REBE CKA F OR SSELL , C ARIN A LI STERB ORN , MA TS ANDER SS ON TR YGG HE T S O M EN J ÄMN STÄLLDHE TSFRÅG A
Boverket fi ck hösten 2008 i uppdrag av regeringen att tillsammans med länsstyrelserna stärka tryggheten i stads- och tätortsmil-jöer ur ett jämställdhetsperspektiv. Utförandet av regerings-uppdragets samt upplevda effekter av satsningen har under 2009 - 2010 utvärderats av Malmö högskola och denna rapport är ett resultat av det arbetet.
Mycket av Boverkets och länsstyrelsernas arbete i denna sats-ning har genomförts under tidspressade former samtidigt som det inkomna regeringsuppdraget lämnade stort utrymme för tolkning. Utvärderingen visar också att fl era projekt haft svag jämställd-hetskoppling och tenderat vara mer av traditionella trygghets-satsningar. Projekten har också i viss mån varit i behov av mer styrning och tydligare riktlinjer. Men trots tidspress och ett svårtolkat uppdrag har Boverket och länsstyrelserna lyckats genomföra uppdraget. Engagemanget för uppdraget har varit stort hos båda myndigheter. Boverket och länsstyrelserna har nått ut med uppdraget, och på bred front i landet har en ökad uppmärk-samhet getts åt frågor som rör kvinnors upplevda otrygghet i den offentliga miljön.
Rebecka Forssell & Mats Andersson arbetar som utvärderare på
Centrum för tillämpad Arbetslivsforskning, Malmö högskola.
Carina Listerborn är verksam lektor och docent i stadsbyggnad vid
institutionen för Urbana studier, Malmö högskola.
RAP
POR
T: 20010:5
TRYGGHET SOM EN
JÄMNSTÄLLDHETSFRÅGA
Utvärdering av Boverkets regeringsuppdrag: Att stärka tryggheten i stads- och tätortsmiljöer ur ett jämställdhetsperspektiv Rebecka Forssell Carina Listerborn Mats Andersson
TRYGGHET SOM EN
JÄMNSTÄLLDHETSFRÅGA
Utvärdering av Boverkets regeringsuppdrag: Att stärka tryggheten i stads- ochtätortsmiljöer ur ett jämställdhetsperspektiv Rebecka Forssell Carina Listerborn Mats Andersson
Malmö högskola, 2010
Centrum för tillämpad arbetslivsforskning
i samarbete med institutionen för Urbana studier
Malmö högskolas utvärderingsrapporter Nr 5, 2010
TRYGGHET SOM EN
JÄMSTÄLLDHETSFRÅGA
Utvärdering av Boverkets regeringsuppdrag: Att stärka tryggheten i
stads-
och tätortsmiljöer ur ett jämställdhetsperspektiv
Rebecka Forssell
Carina Listerborn
Mats Andersson
© Copyright Centrum för tillämpad arbetslivsforskning 2010
ISSN 1654-7462 ISBN 978-91-7104-360-3
Tidigare utgivna titlar i rapportserien
2010:4 Hälsa och livskvalitet på äldre dar
En utvärdering avmötesplatser för äldre i Malmö stad 2010:3 Andras ramar våra villkor
Majoritetssamhället och romska minoriteter i förändring 2010:2 Vägen till meningsfull sysselsättning
Utvärdering av MICA – daglig verksamhet i Östersunds kommun 2010:1 Arbetsrehabilitering och myndighetssamverkan
Utvärdering av Samordningsförbundet i Svedala
2009:2 Lärande på arbetsplatsen (Delrapport 2)
Kvalificering av vårdbiträden till undersköterskor i Malmö stad
2009:1 Många bäckar små
Fem studier av förbättringsarbete inom Region Skåne
2008:6 Lärande på arbetsplatsen (Delrapport 1)
En studie av förutsättningarna för arbetsplatslärande inom vården i Malmö stad.
2008:5 Att leva ett gott liv hemma
Om helhetssyn och bemötande av personer med demens i Minnesteam
2008:4 Ökad Rörlighet på arbetsmarknaden Utvärdering av Medarbetarcentrum Sjuhärad
2008:3 Utvärdering av FöräldraCentrum 2008:2 Utveckling genom utvärdering 2008:1 Självklart mångfald - oklar strategi
En kartläggning av mångfaldsarbetet på scenkonstinstitutionerna i Region Skåne
Malmö högskolas hela utvärderingsrapportserie finns samlad på: www.mah.se/utvarderingsrapporter
INNEHÅLL
INNEHÅLL ... 1
SAMMANFATTNING ... 9
INLEDNING ... 11
UTVÄRDERING AV TRYGGT OCH JÄMNT ... 13
KUNSKAPSÖVERSIKT ... 17
TOLKNING AV UPPDRAGET ... 32
GENOMFÖRANDE AV UPPDRAGET ... 42
RESULTATET AV TRYGGT OCH JÄMNT ... 63
SLUTSATSER ... 66
REFERENSER ... 76
SAMMANFATTNING
Boverket fick hösten 2008 i uppgift av regeringen att tillsammans med länsstyrelserna stärka tryggheten i stads- och tätortsmiljöer ur ett jämställdhetsperspektiv. Utförandet av regeringsuppdragets samt upplevda effekter av satsningen har utvärderats av Malmö högskola. Genom dokumentstudier och intervjuer med projekt-grupp, rådsprojekt-grupp, kontaktpersoner på länsstyrelserna samt några av de stödbeviljade projekten har slutsatser kunnat dras.
Karaktäristiskt för uppdraget är att det har genomförts under tidspressade former samtidigt som det inkomna regeringsuppdraget lämnade stora utrymmen för tolkning. Uppdraget kom inte via regleringsbrev vilket påverkade möjligheterna att organisera projektet då mycket personal inom Boverket redan hade färdig tjänsteplanering för den närmsta perioden. Den inledande tiden, när uppdraget skulle tolkas och projekteras, skedde därför under snabba former. I samarbete med länsstyrelserna lyckades ändå Boverket att ta fram en struktur för hur uppdraget skulle utföras. Mycket talar dock för att de snabba processer som föranlett upp-draget har påverkat dess resultat.
En viktig del av uppdraget är att stödberättigade aktörer1 har kunnat söka medel för att genomföra åtgärder som ökar trygghe-ten i städer och tätorter ur ett jämställdhetsperspektiv. Flera aktörer har fått medel genom regeringsuppdraget och flera projekt har genomförts i landet. Utvärderingen tyder dock på att jämställdhetskopplingen i en del av de stödbeviljade projekten är svag. När jämställdhetskopplingen är svag och kvinnors utsatthet i
1
Kommuner, landsting, huvudmän för kollektivtrafik, fastighetsbolag, föreningar, kommunala sam-verkansorgan samt regionala självstyrelseorgan.
den offentliga miljön inte lyfts fram tenderar projekten att likna traditionella trygghetssatsningar. Ytterligare dras slutsatsen i ut-värderingen att de stödbeviljade projekten behövt mer styrning och riktlinjer. Med anledning av den tidspress som följt uppdraget har det varit problematiskt att ge de stödbeviljade projekten input som ökat styrningen av projekten men också input som lett till högre grad av kunskapsutveckling om hur kvinnors upplevda otrygghet i den offentliga miljön bör angripas.
Trots tidspress och ett svårtolkat uppdrag har Boverket och länsstyrelserna lyckats genomföra uppdraget. Engagemanget för uppdraget har varit stort hos båda myndigheter. Boverket och läns-styrelserna har nått ut med uppdraget, och på bred front i landet har en ökad uppmärksamhet getts åt frågor som rör kvinnors upp-levda otrygghet i den offentliga miljön.
INLEDNING
Inom ramen för regeringens särskilda jämställdhetssatsning år 20072 erhöll Boverket hösten 2008 uppdraget att fram till år 2010 arbeta för att stärka tryggheten i stads- och tätortsmiljöer ur ett jämställdhetsperspektiv. Boverket, i samarbete med länsstyrelserna, ålades att fördela medel till kommunala insatser och andra projekt för att integrera ett jämställdhetsperspektiv i det operativa arbetet. För detta arbete avsatte regeringen 45 miljoner kronor i ett gemen-samt beslut mellan Integrations- och jämställdhetsdepartementet och Miljödepartementet. I pressmeddelandet från 22 oktober 2008 säger Integrations och jämställdhetsminister Nyamko Sabuni att
”En fjärdedel av alla kvinnor har det senaste året avstått från att ge sig ut på kvällen av oro för att bli överfallen, rånad eller på annat sätt ofredad. När kvinnor blir så rädda att gå ut så att de stannar hemma, har samhället misslyckats”.3 Med avsikt att vända den situationen är fokus, i denna del av regeringens jämställdhetsarbe-te, den fysiska miljön som en aspekt av det som begränsar kvinnors rörelsefrihet på grund av upplevd otrygghet.
I november 2009 fick Malmö högskola i uppdrag av Boverket att utvärdera det regeringsuppdrag Boverket fått att på nationell nivå leda, samordna och i samverkan med länsstyrelserna stödja ett konkret utvecklingsarbete för att stärka tryggheten i stads- och tät-ortsmiljöer ur ett jämställdhetsperspektiv. Utvärderingsuppdraget innebar att undersöka hur Boverket, i samverkan med
2
Under hösten 2007 fattade regeringen beslut om en handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer. Totalt satsas drygt en miljard kronor på 56 olika åtgärder under mandatperioden. Se Regeringskansliet (2009).
3
serna, tolkat och genomfört regeringsuppdraget samt, i den mån det varit möjligt, visa på effekter av det arbetet.
Föreliggande rapport inleds men en kunskapsöversikt som sätter in uppdraget i en bredare kontext. Därefter beskrivs det metodolo-giska tillvägagångssättet som använts i utvärderingen och som lett fram till utvärderings resultat. I rapportens efterföljande delar be-skrivs hur uppdraget har tolkats av Boverket och länsstyrelserna, hur uppdraget har genomförts samt vad som är resultatet av upp-draget. Slutligen, i rapportens sista del, summeras utvärderingens slutsatser.
UTVÄRDERING AV
TRYGGT OCH JÄMNT
I detta avsnitt I detta avsnitt I detta avsnitt
I detta avsnitt redogörs för utvärderingens arbetssätt och fokus redogörs för utvärderingens arbetssätt och fokus redogörs för utvärderingens arbetssätt och fokus redogörs för utvärderingens arbetssätt och fokus ssssamt för det empiriska underlag som studien använt sig av. amt för det empiriska underlag som studien använt sig av. amt för det empiriska underlag som studien använt sig av. amt för det empiriska underlag som studien använt sig av.
Utvärderingens upplägg, inriktning och genomförande
Utvärderingsarbetet inleddes i november 2009 med ett startmöte där ett par från Malmö högskolas utvärderingsgrupp tillsammans med några från Boverkets projektgrupp diskuterade förväntningar och farhågor inför utvärderingsarbetet och preciserade studiens inriktning, syfte och tidsplan. Kontinuerlig kontakt har sedan fun-nits mellan dessa grupperingar. I anslutning till startmötet inleddes en studie av projektdokumentationen samt genomförande av inter-vjuer med projektledare och biträdande projektledare. Syftet var att skapa en förståelse för hur projektet varit tänkt att genomföras. Då projektet, eller regeringsuppdraget, i sig var uppdelat i fyra delar (kunskapsinventering, metodutveckling, regionala seminari-um samt stöd till åtgärder) skapades av denna inledande studie fyra ”bilder” över hur var och en av delarna varit tänkt fungera. Nästa steg i utvärderingsarbetet var att undersöka hur de fyra delarna sedan praktiskt genomfördes och hur detta uppfattades runt om i landet av inblandade aktörer. För detta genomfördes intervjuer med projektgruppen, rådsgruppen samt ett urval av länsstyrelser-nas kontaktpersoner som ingick i arbetsgruppen. Även ett antal representanter från projekt som fått medel intervjuades. Dessa intervjuer syftade också till att undersöka hur medlen använts, vad de själva förväntar sig för effekter av insatsen samt hur de uppfat-tat Boverket och länsstyrelsernas hantering av regeringsuppdraget.
Alla intervjuer4 som genomfördes skrevs ut och lästes separat av hela utvärderingsgruppen. Ett internt analysseminarium hölls för att analysera vad materialet kunde säga om Tryggt och jämnt. Syftet med den separata läsningen och det gemensamma analysse-minariet var att säkerställa att flera parter oberoende kunde identi-fiera samma problembilder och/eller framgångsfaktorer. Utvärde-ringsrapporten har seminariebehandlats på Malmö högskola samt granskats av Boverkets projektgrupp för att undvika konkreta faktafel. Vid tidpunkten för planeringen av utvärderingen diskute-rades även att Malmö högskola skulle göra en dokumentstudie över de slutredovisningar som de stödbeviljade projekt inlämnat till Boverket. Den andra stödomgången låg utanför studien eftersom projekten i den andra stödomgången skulle redovisas först oktober 2010, och att detta var försent i förhållande till utvärderingsarbe-tet. Under uppdragstiden har det visat sig att även projekten i den första stödomgången slutredovisat i oktober 2010. Detta har inneburit att utvärderingen inte har kunnat genomföra dokument-studien. De projekt som inkommit med en slutredovisning innan deadline i oktober 2010, har ändå lästs och tagits i beaktning i den övergripande värderingen av uppdragets genomförande.
Programteoretisk vägledning
Vägledande genom hela utvärderingsarbetet har varit något som kallas programteori5
. Programteori är ett verktyg som under de senaste årtiondena kommit att användas av en allt bredare krets utvärderare. Ansatsen kom ursprungligen till som ett sätt att und-vika olika former av ”blackbox”- resonemang där utvärderingar studerat insatser och resultat men där det som egentligen hände i projekten gick förlorat (Fitzpatrick et al 2004). Själva idén med programteorin är därför att understödja analysen av vilka delar av den aktuella verksamheten som bidragit till framgång/misslyckande och varför dessa delar lyckats eller ej. I vissa sammanhang pratar man om en normativ och en kausal programteori (jmf Chen 1990). Den normativa teorin beskriver projektet som det bör, eller är tänkt att fungera; dess önskvärda mål och resultat och hur insat-serna skall genomföras för att nå dessa. Den kausala teorin avser
4
empiriskt baserade antaganden om hur verksamheten faktiskt fun-gerar. Programteorin kan, i en verksamhet, vara mer eller mindre uttalad – men den finns likväl där och påverkar hur verksamheten bedrivs (Blom & Morén 2008). I utvärderingsarbetet med Tryggt och jämnt har såväl den normativa som den kausala teorin varit vägledande. Den normativa genom att peka på de intentioner Boverket har haft, hur uppdraget tolkats och hur önskvärda effek-ter är tänkta att genereras. Den kausala teorin genom att rikta uppmärksamheten åt hur uppdraget faktiskt genomförts. I det handgripliga utvärderingsarbetet antas flera olika strategier för att identifiera och förtydliga programteorin. Många gånger återfinns programteori i projektdokument av olika slag; projektplaner, ansökningar eller liknande. Boverkets Juridiska PM kan ses som ett sådant projektdokument som syftar till att ge vägledning över hur projektet skall drivas och är tänkt att fungera. Men det finns också som oftast en, eller flera, mer informella programteorier, som påverkas av människors erfarenheter, rutiner, förändrade förut-sättningar etc. Dessa återfinns sällan i projektdokumentation utan får studeras på annat vis, exempelvis genom intervjuer med olika aktörer.
För att göra programteorin explicit används, inom området för utvärdering, en modell likt den nedan. Illustrationen visar hur de olika delarna i programteorin – resurser, insatser, resultat och effekter – har kausala kopplingar.
FIG. Schematisk, vägledande bild för Tryggt och jämnts programteorier
Ambitionen med ett programteoretiskt angreppssätt har varit att tydliggöra projekts antagande, varför man gör som man gör, och utifrån detta värdera resultaten, dels i förhållande till genomföran-det av insatserna, alltså hur man gjort och dels i förhållande till
brister och förtjänster i den underliggande teorin om verksamhe-ten, hur man tänkt att det skall eller borde fungerat.
KUNSKAPSÖVERSIKT
I denna del I denna del I denna del
I denna del presenteras en kunskapsöversiktpresenteras en kunskapsöversiktpresenteras en kunskapsöversikt över ämnet trygg presenteras en kunskapsöversikt över ämnet trygg över ämnet trygg över ämnet trygg stadsmiljö ur ett jämställdhetsperspektiv
stadsmiljö ur ett jämställdhetsperspektiv stadsmiljö ur ett jämställdhetsperspektiv
stadsmiljö ur ett jämställdhetsperspektiv. . . . KunskapsöversiktenKunskapsöversiktenKunskapsöversikten Kunskapsöversikten ger en översiktlig bild över hur frågorna vuxit fram i fors ger en översiktlig bild över hur frågorna vuxit fram i fors ger en översiktlig bild över hur frågorna vuxit fram i fors ger en översiktlig bild över hur frågorna vuxit fram i forsk-k-k- k-ningen och vilka teman som belysts.
ningen och vilka teman som belysts. ningen och vilka teman som belysts.
ningen och vilka teman som belysts. I kunskapsöversikten I kunskapsöversikten I kunskapsöversikten I kunskapsöversikten redogörs även för tidigare nationella insatser för att öka tryg redogörs även för tidigare nationella insatser för att öka tryg redogörs även för tidigare nationella insatser för att öka tryg redogörs även för tidigare nationella insatser för att öka trygg-g-g- g-heten i den fysiska miljön.
heten i den fysiska miljön. heten i den fysiska miljön. heten i den fysiska miljön.
Det finns ingen given utgångspunkt för en kunskapsöversikt i äm-net trygg stadsmiljö ur ett jämställdhetsperspektiv, då det finns flera kunskapsteoretiska och ämnesdisciplinära ingångar till frågan. Den tydligaste skiljelinjen går kanske mellan de som disku-terar otrygghet som en effekt av faktisk brottslighet och de som ser upplevd otrygghet som en fråga sig, där den förstnämnda ingången har en stark anknytning till kriminologisk forskning, och den sena-re härstammar från en tvärvetenskaplig urban- och samhällsforsk-ning. Utgår man från regeringens handlingsprogram, som sätter frågan om otrygghet i relation till mäns våld mot kvinnor, fram-träder ytterligare en forskningsinriktning som studerar bland annat brottsoffer, socialt arbete och rättssociologi. I detta kapitel finns inget utrymme att kartlägga hela forskningsfältet och göra samtliga forskare rättvisa. Istället är avsikten att teckna en bild över hur frågorna har vuxit fram i forskningen, med fokus på svensk forsk-ning, och vilka teman som belysts. Då upplevelsen, användandet och tillgängligheten till staden får betraktas som det centrala i uppdraget som givits Boverket, som ansvarar för frågor om samhällsplanering, stadsutveckling, byggande och boende, så kommer fokus vara på staden och de offentliga rum som
trygghets-frågan i detta sammanhang främst berör.6 Inledningsvis placeras den nya statliga satsningen in i en historik över tidigare satsningar kring frågor om trygghet, jämställdhet och fysisk planering.
Nationella insatser för ökad trygghet i den fysiska miljön
Statliga myndigheter har även tidigare varit engagerade i frågor om trygghet i stadsmiljöer. En startpunkt för flera insatser var regeringens programförklaring 1996, Allas vårt ansvar, där man åberopar en ökning av antalet brott från 1950 till 1995 med närmare 500 procent. Även om ökningen delvis är beroende av ökad anmälningsbenägenhet, nya brottsrubriceringar och föränd-rade levnadsförhållanden, så menade regeringen att det fanns behov av en ny kriminalpolitik som inte bara omfattade statliga eller offentliga aktörer, utan fler grupper i samhället skulle engage-ras i brottsförebyggande arbete. Det brottsförebyggande arbetet riktades också mot att inkludera medborgerliga initiativ. Programmet synliggjorde även betydelsen av den fysiska miljön för upplevd trygghet.7
Trygghetsskapande åtgärder i bostadsområden beskrivs som centralt för ett brottsförebyggande arbete. Den utgångspunkten bygger på Trygghetsutredningen (SOU 1995:146). Boverket som sedan arbetade vidare med frågor relaterade till be-byggelse och fysisk planering publicerade 1998 rapporten Brott, bebyggelse och planering, där man drar slutsatsen att det inte finns några standardlösningar för att minska brottslighet och öka trygg-heten. De stora lokala variationerna som finns gör att varje plats kräver sin egen analys av de specifika problemen i förhållande till den fysiska miljön. Nyckeln till framgång, enligt rapporten, ligger i att kartläggningsarbetet görs i samarbete med dem som är berörda; medborgare, föreningsliv, näringsliv, polis, fastighetsägare och kommunen. Kommunen ges en central roll då de förfogar över de
6
I uppdraget har fokus varit på offentliga stadsmiljöer och inte på våldet i hemmen som utgör det största faktiska hotet mot kvinnor. Endast ett par stödbeviljade projekt belyser den problematiken. Uppdraget handlar också i första hand om upplevd otrygghet och inte om den faktiska brottslighe-ten, även om det reella våldet är huvudfrågan i regeringens handlingsprogram mot mäns våld och förtryck mot kvinnor. Här finns skilda inriktningar i uppdraget som vi återkommer till senare i rap-porten.
7
”Givetvis finns det även andra sociala störningar än brott som kan påverka tryggheten i vår tillva-ro. I det enklaste fallet kan det vara fråga om brister i den rent fysiska miljön……” (Allas vårt ansvar
instrument som berör den fysiska planeringen (Boverket 1998). Som ett resultat av Allas vårt ansvar initierades lokala brottsföre-byggande råd runt om i landets kommuner. En del kommuner valde att organisera arbetet på ett mer övergripande sätt. Till exempel kom trygghetsarbetet i Göteborg att organiseras direkt under kommunen i rådet för Tryggare och Mänskligare Göteborg. Boverket är också engagerad i Brottsförebyggande genom stadsplane-ring och byggnadsutformning - SIS/TK 208 som utarbetar standarder som instrument för kommunernas stadsplanerare, lokala brottsfö-rebyggande råd, för byggherrar, projektörer, fastighetsförvaltare, försäkringsbolag, polisen samt för byggnadernas och bostadsom-rådenas användare. I de ovan nämnda satsningarna är dock inte jämställdhetsaspekterna generellt framträdande.
Kartläggning av brottslighet går tillbaka flera decennier. Brotts-förebyggande rådet (BRÅ) redovisar statistik över anmälda brott i hela landet och länen sedan 1975. Däremot fick BRÅ först år 2006 i uppdrag av regeringen att genomföra den första nationella trygg-hetsundersökningen och som presenterades år 2007, med uppfölj-ning 2008 (NTU 2009).8 Trygghetsundersökningar har dock genomförts i flera kommuner och stadsdelar på initiativ av forskare (t.ex. SOM-institutet vid Göteborgs universitet), polis, försäkringsbolag, medieföretag, kommuner m.fl. långt tidigare. BRÅs nationella trygghetsundersökningar, liksom de flesta andra undersökningar, redovisar att kön är den viktigaste faktorn för upplevd otrygghet, dvs. att kvinnor i betydligt högre grad än män anger att de upplever otrygghet att vistas utomhus under kvällstid. Otryggheten påverkar kvinnors liv i större omfattning än vad det påverkar mäns rörlighet visar också flera kvalitativa studier. Trots det är kvinnor enligt brottsstatistiken mindre utsatta för faktiskt
våld och hot än män utomhus. Däremot visar den totala bilden av
hot om våld att kvinnor är mer utsatta än män. På arbets-plats/skola och i bostaden är kvinnor mer utsatta för misshandel än män, medan män är mer utsatta på allmän plats. Sexualbrott drab-bar huvudsakligen kvinnor, men där syns en ökning av anmälda
8
20 000 personer väljs varje år slumpmässigt ut för att svara på frågor om brott de utsatts för, hur trygga de känner sig, och vilket förtroende de har för rättsväsendets myndigheter. Resultaten av un-dersökningen kommer att kunna användas som ett komplement till kriminalstatistiken. (www.bra.se) 2010-06-24
sexualbrott mot män. Även om brottsligheten har ökat bland kvin-nor är det fortfarande övervägande så att män står för majoriteten av våldsbrotten i samhället (ca 90 %) (SCB 2008). Jämställdhets-aspekterna är alltså centrala i relation till frågor om brott, trygghet och otrygghet.
Jämställdhet och trygghet är begrepp som idag ingår i de sociala hållbarhetsmålen och förväntas därmed integreras i stadsutveck-lingsarbetet på ett bredare plan. Stegvis har frågor om fysisk miljö, jämställdhet och trygghet vävts in i Boverkets arbete och i relation till den fysiska miljön är jämställdhetsperspektiven idag en integre-rad del av Boverkets uppdrag. År 1996 kom rapporten Hela sam-hället (Boverket 1996) som beskrev vad jämställdhet innebär för fysisk planering och byggd miljö. I samarbetet kring TRAST (Trafik för en attraktiv stad)9 år 2004 ges trygghet ett stort utrym-me, vilket också inkluderar jämställdhetsaspekter. Inom ramen för projektet Jämna steg år 2006 redovisades en Checklista för jämställdhet i fysisk planering där trygghetsfrågor lyfts fram
(Boverket 2006). I jämställdhetsarbetet stödjer sig Boverket på både svensk, och internationell forskning. Som upptakt till Tryggt och jämnt fick Nordregio år 2008 i uppdrag att genomföra en för-studie med internationella exempel på trygghetsarbete ur ett jämställdhetsperspektiv i stadsplanering (Dymén et.al. 2009). Vidare gav Boverket uppdrag åt genusvetare och kulturgeograf Birgitta Andersson att skriva ett PM kring frågan (Andersson 2008), där Andersson problematiserar begreppet trygghet och beskriver hur upplevd otrygghet påverkar kvinnor i deras vardags-liv i form av begränsad rörelsefrihet. PM:et visar också att flera kommuner arbetar med checklistor för jämställd fysisk planering, där trygghetsfrågan inkluderas, men att det är svårt att få en överblick över pågående projekt och arbeten i olika delar av landet. På länsstyrelser och på kommunal nivå finns på många platser personer anställda som jämställdhetsstrateger vilka också arbetar med frågor kring fysisk planering.10 Ett temanummer av
Planera Bygga Bo (2009) presenteras Tryggt och jämnt satsningen
9
TRAST genomfördes 2004 i ett samarbete mellan Svenska kommunförbundet, Boverket, Vägverket och Trafikverket. Se www.vv.se/vgu-trast 2010-09-07
10
Sveriges kommuner och landsting SKL har också i uppdrag att arbeta med Hållbar jämställdhet som en del i sitt jämställdhetsintegrerande arbete i kommuner, landsting och regioner.
genom att statistik redovisas och flera temaartiklar fördjupar frå-gor om kvinnors rädsla, belysning och genom att några av de olika kommunala projekten som beviljats medel presenteras.
Regeringens satsning från 2008 bygger vidare på de ovan nämnda politiska initiativ och kunskapsöversikter som finns, men nu med fokus på genomförande och med utgångspunkt i upplevd otrygghet. Det ekonomiska stödet gick inte till forskning eller inventeringar utan istället till kommuners, fastighetsägares, förval-tares och ideella föreningars konkreta projekt. Forskningsresultat och goda exempel presenterades på seminarier runt om i landet som en del av uppdraget till Boverket och på så sätt förväntades det konkreta arbetet vara länkat till tidigare kunskap.
Från stadsmurar till jämställdhet
– kort historisk tillbakablick på trygghet
Idag omtalas trygghet i relation till staden på flera sätt. Ibland är trygghet en del av den attraktiva staden, den tillgängliga staden, den hållbara staden eller som i detta fall, den jämställda staden. Det visar att frågan om trygghet är mycket bredare än bara en fråga om brottsbekämpning i urban miljö.
Tryggheten i staden har djupa historiska rötter och kan hänfö-ras till själva framväxten av städer och förtätade bosättningar. Förtätade bosättningar, ibland omgärdade av murar, var förutom ett skydd mot angrepp utifrån, också ett reglerande av handel och ur det perspektivet en fråga om ekonomisk trygghet för vissa grup-per. Men begreppet trygghet som det diskuteras idag kan framför-allt hänföras till framväxten av den moderna staden. Förändrade produktions- och livsformer till följd av industrialisering och en ökad urbanisering föranledde flera författare och forskare som t.ex. George Simmel, Chicagoskolans Robert Park och Louis Wirth att försöka förstå hur den anonyma storstadsmiljön skapar en spe-cifik sorts urban människa. Den föreställda urbana otryggheten och bristen på social och geografisk anknytning förväntades etable-ra nya behov och sociala företeelser.11
Balansen mellan mångfald och igenkännande, tillit och anonymitet, spänning/kreativitet och
11
det trygga, återkommer hos flertalet urbanforskare. Jane Jacobs (1961) var tidigt, tillsammans med Lynn Lofland (1973), två av de centrala förespråkarna för storstadens kvaliteter och lockelser, till skillnad från många som såg hot och faror i staden. För Jacobs var anonymiteten en resurs och i staden utvecklade människor sin sociala förmåga och sin kreativitet. Jacobs talade också om en urban trygghet, där själva närvaron av andra människor, är viktig. I sin bok Den amerikanska storstadens liv och förfall beskriver Jacobs hur trygghet uppstår i en varierad stadsmiljö och kritiserar den samtida (funktionalistiska) stadsplaneringen för att ta död på gatulivet.
I den postindustriella och postmoderna stadens framväxt har trygghetsfrågan ytterligare förstärks och påverkat både stadsplane-ring (med livstilsboende, gated communities) och tekniska brottsfö-rebyggande lösningar i form av portkoder, övervakningskameror och vägspärrar. Det ökade intresset för innerstadsmiljöer som lett fram till gentrifieringsprocesser har fått kritiska urbanforskare som Sharon Zukin (1995), Neil Smith (1996), Don Mitchell (2003) och David Harvey (2009) att peka på hur tidigare befolkningsgrupper både ekonomiskt, och socialt exkluderas till att bosätta sig i de mindre attraktiva områden som oftast ligger längre bort från cent-rum, och där trygghetsarbetet kritiserats för att utgöra en del av exkluderingsprocessen. Trygghet, enligt kritikerna, skapas genom att det etableras lagom spännande, trygga och socialt homogena, bostadsmiljöer i innerstaden.
Segregation sker också via genusordningar som berör bostads-marknaden och gentrifieringsaspekterna, eftersom vi idag ser en feminisering av fattigdomen och en majoritet av fattiga hushåll med kvinnor som ensam familjeförsörjare, men genusaspekterna berör också användandet och upplevd tillgänglighet till de offentli-ga rummen. Den feministiska kulturgeografiska ingången om rätten att få ta plats och om rädslan för sexuellt våld i de offentliga rummen pekar mot maktrelationer mellan könen som bidragande exkluderingsfaktor gentemot kvinnor (Bondi & Domosh 1998, Lis-terborn 2002). Ibland kontrasteras dessa kritiska ansatser, mellan de som ser medelklassens övertagande av innerstadsmiljöer och de som pekar på genusordningar i offentliga rum, bland annat kring
frågor om vad som uppfattas som tillåtande och öppna offentliga rum (Listerborn 2003).
Innerstadens blandstad, inspirerad av Jane Jacobs stadsbygg-nadsideal, är idag en efterfrågad urban form, men samtidigt stärks städernas sociala polarisering, segregering och uppdelning mellan olika områden. I svenska sammanhang utgörs polariseringen av en ”centrum – periferi” struktur. I ytterstadsområdena finns å ena sida lugna villakvarter, å andra sidan de funktionalistiskt uppförda höghusområdena under miljonprogrammet. ”Förorter” är det begrepp som associeras främst till höghusmiljöerna i svenska ytter-stadsområden, och som har stora likheter med de franska ”Banlie-ues”. Sverige och Frankrike har likheten med att dess miljöer är byggda i stadens periferier, vilket skapar en specifik rumslig orga-nisation av innerstad och ytterstad, som också stärker otrygghet i samhället genom de stora geografiska och sociala klyftorna. ”Förorten” utsätts ofta för en territoriell stigmatisering (Wacquant 2008) som skapar rädsla och fördomar mot invånarna där. På grund av socioekonomiska och rasifierade samhällsstrukturer hamnar förortens invånare i en exkluderande och ibland konflikt-fylld relation till innerstaden (Hallin et.al. 2010). Det leder till att den som bor och känner sig trygg i ett miljonprogramsområde, kanske känner sig otrygg i ett villaområde (Sixtensson 2009). Trygghetsfrågan är alltså inte något som omfattar alla grupper på samma sätt.
Många menar att otrygghet och rädsla har kommit att bli den stora drivkraften i all samhällsutveckling och att diskursen om risk och hot måste ifrågasättas. Sociologen Zygmunt Bauman (2007), som tolkar stora samhällsutvecklingstendenser, menar att männi-skor i det postmoderna samhället lever med rädslan allestädes närvarande. Upplysningstiden, menar Bauman, gav hopp om skydd mot naturkatastrofer och att tämja mänskligt våld. Historiska händelser har dock raserat hoppet; krig (Gulag, Auschwitz, Hiro-shima), jordbävningar och terrordåd, men också framväxten av ökade sociala klyftor. Rädslan har blivit flytande. Den finns överallt och vi kan inte sätta fingret på vad som utgör hoten. Rädslan byter hela tiden skepnad och ikläds olika symboler.
Att trygghet har blivit en central fråga i dagens stads- och sam-hällsutveckling har således en komplex bakgrund. Följande
aspekter utgör några delförklaringar som samverkat till att göra frågan synlig i dagens samhälle:
- En generellt ökad osäkerhet och otrygghet i samhället på flera plan; ekonomiskt, globalt politiskt och snabba sam-hällsförändringar.
- Ekonomiska intressen som ser möjligheter till en ny mark-nad för teknisk brottsbekämpning och nya tjänster inom säkerhetsindustrin.
- En växande mediebevakning som har stort fokus på krimi-nalitet.
- Regeringens program som kom 1996; Allas vårt ansvar gav en ny profil i det brottsförebyggande arbete, med stort in-tresse för trygghetsfrågor.
- Olika gruppers synliggörande av rädsla som ett problem; kvinnor, äldre, homosexuella, ungdomar, etc.
Därtill kan tilläggas att när trygghetsfrågorna ska operationaliseras görs det ofta som en del av en politisk kampanj. Det är synliga frå-gor som berör människors vardag och som är tacksamma att lyfta fram och politisera. En polariserad debatt kring trygghet gör att förståelsen av problemen med otrygghet tenderar att antingen handla om att människor upplever överdriven otrygghet (speciellt kvinnor), eller att brottsligheten har ökat markant och det behövs hårdare tag mot kriminaliteten. Oavsett perspektiv blir en ensidig ansats begränsande, därför är en av de senaste inriktningarna inom forskningsfältet att försöka sammanföra frågor om globaliserad rädsla med den rädsla människor upplever i vardagen, mot en ”emotional geopolitics” (Pain 2009). För en dynamisk utveckling av trygghetsarbetet måste olika angreppssätt och tolkningar sättas i relation till varandra, annars kanske de till och med motarbetar varandra, det gäller inte minst de konkret brottsförebyggande insatserna i relation till de mer trivselinriktade trygghetsinsatserna. De offentliga rummen som en demokratisk arena och plats som är tillgängliga för alla grupper är ett viktigt argument för trygghets-frågan idag, speciellt ur ett jämställdhetsperspektiv, men det är inte det enda argumentet och ibland står de olika diskurserna om trygghet och otrygghet i konflikt med varandra (för vidare diskus-sion se Listerborn 2002).
Ett genusperspektiv på otrygghet
Den genusvetenskapliga forskningen var tidigt ute med att under-söka rädslans påverkan på kvinnors liv. Genom kvalitativa studier skapades en djupare förståelse av de kvantitativa resultaten som pekat ut kvinnor som mer otrygga än män. Fältet har idag vidgats och omfattar också forskning om barn, ungdomar, homosexuella, olika etniska grupper och äldre (Pain 2001). Studierna gav fram-förallt kunskap om de strategier kvinnor utvecklar för att hantera känslan av att vara utsatt för hot i det offentliga. De visade också med stor tydlighet att rädslan är kopplad till sexualiserat våld. Strategierna kan bestå av att undvika specifika platser eller att vara ensamma ute när det är mörkt, att anpassa sin klädsel eller prata i mobilen på vägen hem. Kvinnorna tänker kring och anpassar sig till, att klä sig och röra sig, för att minska uppmärksamheten mot sin kropp. Ibland bär kvinnor även vapen. På flera sätt tar kvin-norna själva ansvar för sin rädsla, vilket inte sällan resulterar i en begränsad rörelsefrihet (Andersson 2005). I det offentliga upplever många kvinnor att kvinnokroppen blir en symbol för utsatthet och genom att tona ner en femininitet gör hon sitt symboliska värde mindre uttalat. Kvinnors rädsla för våldtäkt påverkar ju också män, som kan känna sig utpekade som potentiella våldtäktsmän. I motsvarande studier av mäns rädsla saknas det exempel på liknan-de anpassning av liknan-det egna beteenliknan-det (Brownlow 2005). Kvinnor och män anger inte heller samma typ platser som otrygga. Där kvinnor ofta pekar ut ödsliga och tomma platser, nämner män oftare ”krogmiljöer” som hotfulla. De kvalitativa studierna har ofta varit inriktade på att definiera vilka typer av miljöer det är som upplevs som otrygga av kvinnor och återkommande platser är gångtunnlar, parkeringsgarage, parker på natten, industriområden, busshållplatser, tågstationer, gångvägar och cykelbanor genom parker, dvs. platser som blir ödsliga och avskilda, speciellt vid mörker. Det forskningsfält som etablerats kring otrygga miljöer har på svenska omtalas som ”rädslans geografi” (Listerborn 2001) efter Gill Valentines ”geography of fear” (1989).
Det genusvetenskapliga perspektivet har bidragit till att belysa problemen med otrygghet i relation till makt, genusordningar och inflytande men det har också funnits en kritik mot genusperspekti-vet som har bidragit till att definiera otrygghetsfrågan som ett
kvinnoproblem där kvinnor framställs som svaga och rädda, och där andra sociala gruppers utsatthet har hamnat i skymundan. Just därför är det viktigt att fördjupa analysen av varför kvinnor upplever otrygghet i offentliga miljöer i relation till andra makt-ordningar, ur ett intersektionellt perspektiv, som nyanserar problematiken. Alla kvinnor erfar inte rädslan på samma sätt eller på samma platser. Muslimska kvinnor som bär slöja, anger t.ex. andra platser som otrygga, än vad som vanligen pekas ut i trygg-hetsundersökningar (Sixtensson 2009). Det finns dock några tydli-ga genusordnintydli-gar som har påverkat just kvinnors upplevda otrygghet. Ur ett historiskt perspektiv, där kvinnor hört till den privata sfären och männen till den offentliga, så blir det tydligare att kvinnor ofta representerar något mer än sig själv i det offentliga rummet. De representerar det privata, mödraskapet och det sexuel-la. Det är en historisk diskurs som lever kvar i hur vi lär oss att bli till kvinnor och män och vad vi kan, och får, göra på olika platser. Denna diskurs har också manifesterat sig i den fysiska miljön, ibland mer permanent som i statyer och gatunamn, ibland mer flyktigt som i reklam och i skyltfönster. Rädslan är en del av hur kvinnor och män förväntas vara och det skapar genusbundna förväntningar (Larsson 2008, Listerborn 2009). Men detta är inga statiska relationer. Det offentliga rummet är ständigt under förhandling och kvinnor utmanar även existerande genusordningar (se Koskela 1997). Arbetet med att skapa en tryggare stad ur ett jämställdhetsperspektiv kan därför inte ligga på att beskydda kvinnor, utan istället på att stärka demokratiska processer och där alla människor ska vara inkluderade. Fokus hamnar då på frågor om inflytande, delaktighet och synliggörande ur ett brett demokra-ti- och rättviseperspektiv istället för att bara peka på kvinnors rädsla (Listerborn 2002). Det är dock viktigt att poängtera att det reella hotet mot kvinnor finns, i form av att cirka 2 500 våldtäkter sker per år, och att cirka 30 % av dessa sker utomhus (BRÅ 2008). Kulturgeografen Vânia Ceccato studerar de platser och den urbana miljö där våldtäkter sker för att förstå hur våldtäktsoffer fortsätt-ningsvis förhåller sig till den typen av platser och hur det påverkar
kvinnornas rörlighet i staden. Syftet är att utveckla förebyggande insatser mot våldtäkter i offentliga rum.12
Vad är trygghet?
Trygghet begreppsliggörs på skilda sätt inom t.ex. psykologi, socialpolitik, trafikplanering eller brottspreventivt arbete. Från och med slutet av 1990-talet, bl.a. i samband med regeringens brottsfö-rebyggande proposition; Allas vårt ansvar, som i sin tur relaterar till internationella diskurser, så har trygghet kommit att bli ett ord på allas läppar inom politik, bostadsbyggande, social hållbarhet, media, planering, polisarbete, skola, m.m. Trygghet är ett begrepp fyllt av värden, omdömen och därtill något subjektivt upplevt. Trygghet, i bemärkelsen frånvaro av/fri från oroande eller hotande inslag (inklusive sexuellt våld), har varit en av kvinnorörelsernas teman under senare delen av 1900-talet.
Orsaker till rädsla i offentliga rum kan bero på en personlig utsatthet eller rädsla för att bli utsatt för våld och våldtäkt. Tidiga-re erfaTidiga-renheter och minnen spelar också en väsentlig roll här, liksom verbala kränkningar i vardagslivet (Pain 2000). Generellt sett uppvisar kvinnor en större grad av otrygghet än män, men den tidigare vederlagda sanningen att äldre är otryggare än yngre (t.ex. Wiklund 1990) är idag ifrågasatt av forskning som visar att yngre är mer otrygga än äldre (SCB 2008, Sandstig 2010). Relationen mellan medier och upplevd otrygghet är inte heller entydig. Medie-erfarenheter av hot och risker har liten effekt på känslan av otrygghet, men däremot har föreställningar om mediernas innehåll en stor påverkan (Sandstig 2010). Att känna att man kan hantera farliga situationer är en viktig aspekt i att känna sig trygg. Här spelar både individuella och kontextuella faktorer in. Hur individer hanterar en rädsla för det okända/de okända, som kan utgöras av ålderskategorier, minoritetsgrupper eller något som avviker mot normerat beteende, bidrar till känslan av trygghet (Pain 2000). Genom att göra en distinktion mellan begreppen trygghet (safe-ty) och säkerhet (securi(safe-ty) synliggörs skillnaden mellan upplevd känsla av trygghet och faktisk säkerhet, där säkerheten inriktas på
12
att förebygga brott, ofta genom tekniska åtgärder. En säker stad som skyddar mot alla former av hot för alla individer är en utopi/dystopi. Trygghetstänkandet ligger därför närmare frågor om demokrati, makt och inflytande, samt frågor om trivsel och gestaltning. Den tryggaste individen, med utgångspunkt från de nationella trygghetsundersökningarna, är också de mest privilegie-rade personerna – efter kön, etnicitet, boende, ekonomi och ålder.13 Frånvaro av trygghet kan därför kanske bättre beskrivas i termer av orättvisa. Rättvisefrågor, enligt statsvetaren Iris Marion Young (1990) handlar inte bara om att fördela inkomst, egendom och andra materiella värden, utan också om inflytande över beslutspro-cesser, fördelning av arbete och kultur. Förtryck kommer till uttryck genom exploatering, marginalisering, maktlöshet, kulturell imperialism och våld. Dessa begrepp innehåller delvis en ojämn resursfördelningsfråga, men det finns också kulturella aspekter att uppmärksamma. Förtryck i Youngs mening är det strukturella förtryck som sker mot vissa grupper. Förtrycket sker ofta oavsikt-ligt, genom begränsningar i form av sociala normer, vanor och kollektiva symboler. Vad som då är källan till otrygghet är inte lika tydligt urskiljbart, men samtidigt lyfter det blicken från den individuella nivån och gör frågan möjlig att bearbeta mer strate-giskt långsiktigt.
Den sociala och den fysiska miljön
Den rumsliga upplevelsen av otrygghet har en social och fysisk dimension, som är intimt sammanlänkande. Sociala rum som kan upplevas otrygga är både de öde, och de befolkade, och med en fysisk form som kan vara både öppen eller sluten (Koskela 1996, Sandstig 2010). I rapporten Tryggare stad – kan man förändra rädslans platser (Listerborn & Holm 2000) illustreras tre (fiktiva) kvinnors vägar genom staden utifrån ett trygghetsperspektiv. Beroende av färdmedel (gå, cykla, kollektivtrafik eller bil) så be-skrivs upplevelsen av olika miljöer. Fem dimensioner som får bety-delse för upplevd trygghet urskiljs och summeras i en checklista.
13
En svensk medelålders man, med eget ägt boende, och med god ekonomi är den tryggaste indivi-den, vilket också i övrigt kan sägas vara den mest privilegierade gruppen av individer i samhället.
Dessa aspekter berör 1) Stadsstrukturen, 2) Kommunikationer, 3) Grönytor, 4) Bebyggelsen och 5) Socialt liv.
Forskning som fördjupar förståelsen av den rumsliga betydelsen för upplevd trygghet är idag omfattande. Stadsstrukturen kan bland annat analyseras med hjälp av space syntax, med vilket otrygga miljöer kartläggs och identifieras. Utgångspunkten är att rädsla och risk reduceras genom befolkade utemiljöer, dvs. en samtidig närvaro av människor i tid och rum (Hillier 2004). Genom att mäta rörelseekonomin i ett område kan man genom space syntax-kartor avgöra hur användandet av olika rum skulle kunna ökas. Socialantropolog Åsa Aretun använder sig av space syntax för att förstå betydelsen av vägnät och transportrum i relation till ungdomars trygghetsupplevelser i ett bostadsområde (Aretun 2009). Inom den kriminologiska traditionen talar man om situationell brottsprevention som fokuserar ett specifikt avgränsade rum som kan utgöra så kallade ”hot-spots” för kriminalitet eller ”tillhåll” för vissa riskgrupper. Arkitekt Bo Grönlund menar att dessa platser ofta skapas genom frånvaron av andra medborgare. Polisens fokus på dessa grupper är ett resultat av dåligt planerad offentlig miljö. Även arkitekt Jan Gehl är inne på samma linje, dvs. att skapa en levande stadsmiljö som inbjuder människor att vistas ute är ett bra sätt att öka tryggheten. Dessa tankar följer Jane Jacobs idéer om den levande gatumiljön. Flera studier berör också bostadsområden och den sociala närmiljön (se t.ex. Lekare 2009, Aretun 2009). Kommunikationer och trafikrum är miljöer som länge betraktades som könsneutrala men där jämställdhetsfrågorna idag har väckts (se t.ex. Friberg et.al. 2004, Andersson 2005).
Grönytor och parker utgörs ofta av ett öppet rum som kan vara öde under vissa tider på dygnet. Kulturgeograf Sofia Cele har studerat användningen av parker utifrån unga tjejers perspektiv, för vilka parken är en central plats i staden och en viktig mötes-plats. För att undvika den utsatthet som den ensamma besökaren upplever anpassar sig tjejerna till de mönster och rytmer som finns i parkens skiftande karaktär, vilket i sin tur kan bidra till att reproducera de roller som tonåringen förväntas spela både i förhål-lande till att vara stadsbo och till att vara tjej (Cele 2009). Studier av trygghet omfattar idag också landsbygden, bland annat genom
Vânia Ceccatos projekt ”Social sustainability in rural Sweden. Crime, fear of crime and crime prevention in rural communities”.14
Insatser för en ökad trygghet ur ett genusperspektiv
Trots att det har funnits riktade insatser för ökad jämställdhet inom fysisk planering sedan femton år tillbaka i tiden, så visar svensk forskning att jämställdhet inte har varit helt enkelt att integ-rera (Friberg & Larsson 1999, Larsson 2008, Andersson 2008). Brottsförebyggande åtgärder för minskad kriminalitet och ökad trygghet i den fysiska miljön finns framtaget i flertalet rekommen-dationer och checklistor (se t.ex. Bo Tryggt 05, CPTED, Design Against Crime), men där de kriminologiska angreppssätten tenderar att dominera, trots den ovan nämnda stora forskningsba-sen för förståelse av rum och plats. Än mer sällan finns ett uttalat jämställdhetsperspektiv i de konkreta förslagen för ökad trygghet. Regeringens uppdrag till Boverket att stärka detta fyller därför både ett konkret behov, men också ett behov av vidare forskning. Ett problem är att de pågående lokala projekten sällan utvärderas eller sammanställs. Det är alltså svårt att se vad som fungerat, respektive inte fungerat trygghetsskapande. Trygghetsrådet i Göte-borg; Tryggare och Mänskligare Göteborg15
har dock omfattande ambitioner att lägga ut material på sin hemsida. I Göteborg har trygghetsrådet också arbetat aktivt med att utveckla och fördjupa trygghetsvandringen som koncept för att lokalisera otrygga platser ur ett vardagslivsperspektiv (se Andersson-Ek 2009). Flera andra kommuner har ambitiösa projekt, men som sällan följs upp. Trygghetsvandringen introducerades för en större publik genom det ambitiösa trygghetsarbetet ur ett genusperspektiv som initiera-des i Toronto under 1980-talet (läs mer om Toronto-projektet i Listerborn 2000, där även andra Europeiska projekt presenteras). Gerda Wekerles och Carolyn Whitzmans bok från 1994; Safe Cities: Guidelines For Planning, Design, And Management, är fortfarande en av de viktigaste texterna inom detta fält. Men det är också symptomatiskt att Gerda Wekerle i sin fortsatta forskning har fokuserat på frågor om genus och kvinnor i relation till urban
14
omvandling, social exkludering och demokratiskt inflytande. Carolyn Whitzman har dock arbetat vidare med trygghetsfrågorna inom fysisk planering (se t.ex. Whitzman 2008). Den internationel-la forskningen och praktiken inom fältet är alltså fortfarande högst relevant. Inom ramen för nätverket Women in Cities International
hålls år 2010 en tredje konferens på temat; “Women's Safety” och projektet “Geeeender Inclusive Cities: Increasing Women’s Safety by Identifying and Disseminating Effective and Promising Approaches to Promote Women’s Equal Access to Public Spaces pågår mellan 2009 – 2012.16 Vidare internationella utblickar vore därför troligen av stort intresse för den svenska praktiken och planerarkåren.
16
TOLKNING AV UPPDRAGET
I detta avsnitt I detta avsnitt I detta avsnitt
I detta avsnitt redogörsredogörsredogörs för hur redogörs för hur för hur för hur Boverket valt att tolka regeBoverket valt att tolka regeBoverket valt att tolka regeBoverket valt att tolka reger-r-r- r-ings
ings ings
ingsuppdragetuppdragetuppdragetuppdraget men också hur Boverket valt att organisera sig men också hur Boverket valt att organisera sig men också hur Boverket valt att organisera sig men också hur Boverket valt att organisera sig internt och i samarbetet med länsstyrelserna.
internt och i samarbetet med länsstyrelserna. internt och i samarbetet med länsstyrelserna.
internt och i samarbetet med länsstyrelserna. Avsnittet är Avsnittet är Avsnittet är Avsnittet är deskriptivt och beskriver
deskriptivt och beskriver deskriptivt och beskriver
deskriptivt och beskriver hur Boverket valt att utförahur Boverket valt att utförahur Boverket valt att utförahur Boverket valt att utföra uppdra
uppdra uppdra
uppdragetgetget.... Hget HHur Hur ur ur utförandet utförandet sedan utförandet utförandet sedan sedan fungerat följs upp sedan fungerat följs upp fungerat följs upp fungerat följs upp först först först först i i i i utvärderingens nästkommande del.
utvärderingens nästkommande del. utvärderingens nästkommande del. utvärderingens nästkommande del.
En del av de uppgifter som åläggs en myndighet görs via regerings-uppdrag där regeringen ställer krav på vad myndigheten förväntas göra inom sitt uppdrag. Regeringsuppdrag ges ofta i vad som kallas regleringsbrev. Dessa utfärdas årligen för att styra varje myndighets verksamhet.17 Tryggt och jämnt, som Boverket valt att kalla uppdraget, är dock ett regeringsuppdrag som kommit till Boverket utanför regleringsbreven. Detta gjorde att förutsättning-arna för uppdraget såg något annorlunda ut jämfört med ordinarie verksamhet, vilket vi skall återkomma till lite senare. Uppdraget från regeringen beskriver, kortfattat, VAD Boverket förväntas göra, men inte HUR. För att vägleda arbetet har Boverket, på eget initiativ, tagit fram ett Juridiskt PM. Detta innehåller bland annat förtydligande över hur medlen skall fördelas, vilka som är berättigade medel och bidragens storlek.
17
http://www.boverket.se/Om-Boverket/Sa-styrs-Boverket/Aktuella-regeringsuppdrag-utanfor-regleringsbrev/ 2010-11-05
Boverket har genomfört projektet i samarbete med länsstyrelserna. Därför har det funnits olika gruppkonstellationer i projektet. Utöver det har det även funnits en rådsgrupp i uppdraget med medlemmar som har beslutat i viktiga frågor. Uppdragets organise-ring illustreras enligt modellen nedan.
*Mot bakgrund av att Boverket genomgått en omorganisation parallellt med uppdraget har divisionscheferna som ingått i rådsgrupp bytt tjänst till avdelningschef respektive utvecklings-chef. Deras arbete i rådsgruppen har dock varit oförändrat.
**Under uppdragstiden har ett tjänstebyte skett på enhetschefsposten. Detta har gjort att två olika enhetschefer har ingått i rådsgruppen men vid olika tidpunkter.
Organisatoriskt har projektet haft en projektledare, en biträdande projektledare och en projektsekreterare. Dessa har bildat en projektgrupp dit flera personella resurser knutits. Till projektgrup-pen har det även funnits en rådsgrupp. Rådsgrupprojektgrup-pen har haft en rådande funktion och fört dialog kring avgörande frågor. Gruppen bytte namn, och funktion, från styrgrupp till rådsgrupp några må-nader in i projektet. Gruppen har därmed inte styrt projektet men
övergripande beslut har fattats av de två divisionscheferna som ingått i rådsgruppen. Boverket har uppdragits att genomföra uppdraget i samarbete med länsstyrelserna. Samarbetet har skett genom 46 stycken utsedda kontaktpersoner på länsstyrelserna. För att öka effektiviteten har några av kontaktpersonerna på länssty-relserna ingått i en arbetsgrupp som arbetat med större närhet till Boverket än övriga kontaktpersoner. Arbetsgruppen har bestått av representanter från länsstyrelsernas bostadsenheter, planenheter samt särskilt sakkunniga i jämställdhet. Mellan länsstyrelserna har det även funnits en regional indelning i regionerna – Norr, Mitt och Syd. Dessa grupperingar har arbetat med stöd stödhantering i den andra stödomgången. Utöver ovanstående organisering har Boverket anlitat konsulter för att utföra delar av uppdraget, samt haft tillgång till medarbetare ur Boverkets ordinarie personalstyr-ka.
Tolkning av uppdragets fyra delar
Regeringsuppdraget som gavs Boverket har bestått av fyra delar – kunskapsinventering, metodutveckling, anordnande av seminarier samt fördelning och utbetalning av medel till stödberättigade projekt.18
Även om dessa delar inte går att separera från varandra helt och hållet, då de i viss mån hänger samman, presenteras de nedan var del för sig för att öka tydligheten över hur Boverket, i samarbete med länsstyrelserna, tolkat uppdragets olika delar.
Kunskapsinventering
I enlighet med regeringsuppdraget ålades Boverket att:
(…) inventera och sammanställa befintlig kunskap om hur trygghet i stads- och tätortsmiljöer kan stärkas ur ett jämställd-hetsperspektiv och i samverkan med länsstyrelserna sprida kun-skap om detta.
Arbetet med att inventera och sammanställa befintlig kunskap, för att sedan sprida den, var den del i uppdraget som Boverket riktade
18
sin uppmärksamhet åt allra först. Kunskapsinventeringen var också något som till stor del förlades på externa konsulter. Anledningen till detta var att projektgruppen inte ansåg sig ha de expertkunska-per som krävdes för genomförandet, men det var också en resursfråga då övriga delar i Tryggt och jämnt tog desto mer av projektgruppens tid. En konsult som anlitades för att inventera och sammanställa kunskap var Nordregio som redan i ett inledande skede fick i uppdrag att göra en förstudie. Förstudien studerade ur ett internationellt perspektiv, andra länders arbete med trygghet i stads- och tätortsmiljöer ur ett jämställdhetsperspektiv. De nordis-ka länderna, Storbritannien, Tyskland, Nederländerna, Frankrike och Kanada ingår i den kartläggning som förstudien behandlar. Efter den första kartläggningen valde Boverket att fördjupa studierna i de länder som ansågs kommit längst i arbetet med trygghet och jämställdhetsfrågor. Kanada, Storbritannien och Finland men även ett baltiskt land valdes ut för att studeras närmre. Generaldirektören för Boverket hade uppmärksammat att något östeuropeiskt land inte inkluderats i förstudien. Efter rådsgruppen önskan adderades ett baltiskt land till den uppföljan-de studien med syfte att bredda kunskapsinventeringen geografiskt. Ytterligare en konsult som anlitats till den del av uppdraget som rör kunskapsinventering är företaget JämKomp. Birgitta Andersson som driver företaget har inom ramen för Tryggt och jämnt tagit fram två PM. Det ena ”Trygghet i stads- och tätortsmiljöer ur ett jämställdhetsperspektiv” tar upp definitioner av trygghet, diskute-rar den subjektiva aspekten i otrygghet, otrygghetens konsekvenser för kvinnor etc. Det andra av JämKomps PM ”Fördjupning av bakomliggande problematik” ger på samma sätt som titeln antyder en fördjupning och problematisering av kvinnors upplevda otrygg-het. Liksom Nordregios studie anlitades JämKomp tidigt under projekttiden. Syftet med PM:en var att klargöra för den stödberät-tigade målgruppen, men även för den egna projektorganisationen, vad som åsyftades med trygghet ur ett jämställdhetsperspektiv och därigenom klargöra begreppen för att ha en teoretisk och gemen-sam grund att bygga upp projektet kring.
Utöver detta gav Boverket länsstyrelserna i uppdrag att göra en ”skanning” över pågående arbeten som rör trygghet och jämställd-hetsfrågor i respektive län. Denna del har inte resulterat i en
sammanställd text utan har snarare legat som underlag för den del i uppdraget som rör finansiellt stöd till projekt.
Målgruppen för kunskapsinventeringen och mottagarna av den kunskapsspridning som ingick i uppdraget beskrivs i första hand vara kommunala planerare. Planerares utökade kunskaper om trygghet och jämställdhet samt förslag på konkreta åtgärder anses i förlängningen komma medborgarna till gagn. Medborgarna är därigenom de slutliga mottagarna av insatserna. För att nå ut till de kommunala planerarna har Boverket gjort materialet tillgängligt via Boverkets hemsida samt via regionala seminarier. Nordregios förstudie liksom JämKomps PM har funnits åtkomligt på Bover-kets hemsida under större delen av uppdragstiden.
Ovanstående insatser gjordes inledningsvis under uppdraget för att kunskapen skulle finnas tillgänglig för den stödsökande mål-gruppen. I slutet av uppdragstiden, hösten 2010, anordnade Boverket även rundabordssamtal mellan forskare och praktiker. Syftet med dessa var att ytterligare bygga upp kunskapen om trygghet i städer och tätorter ur ett jämställdhetsperspektiv. Som en del av kunskapsinventeringen har Boverket även samlat upp de stödberättigade projektens erfarenheter. Erfarenheterna ska läggas upp på Boverkets webb samt på Sveriges kommuner och landstings (SKL) portal - jamställ.nu.
Metodutveckling
Den andra delen i uppdraget rör metodutvecklingen. Boverket skulle, i enlighet med regeringsuppdraget:
(…) i samverkan med länsstyrelserna utveckla praktiska meto-der baserade på erfarenheter från kommuner och projekt.
Denna del i uppdraget innebar att Boverket, i samverkan med länsstyrelserna, skulle utveckla praktiska metoder. Att utveckla metoder har tolkats av Boverket som att lyfta fram goda exempel på projekt som har utformats inom ramen för uppdraget. Den, vid tillfället för intervjun, biträdande projektledaren19
, som också varit
19
Under uppdragstiden har det skett tjänstebyte av tjänsten som biträdande projektledare. Klara Falk arbetade inledningsvis som biträdande projektledare i Tryggt och jämnt och fram till sommaren 2010. Återstående tid i uppdraget har Hanna Tell varit biträdande projektledare.
ansvarig för att utveckla metoder, beskriver arbetet med metodut-veckling så här.
Att ta fram nya metoder, det gör vi inte, utan det är ju att ta fram metoder som utvecklas under det här uppdraget och idéer och det är kanske inte rena arbetsmetoder från A till Ö utan det kan vara tips och principer för hur man ska jobba.
Boverket och länsstyrelserna har inte utvecklat nya metoder inom uppdraget. Metodutvecklingen har istället översatts till att ta fram inspirationsskrifter, där teoretisk kunskap har varvats med prak-tiska exempel.
Resultatet av metodutvecklingen är fem fysiska skrifter. Skrif-terna tar upp organisatoriska metoder för att arbeta med jämställdhet, planeringsmetoder, fysiska åtgärder, hur en hetsvandring kan arrangeras samt vad personer som går en trygg-hetsvandring bör tänka på.
Framtagandet av skrifterna har skett på olika sätt. Skriften som tar upp organisatoriska metoder för att arbeta med jämställdhet har tagits fram inom projektgruppen. Även skriften för fysiska åtgärder har tagits fram av projektgruppen, till denna skrift har Boverket anlitat konsulter för att ta fram textmassa till begränsade delar i skriften. För skriften om planeringsmetoder har Boverket tillfälligt anställt en tjänsteman från länsstyrelsen. Den sista delen, som rör Trygghetsvandringar, har tagits fram i ett samarbete med Tryggare och Mänskligare Göteborg samt Brottsförebyggande rådet (BRÅ). Samtliga skrifter har tryckts upp och gjorts till fysiska skrifter för att sörja ett långsiktigt arbete med frågorna. Utöver det finns skrifterna tillgängliga digitalt, via Boverkets hemsida. Skrifterna gällande trygghetsvandringar finns även på BRÅ och Tryggare och Mänskligare Göteborgs webbplatser.
Länsstyrelsernas medverkan har skett genom att förmedla kon-takter till projekt vars erfarenheter lyfts fram i metodutvecklingen. Länsstyrelsernas begränsade medverkan beskrivs som ett aktivt val av Boverket som velat kompensera för de resurser som länsstyrel-serna lagt ner på att anordna seminarium samt arbetet med de stödberättigade projekten.
Seminarium
Den tredje delen i uppdraget var att anordna regionala seminarier. I enlighet med regeringsuppdraget skulle Boverket:
(…) i samverkan med länsstyrelserna anordna regionala semina-rier i syfte att sprida kunskap och nå kommuner, förvaltare och andra nyckelaktörer.
Boverket har, i samverkan med länsstyrelserna, anordnat regionala seminarier. Sammanlagt har tio regionala seminarier anordnats med en geografisk spridning från Luleå till Helsingborg. Innehållet i seminarierna tog Boverket fram tillsammans med länsstyrelsen på respektive ort. Primärt användes seminarierna till att sprida kunskap om jämställdhet och trygghet samt regeringsuppdraget. Obligatoriska inslag i seminarierna var att information om upp-draget, informera om de jämställdhetspolitiska målen, om genus, och om trygghet. Ytterligare ett obligatoriskt inslag vid varje seminarium var att lyfta fram ett lokalt exempel eller projekt som länsstyrelsen valde ut. Övriga programpunkter var belysning, trygga transporter, Nordregios förstudie samt exempel på projekt som kunnat verka inspirerande på seminariedeltagarna. Tidpunk-terna för de regionala seminarierna har dock legat för sent i förhål-lande till den första stödomgången för att dessa ska ha kunnat ha något inflytande på de inkomna projektansökningarna och på så vis anpassa projektansökningarna efter uppdraget. Orsaker och konsekvenser av detta är något som vi kommer återkomma till senare i rapporten.
Boverket har utöver de regionala seminarier, som regeringsupp-draget ålade Boverket att genomföra, även anordnat kunskapsse-minarier. Kunskapsseminarierna genomfördes som en respons på länsstyrelsernas önskan om att få ytterligare information om uppdraget för att kunna utföra sin del av uppdraget på ett tillfreds-ställande sätt. Tre kunskapsseminarier anordnades utefter en geografisk uppdelning i Norr, Mitt och Syd. Kunskapsseminarier-nas syfte var att skapa en gemensam kunskapsbas för inblandade tjänstemän på länsstyrelserna. Under hösten 2010 genomfördes även två inspirationsdagar, där medarbetare från Boverket och länsstyrelserna deltog, som syftade till att följa upp de erfarenheter
som förskansats under uppdragstiden. Ytterligare hålls en slutlig konferens i samband med uppdragets avslut med avsikt att summe-rar uppdraget och blicka framåt mot fortsatt arbete.
Stödet
I enlighet med regeringsuppdraget skulle Boverket:
(…) fördela och utbetala medel avsatta till länsstyrelserna för ovan nämnda ändamål samt för att länsstyrelserna ska kunna ge stöd till kommunala insatser och andra projekt för att integ-rera ett jämställdhetsperspektiv i det operativa arbetet.
En viktig del i uppdraget har varit att prioritera och fördela medel till stödbeviljade projekt. Med anledning av detta har ett juridiskt PM20
tagits fram som har väglett Boverket och länsstyrelsernas arbete. I PM:et behandlas vad för typ av åtgärder som stödet skulle utgå till, vad för målgrupp som stödet vänder sig till, ansöknings- och beslutstider etc. Boverkets juridiska PM har utgjort en struktur för hela uppdraget. Några delar har varit centrala för uppdragets genomförande och kommer därför redogöras för kort här. En närmre diskussion om uppläggets för- och nackdelar redogörs först i nästkommande avsnitt.
Stödomgångar
Två stödomgångar har utförts i Tryggt och jämnt, där den stödsö-kande målgruppen haft möjlighet att inkomma med projektansök-ningar till länsstyrelserna. Enligt regeringsuppdraget skulle Boverket betala ut medel till den stödsökande målgruppen under 2008. Eftersom Boverket fick uppdraget i oktober 2008 har det inte varit möjligt att tillmötesgå denna del av uppdraget. Första stödomgången skedde istället i mars 2009. Boverket valde dock att bevilja medel till tre projekt utifrån 2008 års pott. Ett projekt utifrån vardera regioner – Norr, Mitt och Syd – fick medel från potten. Projekten valdes ut för att de ansågs vara annorlunda och användbara. Ett projekt skulle användas i metodutvecklingen medan de andra två exemplifierade vad det fanns möjlighet att
20
