Forskning och erfarenheter från andra länder

Utredningen har eftersträvat att i betänkandet redovisa relevant forskning och har inhämtat synpunkter från ett stort antal forskare inom samhällsvårdens område. För att betona vikten av en kunskaps-baserad samhällsvård har forskningsöversikterna i de olika kapitlen också gjorts relativt omfattande.

I direktiven betonas vikten av att ta del av erfarenheter från andra länder, t.ex. övriga nordiska länder. Utredningen har deltagit i en internationell forskarkonferens om samhällsvård av barn och unga samt gjort studiebesök i Norge, Danmark och Nederländerna.

2.3.3 Samråd och avstämning med andra utredningar

Samråd har skett med Barnrättighetsutredningen (S 2013:08) om bl.a. hur ett stärkt barnrättsperspektiv ska återspeglas i lag-stiftningen.

Samråd har också skett med Utredningen om förstärkt skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer (Fi 2014:11)med anledning av dess uppdrag att ta ställning till om någon annan än en vårdnadshavare i vissa fall ska kunna ansöka om skyddsåtgärder för ett barn.

Därutöver har samrått skett med Utredningen om en utvär-dering av 2006 års vårdnadsreform (Ju 2014:14) med anledning av dess uppdrag att ta ställning till vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att förbättra och effektivisera hanteringen av frågor om överflyttning av vårdnad när det förekommit allvarligt våld i familjen.

2.3.4 Utredningens övriga kontakter

Utredningen har utifrån olika frågeställningar hämtat in informa-tion och synpunkter från ett stort antal enskilda yrkesföreträdare, professionella nätverk, organisationer, myndigheter och verksam-heter som berörs av utredningens uppdrag. Många enskilda perso-ner har också kontaktat utredningen på olika sätt, inte minst föräldrar och anhöriga som velat förmedla egna eller närståendes erfarenheter av omhändertagande och kontakt i övrigt med barn- och ungdomsvården.

Ett flertal möten har förekommit med barnrättsorganisationer och organisationer som företräder barn och unga med funktions-nedsättningar samt organisationer som på olika sätt företräder föräldrar till barn som är eller riskerar att bli omhändertagna. Utredningen har också sammanträffat med organisationer för familjehem, privata företag inom familjehemsvården och HVB. I det sammanhanget kan också nämnas att studiebesök har genom-förts vid HVB, såväl privata som offentliga.

Vid ett flertal tillfällen har utredningen haft dialog med de regionala utvecklingsledarna inom barn- och ungdomsvården kring olika frågor, med BBIC-ansvariga och BBIC-samordnarna i regio-nerna samt med IFO/familjevårdsnätverket inom Sveriges Kom-muner och Landsting (SKL). Vid två tillfällen har utredningen sam-manträffat med SKL:s beredning för socialpolitik och individ-omsorg. Utredningen har under två heldagar diskuterat frågeställ-ningarna i tilläggsdirektiven om tryggheten för långsiktigt placerade

barn med en särskild referensgrupp bestående av socionomer från tio kommuner samt en representant från Föreningen Socionomer inom Familjehemsvården.

Utredningen har vid två tillfällen under arbetets gång haft dialog med en grupp bestående av chefer inom barn- och ungdomsvården samt en advokat och en domare i en region. Vid ett annat tillfälle samlade utredningen domare i förvaltningsrätten och advokater med stor erfarenhet av uppdrag som offentligt biträde.

I samverkan med SKL anordnade utredningen ett rundabords-samtal kring frågor om samverkan kring placerade barn med sam-mansatt problematik med chefer inom socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin.

Utredningen har samrått med Socialstyrelsen med anledning av myndighetens uppdrag att göra en kartläggning av tillämpningen av bestämmelsen i 22 § LVU om förebyggande insatser på grund av den unges beteende.

2.4 Betänkandets disposition

Betänkandet har delats upp i två volymer. I huvudsak behandlas utredningens utgångspunkter samt överväganden och förslag om vårdens förutsättningar i volym A (kapitel 1–13). Vårdens genom-förande och övergripande frågor om uppföljning, konsekvenser m.m. behandlas i huvudsak i volym B (kapitel 14–22).

Inledningsvis beskrivs barnrättsperspektivets grunder samt de övergripande förutsättningarna för dagens tvångsvård för barn och unga i kapitel 3 och 4. Dessa kapitel leder fram till inledande överväganden och förslag om bl.a. en ny LVU.

Därefter följer flera kapitel med analyser, överväganden och förslag om vilka förutsättningar som bör gälla för tvångsvården för barn och unga. Det gäller kapitel 5 om barns och ungas rätt till skydd och god vård, kapitel 6 om öppna insatser utan samtycke, kapitel 7 om förutsättningar för tvångsvård utanför det egna hemmet och kapitel 8 om omedelbart omhändertagande. Även kapitel 9 om socialnämndens utredning och planering samt kapitel 10 om den rättsliga processen vid beslut om tvångsvård berör vägen fram till att tvångsvård beslutas och inleds. I kapitel 11 behandlas en fråga som inte avser tvångsvård utan vård med stöd av SoL. Det

gäller möjligheterna för barn som fyllt 16 år att bli placerade utanför det egna hemmet utan vårdnadshavares samtycke om de själva vill det och har behov av det.

Kapitel 12 och 13 innehåller analyser, överväganden och förslag som berör vårdens inriktning och förutsättningar när barn placeras till följd av brister i hemmiljön. Först behandlas föräldrarnas rättsliga ställning och stödet till dem, därefter tryggheten för långsiktigt placerade barn i dessa situationer. Utredningen ser ett nära samband mellan dessa frågor och har valt att lägga dessa kapitel i anslutning till varandra. Utredningens tilläggsdirektiv från 2014 redovisas huvudsakligen i kapitel 13.

De närmast följande kapitlen är inriktade på den vård som ges. I kapitel 14 behandlas ansvar och befogenheter under vårdens genom-förande, i kapitel 15 samverkan om hälsa och utbildning för pla-cerade barn och unga, i kapitel 16 innehåll av god kvalitet inom främst HVB och i kapitel 17 verksamheten vid de särskilda ung-domshemmen, inklusive de tvångsåtgärder som bara får vidtas där. Samverkansfrågorna behandlas, i enlighet med utredningens direktiv, i förhållande till såväl tvångsvård som vård utanför det egna hemmet med stöd av SoL. Vissa andra frågor om vårdens genomförande berör också SoL, men fokus ligger på tvångsvården.

Kapitel 18 går utöver frågor som vårdens genomförande genom analyser, överväganden och förslag om stöd och hjälp efter avslutad placering. Detsamma gäller kapitel 19 som behandlar styrning med kunskap och systematisk uppföljning på nationell nivå inom i princip alla områden som tagits upp tidigare i betänkandet.

Betänkandet avslutas med analyser om konsekvenserna av utredningens förslag inom olika områden (kapitel 20), kom-mentarer till författningsförslagen (kapitel 21) och övergångs-bestämmelser (kapitel 22). Sist redovisas det särskilda yttrande som fogas till betänkandet och de expertunderlag som tagits fram på utredningens uppdrag (bilaga 3–5).

3 Barnrättsperspektivets grunder

3.1 Inledning

En huvuduppgift för utredningen är att ytterligare stärka barnrätts-perspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångs-vårdas enligt LVU.

Sedan ett par decennier tillbaka pågår en utveckling där barnets roll som rättighetsinnehavare successivt införlivas i det offentligas verksamhet i Sverige genom förändrad lagstiftning. Begrepp såsom barnets rätt och barnets bästa har därigenom kommit att bli en vanlig företeelse i reglering inom lagstiftning som rör barn, såsom inom familje- och socialrätten. Barnets rätt har under senare år även fått grundlagsstöd. Sedan år 2011 anges i l kap. 2 § femte stycket regeringsformen (RF) att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara.

Det dokument som särskilt formulerar barns mänskliga rättig-heter är FN:s konvention om barnets rättigrättig-heter, barnkonven-tionen. Utöver barnkonventionen behöver också bestämmelser i andra konventioner, särskilt Europakonventionen, ingå i barnrätts-perspektivet. Detsamma gäller andra grundläggande rättsliga krav och principer, såsom rättssäkerhetskrav och proportionalitets-principen.1

3.2 Mänskliga rättigheter

De mänskliga rättigheterna är ett sätt att formulera vad som krävs av staten i vid bemärkelse för att de som bor eller vistas i ett land ska kunna garanteras ett människovärdigt liv. Rättigheterna beskriver vad

som inte får göras mot någon människa och vad som måste göras för varje människa. Rättigheterna fungerar som en begränsning av statens makt över individen. Utgångspunkten för de mänskliga rättigheterna är att alla människor ska ses som fria och lika i värde och rättigheter. Alla människor har rätt att åtnjuta de mänskliga rättigheterna utan någon form av diskriminering. De mänskliga rättigheterna gäller alla människor oavsett ålder.

De mänskliga rättigheterna rör alla delar av samhället och omfattar medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättig-heter. De omfattar bl.a. alla människors rätt till en rimlig levnads-standard, en kostnadsfri grundskoleutbildning, politiskt deltagande och ett flertal rättigheter som syftar till att skydda individen från den egna statens eventuella maktmissbruk och övergrepp.

FN:s världskonferens för mänskliga rättigheter 1993 slog fast att de mänskliga rättigheterna är odelbara och samverkande. Om en enskilds rätt till utbildning åsidosätts så urholkas också rätten till politiskt deltagande. På liknande sätt kan enskilda inte utkräva sina mänskliga rättigheter om rätten till domstolsprövning inte respekteras. Världskonferensen slog också fast att de mänskliga rättigheterna är universella, dvs. att rättigheterna i FN:s allmänna förklaring gäller i hela världen. Ingen regering kan åsidosätta de mänskliga rättigheterna med hänsyn till särskilda förhållanden som tradition, kultur eller religion.

Ytterligare en central princip är principen om icke-diskriminering, enligt vilken de mänskliga rättigheterna ska gälla för var och en utan åtskillnad på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. Uppräkningen är bara exemplifierande, både i den allmänna förklaringen och i de olika bindande internationella människorättskonventionerna.

Av praxis från FN:s olika övervakningsorgan, liksom från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna, framgår att icke-diskrimineringsprincipen gäller också för många andra grunder, såsom sexuell läggning, funktionsnedsättning och ålder. Principen om icke-diskriminering utesluter dock inte möjligheten att använda särskilda åtgärder för att påskynda jämlikhet och jämställdhet,

förutsatt att åtgärderna upphör när jämlikhet eller jämställdhet uppnåtts.2

För att ge de mänskliga rättigheterna större juridisk tyngd och tydlighet har de, med utgångspunkt i den allmänna förklaringen, med tiden utvecklats till en rad konventioner, dvs. folkrättsligt bindande avtal mellan stater. De stater som ansluter sig till konven-tionerna kan sägas ha ett tredelat ansvar. För det första ska de avstå från vissa handlingar som skulle begränsa eller kränka individens rättigheter. För det andra ska de skydda människor från att utsättas för övergrepp från andra aktörer. Slutligen ska de ge förutsätt-ningar för enskilda att åtnjuta och utkräva sina rättigheter.3

Till de viktigaste konventionerna på detta område hör barn-konventionen och Europabarn-konventionen.

3.3 Barnkonventionen

Barnkonventionen antogs den 20 november 1989 av FN:s general-församling. Syftet med konventionen är att stärka barnets heter och den utgör ett komplement till övriga mänskliga rättig-heter som gäller såväl barn som vuxna. Intentionen med barn-konvention kan härledas ur den grundläggande tanken som präglar hela konventionen att barn har fullt och lika människovärde och således inte är mindre värda än vuxna. Barn är dock sårbara och behöver särskilt stöd och skydd. Barnkonventionen kan beskrivas som ett etiskt grunddokument som uttrycker världssamfundets syn på barn och ungdomar och kan sägas utgöra vår tids samhälleliga barnperspektiv. Det krav barnkonventionen ställer på världens stater är att barnperspektivet ska genomsyra alla beslut som rör barn.4

För att förstärka och fördjupa åtagandena i barnkonventionen finns det tre fakultativa protokoll till konventionen. Det första protokollet rör frågan om barns indragning i väpnade konflikter och anger minimiåldern 18 år för obligatorisk rekrytering. Det andra protokollet är mer relevant för barn som är föremål för samhällsinsatser och behandlar frågan om sexuell exploatering av

2 SOU 2010:70 s. 111.

3 A.a. s. 113.

barn, handel med barn, barnprostitution och barnpornografi. Det tredje protokollet är tämligen nytt och behandlar barns klagorätt. 3.3.1 Medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och

kulturella rättigheter

Barnkonventionen är inriktad på individen, det enskilda barnet, och de materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grund-läggande rättigheter och behov tillgodosedda. Den inkluderar alla typer av mänskliga rättigheter. Således innehåller den såväl med-borgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättig-heter. Barnkonventionen innehåller också en särskild dimension av de mänskliga rättigheterna som inte återfinns i de andra stora konven-tionerna på området: rätten till särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande.

Barnets rättigheter är i barnkonventionen formulerade i de olika sakartiklarna. Dessa ska ses som en del av en helhet där samtliga artiklar är lika viktiga. I konventionen finns dock fyra grundläggande allmänna principer. De fyra principerna relaterar till varandra och tillsammans formar de en attityd till barn som kan kallas konven-tionens barnsyn.5 När man läser alla övriga artiklar ska man läsa dem utifrån huvudprinciperna. Huvudprinciperna ska alltså användas som ”glasögon”. De fyra principerna är:

1. Förbud mot diskriminering (artikel 2). Alla barn har lika värde och rättigheter. Barnkonventionen gäller för alla barn som befinner sig i ett land som har ratificerat den utan åtskillnad ”av något slag”. 2. Principen om barnets bästa (artikel 3). Vid alla åtgärder som rör

barn ”ska barnets bästa komma i främsta rummet”.

3. Rätten till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6). Artikeln ger barn ett skydd mot att bli dödade och den ska läsas tillsammans med artikel 37 som stadgar ett direkt förbud mot dödsstraff. Artikel 6 går emellertid längre än rätten till liv, genom att i andra punkten betona barns rätt till överlevnad och rätten till utveckling i vid mening.

4. Rätten att bilda och uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i alla

frågor som rör barnet självt (artikel 12). Det finns i artikeln också

en utvecklingsaspekt, ”barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad”, således en betoning av barns deltagande i frågor som rör dem själva.

Dessa grundprinciper ska alltid, på alla nivåer i samhället, ingå som en naturlig del i alla beslut och åtgärder som rör barn.

Barnets rättigheter är i barnkonventionen formulerade i de olika sakartiklarna. De rättigheter i konventionen som kan hänföras till kategorin medborgerliga och politiska rättigheter är t.ex. åsiktsfrihet (artikel 12), yttrande- och informationsfrihet (artikel 13), religions-frihet (artikel 14), förenings- och församlingsreligions-frihet (artikel 15) samt skydd för privat- och familjelivet (artikel 16). Till medborgerliga rättigheter räknas också förbudet mot att utsätta barnet för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och reglerna som avser frihetsberövande (artikel 37). Staterna åläggs i artikel 4 en skyldighet att vidta åtgärder ”med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser” för att tillgodose dessa grundläggande behov hos ett barn.

Barnkonventionen innehåller också, som nämns ovan, en särskild sorts rättigheter, som kan sägas vara en utveckling av de traditionella mänskliga rättigheterna. Det är de rättigheter som ger barnet särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande, som t.ex. skydd mot alla former av fysiskt och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, sexuella övergrepp (artikel 19), skydd mot ekonomiskt utnyttjande (artikel 32), skydd mot narkotika (artikel 33) och skydd mot sexuell exploatering (artikel 34). I artikel 19 finns även en bestämmelse som ålägger staten att vidta alla lämpliga lag-stiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot övergrepp i någon form. Här bör vidare särskilt uppmärksammas artikel 20 och artikel 39. Enligt artikel 20 ska ett barn som berövats sin familjemiljö, eller som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö, ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida. Artikel 39 ålägger staten en skyldighet att vidta alla lämpliga åtgärder för att främja fysisk och psykisk rehabilitering samt social återanpassning av ett barn som utsatts för någon form av vanvård, utnyttjande eller

övergrepp, tortyr eller någon annan form av grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

3.3.2 Särskilt om barnets bästa

Av huvudprinciperna i barnkonventionen har den som avser barnets bästa blivit särskilt välkänd i svensk rätt och praxis.6

Det framgår tydligt av formuleringen i artikel 3 framgår att barnets bästa alltid ska sättas i främsta rummet. Den engelska texten innehåller frasen the best interests of the child shall be a

primary consideration. Uttrycket a primary consideration har på

svenska översatts till ”komma i främsta rummet”. Med ordet

consideration betonas att barnets bästa i alla situationer som berör

barn alltid ska övervägas. Barnets situation, behov och intressen ska alltså alltid beaktas i beslutsfattandet. I de fall då man låter andra intressen väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning har gjorts av relevanta intressen i det enskilda fallet. Barnkonventionen kräver också att beslutande myndigheter så långt det är möjligt har försäkrat sig om att barnets bästa har

kommit med och redovisats i beslutsprocessen.7

I barnrättskommitténs allmänna kommentar om artikel 3 påminns om att det inte finns någon rangordning av rättigheterna i barnkonventionen. Alla rättigheter som föreskrivs är för barnets bästa och ingen rättighet ska kunna inskränkas av en negativ tolk-ning av barnets bästa.8 Tolkningar av begreppet barnets bästa kan inte gå före eller åsidosätta någon av de andra enskilda rättigheterna som garanteras i konventionens övriga artiklar. Begreppet får särskild betydelse i situationer där andra mer specifika bestämmelser i konventionen inte kan tillämpas.

Barnrättskommitténs anser att beslutsprocessen måste innehålla en utvärdering av eventuella positiva eller negativa konsekvenser för barnet eller barnen i fråga. Bedömning och fastställande av barnets bästa kräver ett rättssäkert förfarande. Dessutom måste besluts-motiveringen visa att uttrycklig hänsyn har tagits till barnets bästa. Det betyder att beslutsfattaren ska förklara hur hänsynen till

6 Se bilaga 3.

7 SOU 1997:116 s. 129.

barnets bästa har tagits i beslutet, dvs. vad som har ansetts vara för barnets bästa, vilka kriterier detta grundas på, samt hur barnets intressen har vägts mot andra hänsynstaganden.9