Fler som kan mindre och färre som kan mer – en konsekvens av ökad konsultanvändning

förvaltningen

Staffan Furusten

Inledning

I föregående kapitel diskuterades hur så kallade managementbyråkrater som arbetar i myndigheterna har vuxit i antal och stärkt sina positioner. I det här kapitlet redogörs för en annan aktörsgrupp, som också är

specialiserad på managementfrågor men som formellt finns utanför förvaltningen, nämligen managementkonsulter. Utifrån forskning om upphandling av managementkonsulttjänster, konsulter som kunskaps- spridare mellan organisationer och samhällssektorer och hur konsulters tjänster skapas, argumenteras det för att anlitandet av management- konsulter har fått en rad konsekvenser som har sin grund i att vi får fler som kan mindre (konsulterna) om offentlig verksamhets praktik och organisering samtidigt som de fått mer inflytande över just detta. Anlitandet av managementkonsulter i organisationer har ökat markant under de senaste decennierna, och staten är i detta avseende inget undantag. Det finns säkert i många sammanhang goda argument för att konsulter köps in, men anlitande av dem får också en rad oönskade konsekvenser. Jag kommer i detta kapitel att argumentera för att det ökande konsultanvändandet har medfört att offentliga verksamheter dräneras på situationsspecifik organisations- och ledningskompetens. Detta gör exempelvis att myndigheter får svårare att utforma sina verksamheter utifrån lokala erfarenheter och kunskaper, när makten över organisatoriska frågor har förflyttats från verksamheterna till externa konsulter. Det blir fler med inflytande över styrning och ledning av verksamheterna som kan mindre om de specifika förutsättningarna i olika sammanhang, och färre med djup specifik verksamhetskompetens. Jag ska diskutera fyra konsekvenser som den ökade användningen av managementkonsulter inom staten får, det vill säga när externa experter

anlitas för att bistå med exempelvis rekrytering, kvalitetssäkring, strategi, organisationsutveckling, ledarutveckling, kommunikation, med mera. Dessa konsekvenser är:

1. Lokal kunskapsproduktion och kunskapsspridning om vad offentlig förvaltning är och hur den bör arbeta riskerar att utmanas av generell idealiserad ”kunskap” om hur den generella ”effektiva”

organisationen ska se ut och arbeta.

2. De som har kunskap om praktiken och verkar lokalt i förvaltningen riskerar att hamna i kunskapsunderläge gentemot de som har kunskap om de generella systemen.

3. Vi får en maktförskjutning i frågor om organisations- och

verksamhetsutveckling från tjänstepersoner, som representerar det demokratiska systemet och den demokratiska byråkratin, till kommersiellt verksamma externa experter.

4. Möjlighet för reflektion hos de som arbetar i förvaltningen riskerar att förloras – ”praktikerna” i förvaltningen får mindre utrymme att reflektera över praktikens utmaningar och hur dessa kan hanteras eftersom utrymmet ”äts upp” av konsulter.

Innan vi dyker djupare in i var och en av dessa konsekvenser vill jag emellertid först ge en bild av hur offentlig sektor har hamnat i vad vi lite provokativt kan kalla ”expertträsket”.

Hur hamnade förvaltningen i ”expertträsket”?

Det finns en koppling mellan ökad konsultanvändning i staten och den utveckling i samhället som i olika studier har benämnts ”gransknings- samhället”, ”administrationssamhället”, ”managementbyråkrati”,

”managementsamhället”, ”expertsamhället” och ”managementiseringen av förvaltningen”.332 _{Studierna pekar alla på att fler förvaltningar inom större}

332 _{Jacobsson, B., Pierre, J. & Sundström, G. (red.) 2019. Granskningssamhället –}

offentliga verksamheter under lupp, Forssell, A. & Ivarsson Westerberg, A. 2014. Administrationssamhället, Hall, P. 2011. Managemenbyråkrati – organisationspolitisk makt i svensk offentlig förvaltning, Røvik, K-A. 2008. Managementsamhället – Trender och idéer på 2000-talet, Furusten, S. & Werr, A. (red.) 2012. Expertsamhällets

organisering, Furusten, S. & Lerdell, D. 1998. Managementiseringen av förvaltningen, i Ahrne, G. (red.). Stater som organisationer.

offentliga verksamheter har börjat definieras som organisationer333 _med följden att fler processer också ska ha ”managers” som ansvariga. I större verksamheter skapas då system och nätverk av ”organisationer” som är sammankopplade med varandra. För att systemen som helhet ska vara så effektiva som möjligt granskas de olika ”organisationerna” mot hur väl de lever upp till olika mätbara organisationsinriktade mål. Det är märkligt nog denna betydelse begreppet kvalitet har kommit att få i dag. En ”organisation” ska använda så få resurser som möjligt för att producera det som efterfrågas. Kvalitetsförbättring likställs då med förbättrad effektivitet. Om alla delar i en ”organisation” rapporterar hur väl de lyckas med kvalitetsförbättring är tanken att de som har övergripande ansvar för att systemen som helhet fungerar ska få kontroll över vad som sker och kunna styra bättre.

Granskning och styrning kräver också administration och managers. Detta diskuteras i den här boken mer utförligt i kapitel 7, 8 och 12. Kort kan dock konstateras att den här utvecklingen har krävt en annan typ av organisations- och ledningskunskap än den som bygger på tidigare ämbetsmannaideal och på demokratisk styrning. Det får också

konsekvenser för förutsättningarna inom olika offentliga verksamhets- områden när det gäller att kunna ge den samhällsservice medborgarna har behov av och många gånger rätt till. Den här utvecklingen har diskuterats och kritiserats i en mängd studier sedan tidigt 1990-tal. I dessa har det bland annat framförts att balansen har rubbats mellan hur verksamheterna organiseras å ena sidan, och mötandet av de behov medborgarna har av samhällsservice i exempelvis skola, äldreomsorg och sjukvård å den andra sidan. Det har varit en omställning för verksamheterna att införa administrativa system och managementmodeller som följer den nya organisationslogiken, men det har också varit utmanande att organisera aktiviteter så att de bäst uppfyller verksamhetens syften. Att passa in i givna administrativa system, och att upprätta granskningsbar praktik i den meningen att verksamheten ska kunna mätas, styras och kvalitetssäkras i enlighet med internationella standarder för kvalitet i organisatoriska

333 _{Jfr Brunsson, N. & Sahlin-Andersson, K. 1998. Att skapa organisationer, i Ahrne, G.} (red) Stater som organisationer, Brunsson, N. & Sahlin-Andersson, K. 2000. Constructing Organizations: The Example of Public Sector Reform, i Organization Studies, no 2.

processer, har offentlig sektor inte trott sig klara av på egen hand. Därför har man anlitat konsulter med specialkompetens på just detta.

För att tydliggöra poängen i det här kapitlet ytterligare kan vi säga att offentlig sektor har hamnat i ”expertträsket”, det vill säga att

förvaltningen är fast i ett nät av experter på olika organisatoriska procedurer och administrativa system. En följd av detta är att mer tid, resurser och energi går åt till att ”sköta” de här procedurerna och systemen än åt att utveckla själva verksamheten. En tanke bakom New Public Management (NPM) var att den ineffektiva byråkratin skulle ersättas med snabbfotade ”organisationer” som reagerar på

marknadsdynamik och kvalitetsdrivande konkurrens. Resultatet kan dock inte sällan beskrivas i termer av motsatsen, det vill säga att, som

Ivarsson-Westerberg beskriver i kapitel 7, förändringarna har varit administrationsdrivande och att vi har fått en ökande grupp internt anställda av den kategori Hall i kapitel 8 kallar managementbyråkrater. Hur kan det då komma sig att organisationslogiken har fått ett sådant genomslag i politik, beslutsfattande och praktik inom offentlig

verksamhet? I en bok som beskriver institutionalisering av idéer om hur verksamheter ska organiseras och vad detta betyder för olika

verksamheter, menar jag att den utveckling som har beskrivits ovan kan förklaras av att vi under de senaste decennierna har levt i en tid då den dominerande institutionella rörelsen har varit marknadisering (se även kap. 1 i denna bok). Genom den utvecklingen har ”företaget” kommit att betraktas som det av naturen givna sättet att tillfredsställa ”kunderna” (mottagarna av en organisations verksamhet) med så effektiv

resursförbrukning som möjligt.334 _{Win-win alltså! En utmaning har dock} varit att alla verksamheter inte har kunder. Universitet har ju exempelvis studenter, skolor elever, sjukhus patienter, förskolor barn och föreningar medlemmar, som mottagare för sina verksamheter. Alla verksamheter handlar heller inte om att generera vinst åt ”ägare”, utan för exempelvis förvaltningar handlar de snarare om att förverkliga demokratiskt fattade beslut, med det yttersta syftet att skapa en hållbar välfärd för

medborgarna. Skolor är ett tydligt exempel på detta, där uppdraget är att

334 _{Furusten, S. 2007. Den institutionella omvärlden, Furusten, S. 2013. Institutional}

utbilda morgondagens medborgare i första hand, inte att ge elever så höga betyg som möjligt för att därmed stärka sin ställning i konkurrens med andra skolor. Verksamheter ska naturligtvis inte kosta mer än nödvändigt, men det är inte alltid detta på bästa sätt kan säkerställas genom att mäta prestationer i monetära termer. Verksamheten ska ju också hålla hög kvalitet och det är inte säkert att kvalitet på verksamheten avgörs genom granskning av hur väl den lever upp till en viss nivå på vissa mått som kommer från en viss modell för kvalitetssäkring.

Mycket information produceras regelbundet om offentliga förvaltningars prestationer och hur de kan förbättras, men som det har argumenterats för ovan har institutionaliseringen av idéer om företagisering och

marknadisering fört med sig att förvaltningspolitiska beslutsfattare har haft örat mot en annan räls, trafikerad av andra informationsspridare än de som byggt sin kunskap på särskilda förutsättningar i olika

verksamheter.

Jag kommer i återstoden av det här kapitlet att diskutera om utvecklingen av ökad närvaro av externa experter i förvaltningen, ökad administration och fler managementbyråkrater, innebär att makten över verksamheters organisering har förskjutits från dem som har i uppdrag att utföra kärnverksamheten till en mindre grupp externa experter. Och vad detta i så fall får för konsekvenser för hur offentliga verksamheter organiseras, leds och styrs. Är det så som jag och Andreas Werr menar i en studie av expertsamhällets organisering, och jag i en annan studie av lärande i organisationssamhället mellan och utanför organisationer, att det är risk att vi har hamnat i en situation där mer makt ligger hos experter på de generella procedurerna och systemen, de som kan och behärskar systemen och modellerna, än hos de som arbetar i förvaltningen?335 _Är det så att ”expertsamhället” i allt högre grad och takt fått inflytande över utformningen av den moderna förvaltningen?336

335 _{Furusten, S. & Werr, A. (red.) 2012. Expertsamhällets organisering, Furusten, S. &} Werr, A. (red.) 2017. The organization of the expert society, Furusten, S. 2018. Lärande i expertsamhället – betydelsen av kunskapsutveckling utanför och mellan organisationer, i Granberg, O. & Ohlson, J. (red.). Den lärande organisationen 2.0.

336 _{Furusten & Werr 2012, Furusten & Werr 2017, Jacobsson, B. & Sundström, G. 2017.}

Kunskapsproduktion och kunskapsspridning utmanas av generell idealiserad ”kunskap”

I kapitel 1 redogjorde Ehn och Sundström för den förvaltningspolitiska utvecklingen under de senaste decennierna i Sverige, där trenden har varit en konsekvent strävan mot marknadisering i offentlig sektor och

företagisering av offentliga verksamheter. Detta nämndes ovan som en orsak till att förvaltningen har hamnat i ”expertträsket”. En konsekvens av denna utveckling är att kunskapen om offentlig verksamhet har utmanats av en generell idealiserad ”organisations- och management- kunskap” om hur den generella ”effektiva” marknadiserade och företagiserade verksamheten ska se ut. Detta vore en oproblematisk utveckling om vi kunde vara säkra på att det finns en generell verksamhetsform som i alla lägen alltid är effektivast när det gäller resursförbrukning. Om ”företaget” otvetydigt är den effektivaste verksamhetsformen är det ju en självklarhet att all skattefinansierad statlig verksamhet måste ta sitt ansvar och se till att företagisera alla verksamhetsområden. Eftersom just detta har skett genom alla NPM- reformer i offentlig verksamhet är det rimligt att dra slutsatsen att organisationsforskningen står enig bakom detta, det vill säga att

kunskapen är vetenskapligt testad inom organisationsvetenskapen innan den plockades upp i förvaltningspolitiken och av konsulter.

Organisationsvetenskaperna har emellertid sedan tidigt 1960-tal dominerats av teorier som är tydliga med motsatsen, det vill säga att verksamheters form måste anpassas efter den miljö de har att verka i.337 Internationell forskning har sedan länge entydigt visat att olika

organisationsformer passar olika bra i olika sammanhang. I en aktuell bok om ledning och styrning av hybridorganisationer, alltså organisationer med flera parallella syften, som exempelvis att kombinera socialt ansvarstagande med affärsverksamhet (kooperativ, kundägda företag, idéburet företagande), diskuterar jag tillsammans med Susanna Alexius att det är rimligt att tänka sig att olika typer av organisationer har olika kapacitet att åstadkomma olika saker och att det finns olika syften som

337 _{Se t.ex. Burns, T. & Stalker, G. 1961. The Management of Innovation, Lawrence, P. &} Lorch, J. 1967. Organizations and Environment: Managing Differentiation and