7 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld
7.5 Kommunsektorns finanser
Kommunsektorns finanser regleras av balans-kravet och balans-kravet på god ekonomisk hushållning i kommunallagen (2017:725). Enligt balanskravet får kommuners och landstings resultat som huvudregel inte vara negativa medan kravet på god ekonomisk hushållning innebär att högre resultat troligen behövs (se avsnitt 4.4).
Skillnaden mellan resultatet och det finansiella sparandet förklaras till största delen av att investeringar, men inte avskrivningar, ingår som utgifter i beräkningen av det finansiella sparandet.
I resultatet ingår inte investeringar men däremot avskrivningar. Det kan även förekomma period-iseringsskillnader för olika inkomster och utgifter mellan det finansiella sparandet och resultatet.
I regeringens prognos för kommunsektorns finanser antas sektorn bedriva en utgiftspolitik som är förenlig med balanskravet. På några års sikt antas i normalfallet kommunsektorn som helhet även redovisa ett resultat som bedöms vara i linje med god ekonomisk hushållning. Vidare antas den genomsnittliga kommunalskattesatsen vara oförändrad. Prognosen grundar sig på ett antagande om oförändrad politik på statlig nivå, förutom tidigare beslutade och nu föreslagna förändringar av statsbidragen. Därigenom blir skatteunderlagets tillväxt viktigt för utvecklingen av kommunsektorns inkomster i prognosen.
Eftersom kommunsektorn i normalfallet antas redovisa ett resultat i linje med god ekonomisk hushållning på några års sikt blir den prognos-tiserade utvecklingen av skatteunderlaget vanligt-vis styrande för prognosen för utgifterna.
Resultat och finansiellt sparande t.o.m. 2018 Kommunsektorn som helhet har under en längre period redovisat starka finanser men 2018 redo-visade sektorn ett lägre resultat än de tre föregående åren (se diagram 7.4). Sektorns preliminära resultat före extraordinära poster blev totalt 15 miljarder kronor. Kommunernas resultat blev över 14 miljarder kronor, medan landstingens resultat blev en halv miljard kronor.
Det motsvarar 2,6 respektive 0,2 procent av intäkter från skatter och generella statsbidrag. I genomsnitt har landstingen haft lägre resultat än kommunerna historiskt men den ekonomiska ställningen skiljer sig också mellan olika kommuner och landsting. Av kommunernas resultat på 14 miljarder kronor stod de tre kommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö för nästan 6 miljarder kronor. Andelen kommuner som redovisade nollresultat eller positiva resultat före extraordinära poster var 75 procent. Andelen kommuner med negativa resultat var högre bland de befolkningsmässigt minsta kommunerna. Av landstingen redovisade 70 procent nollresultat eller positiva resultat.
Enligt NR:s preliminära statistik växte både statsbidrag och skatteinkomster långsammare 2018 än 2017. Samtidigt ökade sektorns konsum-tionsutgifter något snabbare än 2017. Lands-tingens konsumtionsutgifter växte snabbare än kommunernas 2018. Att investeringsutgifter ökade kraftigt gjorde att det finansiella sparandet sjönk betydligt mer än resultatet i kommun-sektorn.
Diagram 7.4 Finansiellt sparande och resultat 1998–2022 Miljarder kronor. Utfall 1998–2018, prognos 2019–2022
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
-50
PROP. 2018/19:100
125 Små förändringar av finansiellt sparande 2019–
2022
Under prognosperioden bedöms de kommunala skatteinkomsterna växa något långsammare än de gjort de senaste åren. Under perioden 2019–2022 beräknas även statsbidragens nivå minska något.
Att de totala statsbidragen ändå är relativt oförändrade under flera år i prognosen beror på att migrationsrelaterade statsbidrag minskar samtidigt som andra statsbidrag ökar.
Eftersom behoven av migrationsrelaterad kommunal verksamhet minskar de kommande åren bedöms kommuner och landsting kunna styra resurser till övrig verksamhet under prognosperioden. Efter flera år av snabb tillväxt av investeringsutgifterna bedöms utvecklingen av dessa dämpas under prognosperioden. Den snabba utvecklingen av investeringsutgifterna har lett till att sektorns finansiella sparande har minskat betydligt de senaste åren.
Resultatet antas öka någon miljard under prognosperioden jämfört med 2018. Eftersom investeringsutgifterna bedöms plana ut i prognosen beräknas det finansiella sparandet inte fortsätta minska i samma takt som de senaste åren. Det finansiella sparandet bedöms sammantaget minska något under prognos-perioden (se tabell 7.15).
Tabell 7.15 Kommunsektorns finanser
Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall 2018, prognos 2019–2022
2018 2019 2020 2021 2022
Totala inkomster 1 118 1 155 1 187 1 218 1 254
Utveckling i procent 3,7 3,3 2,7 2,7 2,9
Skatter1 726 752 776 804 834
Kommunal
fastighetsavgift 18 19 20 20 21
Statsbidrag exkl.
mervärdesskatt 207 208 209 206 203
varav
generella bidrag 107 116 120 120 120
riktade bidrag 100 93 89 86 82
Kapitalinkomster 12 14 15 16 19
Övriga inkomster2 156 162 167 173 178
varav
momskompensation 72 74 76 78 79
Totala utgifter 1 153 1 191 1 226 1 258 1 293
Utveckling i procent 5,9 3,3 2,9 2,6 2,8
Konsumtion 935 965 992 1015 1041
Investeringar 130 133 138 141 143
Transfereringar 85 90 92 96 101
Övriga utgifter3 3 4 5 6 8
Finansiellt sparande -35 -36 -40 -40 -39
Procent av BNP -0,7 -0,7 -0,8 -0,7 -0,7
Resultat 15 17 17 18 18
Procent av skatter och
generella statsbidrag 1,8 2,0 1,9 1,9 1,9
Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan.
1 Utfall 2018 enligt NR, vilket kan skilja sig från regeringens prognos för den offentliga sektorns skatteinkomster för 2018 som redovisas i avsnitt 5.
2 Kommunsektorns kompensation för mervärdesskatt är inkluderad i övriga inkomster och inte i statsbidragen.
3 Inkluderar nettoköp av mark. Eftersom försäljningen vanligtvis överstiger köp är denna nettopost negativ, vilket minskar de redovisade utgifterna med några miljarder kronor per år.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
Kommunsektorns inkomster
Kommunsektorns inkomster består framför allt av inkomster från skatt på arbete (främst inkomst av tjänst och näringsverksamhet samt pensioner) och av statsbidrag.
Tillväxten av antalet arbetade timmar bedöms bromsa in åren 2019–2022 jämfört med de senast föregående åren. Lönesummans tillväxt som var hög 2018 förväntas därför bli lägre under prognosperioden. Lönesumman beräknas öka med i genomsnitt 3,6 procent per år under prognosperioden vilket kan jämföras med 4,7 procent per år de senaste fyra åren. Det medför att de kommunala skatteinkomsterna
förväntas växa i långsammare takt 2019–2022 än föregående fyraårsperiod (se diagram 7.5).
Utvecklingen av de kommunala skatte-inkomsterna är dock något dämpad både 2018 och 2019, till följd av att riksdagen beslutat om sänkt inkomstskatt för personer över 65 år.
Pensionsutbetalningarna som också ingår i det kommunala skatteunderlaget, bedöms öka med i genomsnitt drygt 3 procent per år under prognosperioden. Det är ungefär samma utveckling som de hade 2018.
Diagram 7.5 Lönesumma och kommunala skatteinkomster Procentuell förändring. Utfall 2000–2018, prognos 2019–2022
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
Vid förändringar av skattelagstiftningen som påverkar det kommunala skatteunderlaget neu-traliseras i regel effekterna av dessa genom att nivån på de generella statsbidragen höjs eller sänks (s.k. skattereglering). I den nuvarande prognosen påverkas kommunsektorns skatte-inkomster framförallt av att riksdagen beslutat om sänkt inkomstskatt för personer över 65 år fr.o.m. 2019. De kommunala skatteinkomsterna bedöms bli ca 5 miljarder kronor lägre 2019 till följd av skattesänkningen men kommunsektorn kompenseras för detta genom höjning av de generella statsbidragen.
Kommuner och landsting får bidrag från staten i form av dels generella statsbidrag, dels riktade statsbidrag. Under prognosperioden utgör de generella statsbidragen och de riktade stats-bidragen ca 10 respektive 6–8 procent av kommunsektorns inkomster.
De generella statsbidragen ökar ca 8 miljarder kronor 2019 vilket delvis beror på kompensa-tionen avseende kommunsektorns minskade skatteinkomster till följd av sänkt skatt för personer över 65 år. Ökningen av de generella statsbidragen 2019 beror även på att riksdagen beslutat ytterligare permanenta tillskott till
kommunsektorn. De generella statsbidragen fortsätter öka även 2020 i enlighet med den av riksdagen beslutade budgeten för 2019.
De riktade statsbidragen finansieras från ett flertal olika utgiftsområden. Bidragen från utgiftsområdena 8 Migration och 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering sjönk till ca 25 miljarder kronor 2018 efter att ha varit betydligt högre ett par år. Under prognos-perioden förväntas bidragen från dessa två utgiftsområden minska med ytterligare ca 16 miljarder kronor i nivå till följd av färre asylsökande i mottagningssystemet och färre nyanlända i etableringsinsatser. Sammantaget antas de totala statsbidragen minska något under prognosperioden.
Kommunsektorns utgifter
Av kommunsektorns totala utgifter utgör kommunal konsumtion den största delen, dvs.
välfärdstjänster inom främst vård, skola och omsorg. Kommunerna och landstingen har därutöver utgifter för investeringar och trans-fereringar, t.ex. utgifter för ekonomiskt bistånd.
Kommunal konsumtion
Den kommunala konsumtionen fördelas mellan ett antal verksamhetsområden. Störst andel av konsumtionsutgifterna går till hälso- och sjuk-vård. Därefter följer utgifter för omsorg och för utbildning. Den demografiska utvecklingen har stor betydelse för behovet av resurser inom olika välfärdstjänster. Om exempelvis antalet elever ökar behöver fler lärare anställas för att inte lärartätheten ska sjunka. Mellan 2012 och 2017 har befolkningen ökat i en allt snabbare takt, men avtog något 2018. Befolkningsökningen väntas fortsätta avta gradvis under perioden 2019–2022.
Det är framför allt antalet barn som ökar snabbare än övriga befolkningen och bidrar till den höga ökningstakten. Även antalet äldre (65 år och äldre) ökar snabbare än befolkningen i stort.
I diagram 7.6 visas en modellberäkning av hur mycket konsumtionsvolymen (dvs. mängden arbetade timmar, lokaler och förbrukningsvaror etc.) inom den kommunala sektorn behöver öka för att tillgodose det demografiskt betingade behovet. I denna beräkning tas ingen hänsyn till möjligheterna att effektivisera verksamheten.
Sedan 2013 har behoven ökat i en allt högre takt.
Även om ökningstakten dämpas 2019–2022
0
PROP. 2018/19:100
127 bedöms den vara betydligt högre än under
perio-den före 2014.
Diagram 7.6 Konsumtionsutveckling motsvarande det demografiska behovet i kommunsektorn, modellberäkning
Index år 2000 = 100 Procentuell förändring
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
De faktiska konsumtionsutgifterna i kommun-sektorn ökade med 1,0 procent i fasta priser 2018, en något starkare utveckling än 2017 (se diagram 7.7). Framöver bedöms konsumtionsutveck-lingen dämpas successivt då inkomstutveckkonsumtionsutveck-lingen blir svagare. Både skatteinkomster och stats-bidrag väntas öka långsammare än de har gjort under perioden 2015–2017. Mot slutet av prognosperioden upphör tidsbegränsade stats-bidrag till kommunsektorn. Detta bidrar till att konsumtionsutvecklingen i slutet av prognos-perioden blir ännu svagare.
Diagram 7.7 Kommunala konsumtionsutgifter
Årlig procentuell förändring. Utfall 2000–2018, prognos 2019–2022
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
I kommunsektorns finansiella sparande och resultat ingår konsumtionsutgifterna i löpande priser, dvs. prisutvecklingen ingår. Prisut-vecklingen i kommunal konsumtion styrs främst av löneutvecklingen i sektorn. Lönekostnaden
per timme i kommunsektorn beräknas öka med 2,5–3,8 procent per år 2019–2022. Detta innebär att de kommunala konsumtionsutgifterna ökar i en snabbare takt i löpande priser än i fasta priser (se diagram 7.7).
Utgifter för transfereringar, räntor och investeringar
Knappt 8 procent av kommunsektorns totala utgifter består av transfereringar till staten, näringslivet och hushållen. Denna andel har varit i princip konstant under 2000-talet och bedöms även vara det i prognosen. Kommunsektorns transfereringar till staten utgörs främst av sektorns del av assistansersättningen. Trans-fereringarna till näringslivet utgörs främst av subventioner till företag, exempelvis subven-tioner av kollektivtrafiken. Transfereringarna till hushållen består bl.a. av pensioner och eko-nomiskt bistånd. Transfereringarna till hushållen i form av ekonomiskt bistånd utgör drygt 1 procent av kommunsektorns utgifter.
Ränteutgifterna bedöms öka något 2019–2022, främst till följd av stigande räntenivåer, men också till följd av ökad skuldsättning.
Kommunsektorns investeringsutgifter har ökat kraftigt de senaste åren. År 2018 uppgick sektorns fasta bruttoinvesteringar till 130 mil-jarder kronor, eller 2,7 procent av BNP. Det är den högsta andelen under 2000-talet. Kommun-sektorns omfattande investeringar de senaste åren har flera förklaringar. Många kommuner har en växande befolkning och är i behov av nya lokaler, t.ex. för skolor och förskolor. Samtidigt har den demografiska utvecklingen också ökat behoven inom sjukvården och äldreomsorgen. Äldre byggnader och infrastruktur behöver dessutom renoveras eller bytas ut. Utöver ökade behov har det låga ränteläget tillsammans med sektorns goda ekonomiska resultat de senaste åren ökat benägenheten att investera. År 2019 bedöms ök-ningstakten för de fasta bruttoinvesteringarna dämpas betydligt, detta efter mycket kraftiga ök-ningar 2016–2018 (se diagram 7.8). Efter 2019 väntas investeringarna utvecklas fortsatt svagt för att 2022 uppgå till 143 miljarder kronor, eller
Diagram 7.8 Kommunala investeringar
Miljarder kronor. Utfall 2000–2018, prognos 2019–2022
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
Den höga förväntade investeringsnivån bidrar till att kommunsektorns skulder, där kommunerna står för den största andelen, beräknas öka då investeringarna till viss del lånefinansieras.
Investeringar som utförs av kommunala bolag, klassificerade utanför kommunsektorn, ökar till viss del också kommunsektorns skuldsättning.
Det sker genom att kommunsektorn tar upp lån som vidareutlånas till bolagen i privat sektor.
Kommunalt finansierad sysselsättning
Den kommunalt finansierade sysselsättningen omfattar dels personer som är sysselsatta i kommunsektorn, dels personer som är sysselsatta i näringslivet och producerar välfärdstjänster som finansieras med kommunala skattemedel. Syssel-satta på fristående skolor eller äldreboenden som drivs av privata utförare räknas exempelvis som sysselsatta i kommunalt finansierad verksamhet.
Det saknas statistik över personer som är syssel-satta i privat sektor, men som arbetar med kommunalt finansierad verksamhet. Därför är uppgifterna om kommunalt finansierad syssel-sättning modellberäknad.
Antalet sysselsatta i kommunalt finansierade verksamheter uppgick 2018 till nästan 1,4 miljoner personer varav 1,2 miljoner var sysselsatta i kommunsektorn (se diagram 7.9).
Omkring 75 procent av de sysselsatta i kommun-sektorn var kvinnor.
Diagram 7.9 Kommunalt finansierad sysselsättning Utfall 1993–2018
Tusental personer Procent
Anm.: Svenska kyrkan ingick i kommunsektorn t.o.m. 1999.
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.
Den kommunalt finansierade sysselsättningen har ökat varje år sedan 2010 och ökningen var särskilt hög 2015 och 2016, i likhet med den kom-munala konsumtionen. Efter 2016 mattas utveck-lingen av.
Mellan 1993 och 2016 har andelen av den kommunalt finansierade sysselsättningen som hör till privat sektor ökat stadigt. Den kommu-nalt finansierade sysselsättningen har därmed ökat snabbare än sysselsättningen i kommunal sektor. De två senaste åren har dock andelen som tillhör privat sektor sjunkit (se diagram 7.9).
I prognosen för 2019–2022 utvecklas den kommunfinansierade sysselsättningen svagt i likhet med den kommunala konsumtionen.
Utöver antal sysselsatta är även arbetade timmar ett viktigt mått. Arbetade timmar är ett bättre mått än antalet sysselsatta på den faktiska resursinsatsen, eftersom de sysselsatta kan ha olika arbetstid mellan olika perioder. Om dess-utom antalet kommunalt finansierade arbetade timmar sätts i relation till befolkningen fås ett grovt mått på hur arbetsinsatsen i förhållande till antalet personer som utnyttjar de kommunala tjänsterna utvecklats.
Under hela prognosperioden väntas den kommunfinansierade sysselsättningen per invånare minska. Främst är det en dämpad inkomstutveckling i kommunsektorn som är orsaken till den minskade sysselsättningen.
Samtidigt väntas befolkningen fortsätta öka i snabbare takt än den genomsnittliga öknings-takten sedan 2000. Andel sysselsatta hos privata utförare (hö)
Sysselsättning, kommunfinansierad verksamhet (vä) Sysselsättning, kommunsektorn (vä)
PROP. 2018/19:100
129
Diagram 7.10 Kommunalt finansierad sysselsättning och arbetade timmar per 1 000 invånare
Antal sysselsatta/1 000 inv. Arbetade timmar/1 000 inv.
Anm.: Svenska kyrkan ingick i kommunsektorn t.o.m. 1999.
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.
7.6 Nettoförmögenheten och