov.
Tabell 7.19 Statsskuldens förändring
Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall 2018, prognos 2019–2022 Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan.
1 Identiskt med statens budgetsaldo med omvänt tecken.
2 I den okonsoliderade statsskulden ingår statliga myndigheters innehav av statspapper.
3 Avser konsoliderad statsskuld, vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort.
4 Avser förändring av konsoliderad statsskuld.
Källor: Ekonomistyrningsverket, Riksgäldskontoret och egna beräkningar.
Riksgäldskontoret anser att det inte är lämpligt att omedelbart minska statsskulden för att anpassa den till det låga lånebehovet 2017 eftersom detta skulle påverka likviditeten på statspappersmarknaden negativt. Vidare bedömer Riksgäldskontoret att det skulle medföra en sämre låneberedskap och högre långsiktiga upplåningskostnader för staten. Riksgälds-kontoret har därför successivt minskat kassaöver-skottet, som beräknas återgå till historiskt normala nivåer under 2019. Detta medför att statsskulden minskar mer än vad som kan förklaras av utvecklingen av lånebehovet under framför allt 2019 (se tabell 7.19).
PROP. 2018/19:100
133
Diagram 7.15 Statsskuldens utveckling Utfall 2002–2018, prognos 2019–2022
Miljarder kronor Procent av BNP
Anm.: Avser konsoliderad statsskuld.
Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.
Sedan 2015 har statsskulden minskat både nominellt och uttryckt som andel av BNP. År 2019–2022 bedöms statsskulden fortsätta minska (se diagram 7.15). I slutet av 2022 beräknas skuld-kvoten, dvs. den konsoliderade statsskulden som andel av BNP, uppgå till ca 14 procent.
7.7 Finansiellt sparande enligt olika