Någon förordning har inte medföljt uppdraget utan Boverket arbe- tade tillsammans med länsstyrelserna fram en grund för uppdraget vilket presenterades i ett juridiskt PM. Skillnaden mellan en förordning och det juridiska PM som togs fram är att den sist- nämnda inte är reglerande utan endast vägledande. Resultatet av detta PM har tagits väl emot på länsstyrelserna och beskrivs som ett viktigt stöd i länsstyrelsernas arbete med att fördela och utbeta- la medel till projekten. Men ett par delar i upplägget för uppdraget har kommit att ifrågasättas av informanter på länsstyrelserna samt internt inom Boverket. En sådan aspekt är Boverkets upplägg med en särskild pott för principiellt viktiga projekt.
Principiellt viktiga projekt
Något som har uppfattats som problematiskt av både tjänstemän på Boverket och på länsstyrelserna är Boverkets pott för principi-
ellt viktiga projekt. 20 % av de medel som varit avsatta till de stödbeviljade projekten har utgått till principiellt viktiga projekt och har valts ut av Boverket. Problematiken kring de principiellt viktiga projekten har två aspekter. Det ena är att benämning skapar förvirring eftersom det finns en otydlighet kring vad som avsetts med principiellt viktiga projekt. Det andra är att de princi- piellt viktiga projekten valdes ut efter att länsstyrelserna gjort sitt urval. I praktiken innebar detta att Boverket valt ut principiellt viktiga projekt ur den ”hög” som länsstyrelserna prioriterat bort och som länsstyrelserna genom detta ansett ha svagare koppling till uppdraget än de projekt som de själva valt ut.
Syftet med de principiellt viktiga projekten har, enligt projektle- daren, varit att försäkra sig om att 20 % av de stödbeviljade projekten ligger i linje med uppdraget och kan ligga till grund för den andra delen i uppdraget som rör metodutveckling. Utifrån projektledarens resonemang har de principiellt viktiga projekten fungerat som en form av säkerhetsåtgärd eftersom Boverket i förväg inte kunde veta om länsstyrelserna hade samma bild av uppdraget som dem. Benämningen, principiellt viktiga projekt, har dock skapat en del oreda eftersom det förekommit tolkningar på länsstyrelserna om att principiellt viktiga projekt är projekt av na- tionell karaktär och/eller synonymt med de allra bästa projekten. Eftersom Boverket valde ut principiellt viktiga projekt från länssty- relsernas bortprioriteringar har de principiellt viktiga projekten stundtals varit ett förvirrande inslag. Denna ”logiska kullerbytta”
som den före detta biträdande projektledaren uttryckte det, har främst inneburit en förvirring i länsstyrelsernas urval. När länssty- relserna stött på projekt som de ansett vara av god kvalité och som kunnat mäta sig på nationell nivå har det förekommit att man ve- lat, men inte vågat, avvakta med projekten för att låta dem gå ige- nom Boverkets urvalsprocess över de principiellt viktiga projekten. Att avvakta med projekten skulle betyda att länsstyrelserna hade mer medel över till andra projekt. En kontaktperson berättar om hur den, enligt henne, ologiska ordningen med principiellt viktiga projekt lede till ett resonemang om att ta det säkra före det osäkra.
(…) vi tar det säkra före det osäkra och ger pengar på vår nivå för att i värsta fall så blir de ju utan. Om inte Boverket också
tycker att det ska vara ett principiellt viktigt projekt så kan de ju bli utan pengar och det ville vi ju inte riskera.
Den före detta biträdande projektledaren för Tryggt och jämnt bekräftar denna förvirring, som kontaktpersonen på länsstyrelsen ger uttryck för, genom att hänvisa till de telefonsamtal hon fått från länsstyrelserna där de velat föra en dialog om projekten men där Boverket inte kunnat ge några raka svar.
(…) det var flera av länsstyrelserna som tog kontakt med mig och frågade – ja men det här projektet är så stort och vi kan inte bevilja dem fullt ut, finns det någon möjlighet att ni sen kan ta upp det som ett principiellt viktigt projekt?
Bidragande till otydligheten kring principiellt viktiga projekt har varit vaga kriterierna för vad som är principiellt viktiga projekt. Medan projektledaren uppger att projekten är en form av säker- hetsåtgärd för att uppdraget ska bli väl genomfört och kunna an- vändas i metodutvecklingen, har det funnits andra tolkningar i exempelvis rådsgruppen. En person i rådsgruppen beskriver de principiellt viktiga projekten som projekt som är viktiga och intres- santa. Vid precisering av intressanta projekt beskriver han:
Ja, jag tänker på projekt som kan leda tankar på andra banor hos de som normalt planerar eller agerar i sådana här frågor. Att vi inte har kommit längre när det gäller jämställdhet och att man inte känner sig bekväm på de här platserna, det kommer just av att man inte tänker annorlunda när man tar sig an, man tar sig an varje sån här plats på ett traditionellt sätt. Intressant för mig är om det kan väcka andra tankar.
En annan person i rådsgruppen förde ett liknande resonemang om principiellt viktiga projekt, det vill säga att projekten ska leda fram till ny kunskap som kan förmedlas till andra. Men i praktiken menar denna rådsgruppmedlem att kriterierna för principiellt viktiga projekt varit så vaga att det inte går att se skillnad på dem och de projekt som länsstyrelserna beslutat om.
Jag kan faktiskt inte det [definiera principiellt viktiga projekt]. Det har jag funderat ganska mycket på, vad är det för skillnad på de här projekten och på de som beslutades ute på länen? Och jag kan inte se någon skillnad faktiskt… Nej, det kan jag inte.
Huruvida kritiken och ifrågasättandet som har riktats mot uppläg- get med de principiellt viktiga projekten har haft konsekvenser eller ej beror således på vilken funktion som de principiellt viktiga projekten har avsett att ha. Om syftet har varit att de principiellt viktiga projekten ska leda till nytänkande inom planeringsområdet går det att diskutera huruvida det är logiskt att Boverket gjorde sitt urval efter länsstyrelserna. Men om de principiellt viktiga projek- tens funktion har varit en form av säkerhetsåtgärd och ett sätt för Boverket att ha kontroll över uppdraget är det snarare benämning som skapat oreda än något som påverkat uppdragets kunskapsge- nerering.
Fördelningsnyckeln
Eftersom Boverket fördelat medel till länsstyrelserna som i sin tur ansvarat för att besluta om stödbeviljade projekt i det egna länet har en fördelningsnyckel valts. Den fördelningsnyckel som valdes i
Tryggt och jämnt är en fördelningsnyckel som bygger på länsstyrel- sernas ramanslag för förvaltning, en nyckel som är väl använd i Boverkets samarbete med länsstyrelserna. Det är också känt, både på Boverket och länsstyrelserna, att den nyckel som valdes i en del fall gynnar små län före stora, av den anledningen att fördelnings- nyckeln inte tar hänsyn till antalet invånare i länet. Under uppdra- gets inledande period under hösten 2008 orsakade valet av fördel- ningsnyckel stora diskussioner på länsstyrelserna. Inledningsvis i projektet presenterade Boverket olika nycklar och gav förslag som de ansåg ligga i linje med uppdraget. Men att inte använda den nyckel som brukade användas var kontroversiellt och efter att diskussionen fått audiens vid två tillfällen togs beslutet att rådsgruppen skulle avgöra i frågan. Tryggt och jämnts styrgrupp, som sedermera kom att bli en rådsgrupp, var inte fulltalig med divisionschefer förrän i februari/mars 2009. Två länsråd (Gotland
och Blekinge) som skulle ingå i gruppen fick därför ta beslut i frågan och valde därmed den ovan beskrivna fördelningsnyckeln. I den första stödomgången innebar valet av fördelningsnyckeln att de större länen, som i uppdraget har fått flest projektansök- ningar, inte hade mer medel att bevilja i proportion till antalet inkomna projektansökningar. Medan mindre län, som har haft få inkomna ansökningar, kunnat bevilja flertalet. Ett mindre urvals- underlag kan således påverka den generella kvalitén på projekten som beviljats medel. Den före detta biträdande projektledaren för uppdraget beskriver det så här
(…) Ett mindre län kunde bevilja alla sina ansökningar, och om man ser till kvaliteten mellan dem så kanske det fanns betydligt fler av de som blev bortvalda i Stockholms län som egentligen var bättre än till exempel i nåt annat län.
En av förlorarna vid användande av den valda fördelningsnyckeln är alltså Stockholms län. Stockholms länsstyrelse fick in många ansökningar i jämförelse med de mindre länen under båda stödom- gångarna. Kontaktpersonen på länsstyrelsen i Stockholm berättar om sina erfarenheter av att använda den valda fördelningsnyckeln.
Första omgången inkom det fjorton ansökningar, och vi bevil- jade fyra av dem. Sen fick vi ytterligare två, genom Boverket särskilda prövningar [principiellt viktiga projekt], men i första omgången kom det in ansökningar för 10,4 miljoner och vi hade 1,3 att fördela. Då kan du ju tänka dig själv. Och i den andra omgången då kom det in ansökningar för nästan 10 mil- joner, då hade vi 2 miljoner att fördela.
Konsekvenserna av fördelningsnyckeln blir tydlig genom att sätta de erfarenheter som man har på Stockholms länsstyrelse av att använda fördelningsnyckeln i Tryggt och jämnt, jämfört med de erfarenheter man har i ett mindre län som exempelvis Jämtlands län. En kontaktperson på länsstyrelsen i Jämtlands län berättar om sina erfarenheter av att få igenom projekt i länet.
Alltså problemet som jag ser det är att det inte funnits tillräck- ligt många som varit på banan, så det har inte blivit någon konkurrens. Vi har haft en stor tur att det redan fanns ett pro- jekt i Jämtland som var på gång, där det fanns kunskap, där de kan jättemycket om jämställdhet, annars hade det kanske inte alls gått.
Jämtlands län vars ovanstående citat är hämtat från fick två inkomna ansökningar. Den ena projektansökan kom från ett pro- jekt som redan hade arbetat med frågorna tidigare och som var väl förberedda att ta sig an ett nytt projekt inom ramen för Tryggt och jämnt. Det andra projektet, som är beläget i en av Jämtlands småkommuner, menade kontaktperson inte kommit lika lång i frågan vilket påverkar förutsättningarna för ett gott resultat. Vilken fördelningsnyckel som lämpar sig bäst för uppdraget är beroende av vilket syfte som tolkas in i uppdraget. Dels finns det dem bland länsstyrelserna som framhåller behållningen av att upp- draget når ut brett i landet. Att aktörer med liten kunskap om jämställdhet och trygghet i fysisk planering kommer i kontakt med frågan. Men det finns även dem som ser uppdraget som något som bör generera nya tankar och kunskaper om hur problematiken med kvinnors upplevda otrygghet i den offentliga miljön bör angripas. Den tudelning gällande syfte med uppdraget har kvarstått under uppdragets genomförande.
Ur citatet från kontaktpersonen på Stockholms länsstyrelse, på förgående sida, framkommer förutom det i proportion stora anta- let projektansökningar som inkommit till myndigheten, även att de principiellt viktiga projekten haft en funktion av att jämna ut ojämlikheten mellan länen. Stockholms län fick i den första stödomgången ytterligare två projekt beviljade men då genom den pott som Boverket fördelat och som benämnts principiellt viktiga. En ytterligare kompensation för den ojämna tillströmningen av inkomna projektansökningar, som projektgruppen för Tryggt och jämnt redan inledningsvis befarande, var att länsstyrelserna i den andra stödomgången prioriterade projekt regionalt i grupperingar- na - Norr, Mitt, och Syd.
Regionala arbetsgrupper
Att Boverket valde att länsstyrelserna, i den andra stödomgången, skulle prioritera regionvis istället för länsvis, såsom urvalsproces- sen gick till vid den första stödomgången, var att skapa förutsätt- ningar för länsöverskridande projekt att söka medel. Ytterligare ville Boverket testa ett nytt sätt att arbete. Några länsöverskridan- de projekt har inte förekommit i Tryggt och jämnt men däremot har de regionala arbetsgrupperna slätat ut de konsekvenser som fördelningsnyckeln förde med sig med ojämn tillgång till medel i förhållande till inkomna projektansökningar. I var arbetsgrupp har sex till åtta län ingått. Gemensamt har respektive regional arbets- grupp prioriterat och fördelat medel bland länen. En behållning har därför varit att län med många ansökningar men förhållande- vis mindre medel har haft chans för att argumentera för sina projekt i de regionala arbetsgrupperna och därigenom kunnat tillförskaffa sig mer medel.
En annan behållning av att arbeta regionvis har varit för grupperna att arbeta tvärprofessionellt i stödhanteringen. I de regi- onala grupperna har tjänstemän med olika bakgrunder - planhand- läggare, bostadshandläggare samt särskilt sakkunniga i jämställdhet - träffats för att diskutera projekten. Beroende på pro- fessionell bakgrund har uppdraget kommit att betraktas olika. Planhandläggare och bostadshandläggare har i större mån varit benägna att förhålla uppdraget till Boverkets generella uppdrag, med fokus mot fysiska planering. Medan särskilt sakkunniga i jämställdhet i större utsträckning varit angelägna om att förhålla uppdraget till handlingsplanen och mäns våld mot kvinnor. Genom att föra yrkesgrupperna samman i stödhanteringen skapades förut- sättningar för de olika synvinklarna att integreras. En kontaktper- son på länsstyrelsen i Stockholm berättar om hans samarbete med en jämställdhetsexpert i en av stödomgångarna. Samarbetet skedde på länsstyrelsen och inte i de regionala arbetsgrupperna men ger ändå exempel på vad det tvärprofessionella samarbetet kan ge för positiva konsekvenser.
Ja det var ett projekt som jag hade sorterat i avslåhögen – men det här är ju bra tyckte hon, dem måste få pengar! Man hade i projektet önskningar om att ha med förvaltningarna och ge ut-
bildningar kring jämställdhetsfrågor och så där. Hon tyckte det var jättebra. Så att visst, det var bra att ha med henne. Absolut. Hon har ju verkligen haft dem glasögonen på sig.
Bland de goda erfarenheter som har lyfts fram av att arbeta i arbetsgrupper framkommer även att relationerna i regionerna har knutits närmare, att avstånden dem emellan har minskat och att det känns naturligare att ringa varandra för vidare samarbete. Överlag går det därför att hävda att behållningen av att arbeta i regionala arbetsgrupper har varit positivt i arbetet med stödhanter- ing men också för fortsatt samarbete mellan länsstyrelserna. Även om de övergripande erfarenheterna av att arbeta i regio- nala arbetsgrupper har varit positivt har det även inneburit en del svårigheter att komma överens om vilka projekt som bör beviljas medel. Utmärkande för arbetsgrupperna är att det har funnits en informell regel om att varje länsstyrelse ska få igenom minst ett projekt. Det vill säga ett rättvisetänk som visserligen är bra för samarbetet men som kan tänkas ha påverkat urvalsarbetet nega- tivt. Att arbetsgruppens rättvisetänk har haft en negativ effekt på urvalet finns inget stöd för men däremot vittnar kontaktpersoner- nas resonemang om att kvalitén i projekten inte varit den enda grunden för prioritering. Samarbetet var ett ”givande och tagande”
där de kontaktpersoner som lagt ner tid och möda på samarbetet ville ha ut något som gynnande det egna länet. En av kontaktper- sonerna berättar:
Det var ju svårt om det fanns en stark företrädare för ett län som gärna ville ha, att då argumentera för att de inte skulle få. Så det blev väldigt mycket hänsyn till att alla ska väl få någon- ting. Mer än kvalitén på projekten.
Även om det juridiska PM som tagits fram av Boverket varit vägle- dande har det funnits öppningar för tolkning, vilket blev tydligt i samarbetet i arbetsgrupperna. Att uppdraget inte varit tydligt definierat i kombination med att olika yrkesgrupper uppfattade uppdraget olika har lett till att en del av kontaktpersonerna önskat mer styrning.
Kontaktpersonen från föregående citat fortsätter:
Så här hade det nog varit viktigt med oerhört strikta regler, eller om någon oberoende hade kunnat göra någon sån här bedöm- ning om hur jämställdhetsaspekten såg ut i ansökan.
Jämställdhetsaspekten bland de stödbeviljade projekten och vilken målgrupp som stödet ska komma till gagn är frågor som har disku- terats i en del arbetsgrupper, där de särskilt sakkunniga i jämställdhet har haft ett tydligare fokus på kvinnors utsatthet. Denna diskussion kommer vi återkomma till senare i utvärdering- en.
Styrgrupp blir rådsgrupp
Under den hektiska perioden mellan oktober och december 2008 då ramarna för projektet sattes var den styrgrupp som skulle styra uppdraget ännu inte fulltalig. Först i februari 2009 var gruppen tillsatt och i mars hölls det första mötet. Att gruppen inte var kom- plett och i bruk förrän då kommer av att Boverket vid tidpunkten genomgick en omorganisation och två divisionschefer inväntades till styrgruppen. Men också att det från politiskt håll var angeläget att uppdraget skulle komma igång. En person från styrgruppen berättar:
Det var politiskt angeläget att komma igång med det här. Det var ganska jagat på Boverket, det är min uppfattning utifrån,
och då hade man tagit fram hur det här skulle se ut och sen till-
satte man en styrgrupp.
Då ramarna för projektet redan var fastställda hade styrgruppen ingen möjlighet att påverka upplägget för uppdraget och i styr- gruppen förekom det även synpunkter över hur uppdraget valt att förvaltas. Framförallt försiggick en diskussion och ett ifrågasättan- de om fördelningen av principiellt viktiga projekt. Eftersom Bover- ket väljer ut principiellt viktiga projekt efter att länsstyrelserna gjort sitt urval har det funnits en diskussion om att Boverket väljer ur en ”slasktratt”. Eftersom det fanns tveksamheter till organisa- tionsupplägget men ingen möjlighet att i efterhand påverka ramar-
na beslutades att styrgruppen skulle byta namn, och därigenom funktion, till rådsgrupp.
Så då föreslogs att vi skulle kalla det för rådsgrupp istället. Där Boverket var ytterst ansvarig. Det var i och för sig tungt hur länsråden yttrade sig men de behövde inte ta något ansvar, för då kände jag att vi hade behövt ändra på det här.
Att gruppen bytte namn till rådsgrupp har inneburit att gruppen inte behövt ta ansvar för ett organisationsupplägg som styrgrup- pen/rådsgruppen inte varit delaktiga i att ta fram och som det även funnits tveksamheter till. Styrgruppens funktion har, efter namnby- tet, haft en rådande roll där synpunkter har lyfts fram och där principiellt viktiga projekt har utsetts. De två divisionscheferna som suttit med i rådsgruppen har därefter haft mandat att ta de slutliga besluten.