Vad jag har beskrivit är ett system som bygger på standarder och vars delar har gjorts beroende av varandra – utan standarder ingen certifiering, och utan certifiering ingen ackreditering.222 Ackreditering är inte som tillsyn en sektorsspecifik typ av granskning, utan ackreditering görs där certifiering finns. Och certifiering finns där standarder finns. Samtidigt finns det krav på att delarna i systemet ska vara tydligt separerade från varandra. Detta kommer till uttryck genom krav på ”oberoende” hos både
222 Ackreditering görs även på laboratorier och kontrollorgan, men då enligt andra standarder (ISO 17025 respektive ISO 17020).
certifieringsföretagen och ackrediteringsorganisationerna. Certifierings- företagen har (enligt standarden) krav på sig att vara oberoende från de organ de granskar. Ackrediteringsorganisationerna har krav på sig att vara oberoende från certifieringsföretagen. Och standardiseringsorganisationen ISO ska vara tydligt separerad från granskningsorganisationerna i systemet; de som skapar standarderna får inte genomföra granskning av dem. Det som uppstår är en tydlig arbetsfördelning inom systemet, mellan de som skapar regler och de som kontrollerar att reglerna följs. Därmed blir delarna också specialiserade på sina respektive områden. Med andra ord rymmer detta system samma idéer om renodling som den statliga förvaltningen har präglats av sedan 1980-talet. Faktum är att hela systemet har fått näring genom New Public Managementformade marknadiseringsidéer. När certifiering och ackreditering lanserades med ”den nya metoden” var det med argument som att nationella byråkratier skulle rullas tillbaka för ett nytt flexibelt system byggt på standarder, där marknaden för certifiering skulle sköta det som nationella myndigheter tidigare hade hanterat.
Men marknadslösningar och avbyråkratisering leder sällan till mindre av organisation.223 I det här fallet har det skapats organisation på
organisation, regler på regler och övervakning på övervakning. Idén om ”oberoende granskning” skapar behov för nya organisationer att
genomföra uppgifter. Ett alternativ kunde annars vara att organisationen IAF skötte alltihop och därmed skapade enhetlighet över världen, eller att granskningarna slutade vid certifiering, helt utan överbyggnader. I stället skapas allt fler organisationer som kopplas till varandra genom
standarder. Forskning om ”global governance” har kallat dessa
organisationer för ”intermediärer”, det vill säga organisationer som står mellan den regelskapande organisationen och den regelföljande
organisationen.224 Forskarna menar att denna typ av organisation får allt
223 Brunsson, N. & Jutterström, M. 2018. Organizing and reorganizing markets.
224 Abbot, K. W., Levi-Faur, D. & Snidal, D. 2017. ”Theorizing Regulatory
Intermediaries: the RIT model”, i The ANNALS of American Political and Social Science, Brès, L, Mena, S. & Salles-Djelic, M-L. 2019. ”Exploring the formal and informal roles of regulatory intermediaries in transnational multistakeholder regulation, i Regulation and Governance. 13: (2).
större genomslag i samhället och standardiseringssystemet är ett exempel på det. Här finns det intermediärer av intermediärerna, exempelvis IAF. Denna form av organisering får viktiga konsekvenser: den leder till oklara ansvarsförhållanden och till att riksdag och regering får svårare att styra de statliga myndigheterna. Detta ska jag diskutera i det följande. Byråkrati tur och retur
Syftet med standarder, så som det har presenterats i olika utredningar och direktiv, var som nämnts att skapa flexibilitet, men också transparens.225 Det man tog sats emot var nationella, stelbenta byråkratier. Med stelbenta byråkratier som grund skulle EU:s inre marknad aldrig kunna realiseras och världshandel utan hinder aldrig bli möjlig. Men i stället blev resultatet fler regler, fler organisationer och, beroende på hur man definierar det, mer byråkrati. För byråkrati är inget entydigt begrepp: det kan vara ett skällsord som beskriver omständliga och svåröverblickbara processer, där referenser görs till exempelvis Kafkas Processen. Mot sådan byråkrati har mycket kritik riktats.226 Men byråkrati kan också betyda tydliga beslutsvägar, rättssäkerhet och effektivitet. Det är denna byråkrati som vissa försvarar och menar att problemet inte är för mycket byråkrati utan för lite. 227 En fullt ut byråkratiserad organisation är, enligt idealet, det mest effektiva vi kan tänka oss.228 Byråkrati kan också ses som en institution baserad på vissa värden. I institutionen byråkrati förväntar vi oss att saker sker på ett visst sätt.229
Och så kan byråkrati betyda ett visst sätt att organisera verksamheten på, så som Weber beskrev det. Weber presenterade en byråkrati baserad på formalisering, opartiskhet, ansvarsfördelning, arbetsfördelning,
225 En mer uttömmande diskussion om införandet av ackreditering, certifiering och standarder som regler finns i min avhandling Organisering av standarder, certifiering och ackreditering som en global styrregim från 2016.
226 Crozier, M. 1964. The bureaucratic phenomenon.
227 Du Gay, P. 2000. In Praise of Bureaucracy. Weber, Organization, Ethics.
228 Perrow, C. 1986. Complex Organizations. A Critical Essay.
229 Olsen, J.P. 2003. Maybe it’s time to rediscover bureaucracy, i Journal of Public
rutinisering, specialisering och en rationell auktoritet där regler snarare än personlig karisma är guidande för arbetet. Här stämmer faktiskt
standardiseringssystemet väl in på beskrivningen. Det finns
formalisering, idéer om opartiskhet och oberoende, arbetsfördelning och rutinisering, specialisering och i allra högsta grad en tro på regler; i den rationella auktoriteten finner standarder sitt själva raison d’être. Så med argumentet att avskaffa byråkratiska ordningar skapades i stället en byråkratisk ordning.
Denna standardiseringsbyråkrati skiljer sig dock på viktiga punkter från Webers idealtyp och från institutionen byråkrati. I dessa fungerar
byråkratin som verkställande för någon, byråkratin är ett slags agent, och för att något ska kunna vara en agent måste det finnas något slags
principal, exempelvis en chef eller en regering. Det finns emellertid ingen principal i standardiseringssystemet. IAF skulle kunna vara det, men är det inte eftersom det endast är en medlemsorganisation och inte kan göra något utan mandat från medlemmarna. Även om systemet är uppbyggt som en hierarki – ackreditering ”över” certifiering och så vidare – bestämmer varje organisation bara över sig själv. Ingen organisation har befogenhet att bestämma över hela systemet. Detta får stora konsekvenser för ansvarsfördelningen. I en traditionell Webersk organisation finns ett överhuvud som har befogenheter att styra och besluta över hela
organisationen och som också har ansvar för hela organisationen. Och med beslutsmakt följer ansvar.230 I standardiseringssystemet har alla ansvar för sitt, men ingen har ansvar för allt.
Detta faller också tillbaka på hur standarder, som fungerar som skelett för hela systemet, är skapade. Den standardskapande organisationen har endast ansvar för att ta fram själva standarden, men inte ansvar för hur den sedan tas i bruk. Den som följer standarden kan alltid hävda att utfallet blev som det blev på grund av standarden. När det kommer till ansvar hamnar standarder i ett slags gråzon; ingen är riktigt ansvarig eftersom alla följer standarder.231 Denna gråzon följer genom hela
230 Brunsson, N. 1990. Deciding for responsibility and legitimation: Alternative interpretations of organizational decision-making, i Accounting, Organizations and Society, 15 (1-2), s. 47-58.
systemet. Det finns med andra ord ett stort antal standarder i detta system för vilken ingen har hela ansvaret, och det finns ett stort antal
organisationer som har ansvar för sitt arbete men ingen för allt. Ett sådant system blir också svårt att styra. I och med att det inte finns någon chef eller överhuvud finns det heller ingen som styr, även om alla i systemet i allra högsta grad är styrda – av standarder. Standarder styr utan att kunna styras, så vida man inte deltar i standardiseringsarbetet, men då tillsammans med många, många andra som beslutar om vilka standarder som ska finnas och vad som ska stå i dem. Och att ha många deltagare i en beslutsprocess är ett sätt att göra ansvaret otydligt.232 Det betyder att standarder i stor utsträckning styr myndigheter – vissa mer än andra - men att regeringen inte kan styra standarderna.
Detta är en minst sagt intressant utmaning för statsförvaltningen, som ju vilar på demokratisk legitimitet. Den byråkrati som standardiserings- systemet utgör utgår, till skillnad från statsförvaltningen och andra byråkratier, inte på värden som rättssäkerhet och ansvarsutkrävande. Och eftersom standardiseringsbyråkratin inte har någon regering går det inte att utkräva ansvar genom att utnyttja sin röst i ett demokratiskt val. Ibland går standarder till och med på tvären mot våra förvaltningspolitiska värden. Den standard som styr internrevisionens arbete (IPPF), en granskningsfunktion som finns i ungefär 70 svenska myndigheter, är en amerikansk standard anpassad för amerikanska företag. Här finns till exempel riktlinjer om organisationers (framför allt dess ledningars) hantering av olika dokument, där man rekommenderar en i många fall långtgående sekretess, något som kan strida mot den svenska
grundlagsfästa offentlighetsprincipen.233
232 Brunsson 1990.
233 Gustafsson, I. 2019. Internrevisionen och det paradoxala oberoendet. Förvaltningsakademins skriftserie nr. 16, Södertörns Högskola.