samhällsvård
4.4.4 Statistik över insatser
Fyra mått på barn och unga i heldygnsvård
Antal barn och unga med insats enligt SoL och LVU kan mätas på olika sätt. Socialstyrelsen använder fyra olika mått i sin årliga statistikrapport om socialtjänstens insatser för barn och unga:
Nytillkomna barn och unga: Barn och unga som påbörjat minst
en heldygnsinsats under det aktuella året och som inte erhållit någon heldygnsinsats, vare sig enligt SoL eller enligt LVU, under de föregående fem åren.
Barn och unga för vilka insatser påbörjades under året: Barn och
unga som socialtjänsten påbörjade en eller flera insatser för under året. Med påbörjad insats menas här att insatsen inleddes
någon gång från och med 1 januari till och med 31 december detta år oberoende av när beslutet om insats fattades.
Barn och unga med pågående insats den 1 november: Barn och
unga med en eller flera insatser just denna dag oavsett när insatsen påbörjades.
Barn och unga som erhållit insats någon gång under året: Barn och
unga som någon gång under året berörts av en eller flera insatser oavsett vilket år dessa insatser påbörjades. I detta mått ingår således barn och unga med insatser som påbörjats under det aktuella året, men även barn och unga med insatser som påbörjades före detta år och som fortsatte in i det aktuella året. Ett barn ingår oftast i fler än ett mått. Samtliga nytillkomna barn ingår i gruppen med påbörjad insats under året. Många av dessa hade också pågående insats den 1 november och samtliga som ingår i de tre övriga måtten räknas också med i antal barn och unga med insats någon gång under året.
Som framgår av tabell 4.1 var antalet barn och unga som berördes av tvångsvården avsevärt färre under 2013 än de barn och unga som fick heldygnsvård enligt SoL. Oavsett mått var det fler pojkar än flickor som fick heldygnsvård såväl enligt SoL som LVU, men skillnaderna var genomgående betydligt mindre när det gällde vård enligt LVU.
Källa: Socialstyrelsen, Registret över insatser för barn och unga.
Familjehem vanligaste placeringsformen
Den vanligaste placeringsformen är familjehem. Bland barn och unga med insats den 1 november 2013 hade 57 procent av de SoL-vårdade och 70 procent av de LVU-SoL-vårdade barnen och unga en familjehemsplacering.
* Inkluderar både vård och omedelbart omhändertagande med stöd av LVU
Källa: Socialstyrelsen, Registret över insatser för barn och unga.
Institutionsvårdens omfattning och sammansättning varierar när det gäller placeringar med stöd av SoL respektive LVU. Både i fråga om SoL och LVU är institutionsvård vanligare bland pojkar än flickor och bland tonåringar än bland yngre barn. Som framgår av tabell 4.3 har kommunala HVB en mycket mer begränsad roll inom tvångsvården, där i stället staten är en viktig aktör genom SiS särskilda ungdomshem.
* Inkluderar både vård och omedelbart omhändertagande med stöd av LVU
Källa: Socialstyrelsen, Registret över insatser för barn och unga.
Viss ytterligare statistik om familjehemsvården finns i kapitel 13 och om institutionsvården i kapitel 16.
Mer stabil utveckling av heldygnsvård enligt LVU
Som framgår ovan ökade antalet placeringar av barn och unga kraftigt under 1990-talet. I början av 2000-talet avstannade den generella ökningen. Sedan dess har dock andelen tonårsflickor och tonårspojkar i befolkningen som placeras i HVB med stöd av SoL stadigt ökat, under perioden 2006–2013 med 68 procent. I stort sett hela ökningen beror sannolikt på det ökande antalet ensam-kommande barn.
När det gäller placeringar enligt LVU var utvecklingen mer stabil under samma tidsperiod. Där minskade till och med andelen barn och unga på HVB något i förhållande till alla barn och unga som fick heldygnsvård enligt LVU, från 28 procent 2006 till knappt 25 procent 2013. Förändringen berodde främst på att familjehems-placeringarna med stöd av LVU blev fler medan antalet HVB-placeringar i stort sett var oförändrat.36
Ensamkommande barn tycks inte i någon större utsträckning ha placerats med stöd av LVU fram t.o.m. 2013. Bland barn med HVB-placering enligt LVU ökade andelen utan uppgift om förälder bara från 1 till 3 procent mellan 2005 och 2013. Bland barn som vårdades vid HVB med stöd av SoL ökade motsvarande andel från 6 till 42 procent under samma tidsperiod.37
Grund för heldygnsinsats enligt LVU
Det är vanligare med beslut om insatser enligt 2 § LVU som gäller brister i hemmiljön än 3 § LVU som gäller eget beteende. Av de barn och ungdomar som fick vård enligt LVU den 1 november 2013 var brister i hemmiljön skäl till insatsen för ungefär 76 procent medan 20 procent av dem fick vård på grund av eget beteende och drygt 4 procent på grund av både brister i hemmiljö och eget beteende.
Placering på grund av eget beteende blir vanligare med stigande ålder hos de som vårdas med stöd av LVU. Eget beteende som skäl för insats enligt LVU är vanligare för pojkar än för flickor.
Som framgår av diagram 4.1 ökade andelen barn och unga som placerades med stöd av LVU på grund av brister i hemmiljön under perioden 2006–2013, medan andelen som placerades till följd av eget beteende i stort sett var konstant och även minskade något under slutet av perioden.
Källa: Registret över socialtjänstens insatser för barn och unga.
4.4.5 Kostnader
Kostnaderna för institutionsvården planade ut i mitten av 2000-talet, men har under senare år börjat öka igen.
Inom familjehemsvården har kostnaderna stadigt ökat under flera decennier och nästan fördubblats sedan början av 2000-talet. Antalet placeringar har ökat men det förklarar inte hela kostnads-ökningen. En del av förklaringen kan vara högre ersättningsnivåer till familjehemmen. En annan anledning till de ökande kostnaderna kan vara att socialtjänsten numera i relativt stor utsträckning anlitar privata organisationer för att ge förstärkt stöd till familjehem och jourhem.
Även kostnaderna för öppna insatser har stadigt ökat sedan 1990-talet. Antalet barn och unga som får öppenvårdsinsatser har emellertid legat relativt konstant under den senaste tioårsperioden. Kostnadsuppgifterna avser hela den kommunala barn- och ungdomsvården. De är inte uppdelade på insatser enligt SoL och insatser enligt LVU. År 2013 uppgick de samlade kostnaderna för
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 1,6 1,8 2 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Endast miljö Endast beteende Miljö och beteende
HVB-vård för barn och unga till omkring 5 537 miljoner kronor,
familjehemsvård för barn och unga till omkring 5 385 miljoner
kronor, och
öppna insatser för barn och unga till omkring 5 377 miljoner kronor (av vilka 3 264 miljoner kronor avsåg individuellt behovs-prövad öppen vård).38
4.5 Utredningens överväganden och förslag
4.5.1 Inledande överväganden
Hög tid för reformering av tvångsvården för barn och unga Ett kvarts sekel har gått sedan dagens LVU trädde i kraft. Mycket har hänt under den tiden, inom tvångsvården och inom angränsande områden. Synen på barn som rättighetsbärare har fått ett allt starkare genomslag i lagstiftningen, och barns rätt till skydd och vård har kommit mer i fokus för diskussionen om den sociala barn- och ungdomsvården. En långvarig minskning av antalet placeringar har ersatts av först en ökning och nu en tämligen stabil utveckling inom den vård som ges med stöd av LVU. Samtidigt har kunskapen om barns och ungas utsatthet även under och efter en placering ökat, genom forskning och genom de erfarenheter som barn och unga själva berättat om. Andra viktiga förändringar är det ökande inslaget av privata aktörer inom såväl familjehemsvård som institutionsvård. Till bilden hör också dagens problem med bristande stabilitet och kompetens i socialtjänstens myndig-hetsutövning inom området.
Det är nu hög tid för en reformering av tvångsvården för barn och unga utifrån dess särskilda förutsättningar och möjligheter. Ofta behandlas tvångsvården enbart i anslutning till samhällsvården i stort, vilket gör det svårt att beskriva och analysera den. Det finns givetvis ett starkt samband mellan vård med stöd av LVU och övrig samhällsvård, men samhällets ansvar och förpliktelser vid tvångs-insatser ställer särskilt höga krav på lagstiftningen och
ningen av den. Ansvaret och förpliktelserna avser alla delar av tvångsvården, från utredningen och planeringen till innehållet och kvaliteten i de insatser som ges. Utredningen vill också framhålla betydelsen av stöd till föräldrar vars barn omhändertas vid brister i hemmiljön. Dessutom är stöd och hjälp efter avslutad placering en oundgänglig del av samhällets ansvar.
Utredningen har under sitt arbete kunnat konstatera att det finns betydande behov av förbättringar inom alla dessa områden. Inte minst finns det en osäkerhet om kvaliteten på de insatser som ges med stöd av LVU och om resultaten av dessa. En sådan osäkerhet är inte acceptabel när det gäller insatser som görs utan samtycke från vårdnadshavare eller barn och unga själva. Ett annat område som måste få större uppmärksamhet är tryggheten och stabiliteten för barn som tidigt eller under lång tid placeras i familjehem. Samhället måste till det yttersta kunna svara för att de mest ingripande åtgärderna leder till en trygg, säker och ända-målsenlig vård med ett tydligt barnrättsperspektiv och som ger en långsiktig trygghet.
Kunskap och erfarenhet från andra länder behöver tas till vara Utredningen har enligt sina direktiv haft i uppdrag att i översyns-arbetet inhämta kunskaper och goda exempel från bl.a. övriga Norden. Viktiga delar av tvångsvården för barn och unga har under senare år uppmärksammats mer i våra grannländer. Intresset för öppna insatser utan samtycke har varit påfallande stort i Danmark och Norge, stöd till föräldrar vars barn blivit omhändertagna utan samtycke har utvecklats i bl.a. Danmark och utvecklingen av stöd och hjälp efter avslutad placering har varit betydligt mer i fokus i Danmark, Norge och Finland än här i landet. Förutsättningarna mellan de nordiska länderna varierar, men det är uppenbart att Sverige har anledning att noga följa vad som sker i grannländerna och ta vara på positiva erfarenheter och resultat.
Som framgått ovan har forskare konstaterat att det pågår en utveckling i flera länder som innebär att olika barnavårdssystem närmar sig varandra och att en ny variant med fokus på barnet som medborgare börjar ta form. Utredningen vill betona värdet av den inriktningen på familjestöd som barnavårdssystemet i Sverige länge
har haft. Med den inriktningen ses barns uppväxt och fostran som en angelägenhet för både föräldrar och samhälle, och det krävs inte uttalade risker och skyddsbehov för att barn och familjer ska få stöd och hjälp. Inom ramen för denna modell kan tvångsvården dock ses som särskilt inriktad på skydd av barn och unga, och även kräva en särskild uppmärksamhet på barnets rättigheter som med-borgare. I båda dessa avseenden innebär tvångsvården att samhället får ett särskilt stort ansvar för barnets rätt till skydd och god vård. Samverkan när behovet av samlade insatser är som störst
Tvångsvården kräver tydliga regler och en rättssäker tillämpning av dem. I vissa avseenden måste insatser utan samtycke därför särskiljas från andra insatser för barn och unga. Det får emellertid inte innebära att de barn och unga som får insatser med stöd av LVU avskiljs från annat stöd som de behöver. Tvärtom förutsätter tvångsvården att olika delar av samhällets insatser för barn och unga kan samverka när behovet av skydd och god vård är som störst.
Till samhällets ansvar och förpliktelser hör att förmå alla berörda aktörer att arbeta så att varje barn och ung person i samhällsvård får förutsättningar att utvecklas och må så bra som möjligt. Utredningen har tagit del av ett omfattande material som visar på brister när det gäller bl.a. utbildning och hälsa för placerade barn och unga, men också sett positiva exempel på att det går att samla samhällets resurser utifrån barnets och den unges bästa. Dessa exempel måste dock bli fler och ingå som självklara delar av det samlade stödet till placerade barn och unga.
Sedan dagens LVU trädde i kraft har förbättrad samverkan om vård och annat stöd för placerade flickor och pojkar som har eller riskerar att utveckla allvarlig psykisk ohälsa blivit ett allt viktigare förbättringsområde. Inte minst har kunskapen om neuro-psykiatriska funktionsnedsättningar som faktorer i dessa samman-hang ökat. Behovet är dock stort av en fortsatt utveckling av vård-former och vårdinnehåll som motsvarar de ofta sammansatta och individuella behoven hos placerade flickor och pojkar som har eller riskerar allvarlig psykisk ohälsa.
Utredningen vill vidare framhålla att tvångsvården förutsätter aktiva och systematiska insatser för att förebygga och förhindra att ingripanden utan samtycke behövs. Sådana insatser kräver ofta också samverkan mellan bl.a. socialtjänst, skola och hälso- och sjukvård.
Övergripande slutsatser
Vissa grundläggande förutsättningar för utredningens över-väganden och förslag har beskrivits i det föregående. De utvecklas, fördjupas och kompletteras i följande kapitel om olika aspekter av samhällsvården för barn och unga. Mot bakgrund av behovet av en samlad reformering av tvångsvården för barn och unga bygger ut-redningens samlade överväganden och förslag i detta betänkande på tre övergripande slutsatser:
Det behövs en ny lagstiftning om tvångsvård för barn och unga,
en ny LVU.
Barnrättsperspektivet måste stärkas i tvångsvården för barn och
unga.
Nationellt kunskapsstöd, fortsatt kunskapsutveckling och
systematisk uppföljning behövs för att syftet med den nya LVU ska uppnås.
Utredningen drar vidare slutsatsen att vissa förändringar som be-hövs med utgångspunkt från tvångsvården av barn och unga bör avse alla placerade barn och unga. Det gäller t.ex. förslagen om hälsoundersökning och förslagen om stöd och hjälp efter avslutad placering.
4.5.2 Det behövs en ny LVU
Utredningens bedömning: Dagens LVU är till stora delar en processlagstiftning och uppfattas som i huvudsak repressiv. Att den grundläggande regleringen om vårdens innehåll finns i SoL gör också regelverket svårt att överblicka. Det är av rättssäker-hetsskäl viktigt att en lag som reglerar så ingripande åtgärder
som tvångsvård har en tydlig, begriplig och pedagogisk struktur. Ambitionen måste vara att utformningen av lagen är så tydlig att barn och unga samt deras anhöriga och närstående kan över-blicka de regler som styr vården och förstå innebörden av dem. Utredningens förslag: Nuvarande LVU ska ersättas med en ny, mer överskådlig och pedagogisk lag som utgår från barn-konventionens syn på barn som rättighetsbärare. Den ska benämnas lagen med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Med barn ska i den nya LVU avses varje människa under 18 år och med ung person, eller den unge, varje människa mellan 18 och 20 år. Den nya lagen ska utgöra en omarbetning av dagens LVU, där de bestämmelser som gäller tvångsvården ska framgå på ett mer samlat sätt än i dag. Den nya lagen ska delas in i kapitel och ges mellanrubriker.
Från processlag till en lag med barnet som rättighetsbärare Som framgått ovan har dagens LVU tillkommit och utformats som en kompletterande lag till SoL. Dagens LVU är därför till stora delar en processlagstiftning. Den anger de processuella reglerna för de olika tvångsvårdsinsatserna och de materiella förutsättningarna som ska vara uppfyllda för att tvångsinsatserna ska kunna komma i fråga. Sammantaget gör detta att lagen uppfattas som i huvudsak repressiv. Att den grundläggande regleringen om vårdens innehåll finns i SoL gör också regelverket svårt att överblicka. Det är dessutom en brist att den nuvarande lagen bara nämner ”unga” i sin benämning och i lagen i övrigt och inte ”barn”.
Mot den bakgrunden bedömer utredningen att det finns starka skäl att ersätta LVU med en ny lag: lagen med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Syftet är att få en mer överskådlig och pedagogisk lag som utgår från barnkonventionens syn på barn som rättighetsbärare. Den nya lagen ska vara en omarbetning av dagens LVU med vissa förtydliganden och kompletteringar. Dess innehåll framgår av övervägandena och förslagen i de följande kapitlen.
Med barn ska i den nya LVU avses varje människa under 18 år och med ung person, eller den unge, varje människa mellan 18 och 20 år. Utredningen är medveten om att denna definition av ung
person, eller den unge, inte finns i exempelvis SoL. Enligt utred-ningens uppfattning är det dock viktigt med så tydliga begrepp och termer som möjligt i en lag som reglerar insatser utan samtycke. Tydlig, begriplig och pedagogisk struktur
Utredningen anser att det är viktigt att en lag som reglerar så ingripande åtgärder som tvångsvård har en tydlig, begriplig och pedagogisk struktur. Ambitionen måste vara att utformningen av lagen är så tydlig att barn och unga samt deras anhöriga och när-stående kan överblicka de regler som styr vården och förstå inne-börden av dem. Det är en viktig förutsättning för att stärka rätts-säkerheten i tvångsvården. Som en kompletterande tvångslag till SoL, som är en ramlag, bör den nya LVU i vissa avseenden vara mera detaljerad än vad nuvarande LVU är, särskilt när det gäller utformningen av vården.
I syfte att åstadkomma en pedagogisk och lättillgänglig reglering är den nya lagen indelad i ett flertal kapitel med egen paragraf-numrering. På det sättet blir bestämmelsernas karaktär tydligare och lagen kan utvecklas och fyllas på med nya paragrafer under respektive kapitel. Kapitelindelningen har en struktur som anger mindre ingripande åtgärder före mer ingripande. För att underlätta för läsaren har den nya lagen även en innehållsförteckning och mellanrubriker. Bestämmelserna i den nya lagen har utformats på ett könsneutralt sätt och utgår från principen om att barnet har rättigheter.
Viss dubbelreglering
Delvis innebär utredningens förslag till ny LVU en dubbelreglering eftersom några bestämmelser redan följer av den grundläggande regleringen i SoL. Det gäller t.ex. bestämmelserna i 2 kap. om att barn och unga ska få en god vård. Enligt utredningens mening uppvägs nackdelarna med en dubbelreglering av kravet på tydlighet, framför allt gentemot de barn och unga som bereds vård enligt lagen. Viss dubbelreglering föreligger redan i dag, t.ex. bestäm-melsen om barns och ungas rätt till information och möjlighet att framföra sina åsikter.
Utredningen föreslår även en del hänvisningar till annan lag-stiftning. Även hänvisningarna är enligt utredningens mening nöd-vändiga av pedagogiska skäl. Där det är möjligt anges för tydlighets skull kort vad den bestämmelse som det hänvisas till innehåller. I andra fall är detta inte möjligt utan att göra lagen alltför omfångsrik och därmed tynga texten.
4.5.3 Barnrättsperspektivet måste stärkas i tvångsvården för