Regeringsuppdraget som gavs Boverket har bestått av fyra delar – kunskapsinventering, metodutveckling, anordnande av seminarier samt fördelning och utbetalning av medel till stödberättigade projekt.18
Även om dessa delar inte går att separera från varandra helt och hållet, då de i viss mån hänger samman, presenteras de nedan var del för sig för att öka tydligheten över hur Boverket, i samarbete med länsstyrelserna, tolkat uppdragets olika delar.
Kunskapsinventering
I enlighet med regeringsuppdraget ålades Boverket att:
(…) inventera och sammanställa befintlig kunskap om hur trygghet i stads- och tätortsmiljöer kan stärkas ur ett jämställd- hetsperspektiv och i samverkan med länsstyrelserna sprida kun- skap om detta.
Arbetet med att inventera och sammanställa befintlig kunskap, för att sedan sprida den, var den del i uppdraget som Boverket riktade
18
sin uppmärksamhet åt allra först. Kunskapsinventeringen var också något som till stor del förlades på externa konsulter. Anledningen till detta var att projektgruppen inte ansåg sig ha de expertkunska- per som krävdes för genomförandet, men det var också en resursfråga då övriga delar i Tryggt och jämnt tog desto mer av projektgruppens tid. En konsult som anlitades för att inventera och sammanställa kunskap var Nordregio som redan i ett inledande skede fick i uppdrag att göra en förstudie. Förstudien studerade ur ett internationellt perspektiv, andra länders arbete med trygghet i stads- och tätortsmiljöer ur ett jämställdhetsperspektiv. De nordis- ka länderna, Storbritannien, Tyskland, Nederländerna, Frankrike och Kanada ingår i den kartläggning som förstudien behandlar. Efter den första kartläggningen valde Boverket att fördjupa studierna i de länder som ansågs kommit längst i arbetet med trygghet och jämställdhetsfrågor. Kanada, Storbritannien och Finland men även ett baltiskt land valdes ut för att studeras närmre. Generaldirektören för Boverket hade uppmärksammat att något östeuropeiskt land inte inkluderats i förstudien. Efter rådsgruppen önskan adderades ett baltiskt land till den uppföljan- de studien med syfte att bredda kunskapsinventeringen geografiskt. Ytterligare en konsult som anlitats till den del av uppdraget som rör kunskapsinventering är företaget JämKomp. Birgitta Andersson som driver företaget har inom ramen för Tryggt och jämnt tagit fram två PM. Det ena ”Trygghet i stads- och tätortsmiljöer ur ett jämställdhetsperspektiv” tar upp definitioner av trygghet, diskute- rar den subjektiva aspekten i otrygghet, otrygghetens konsekvenser för kvinnor etc. Det andra av JämKomps PM ”Fördjupning av bakomliggande problematik” ger på samma sätt som titeln antyder en fördjupning och problematisering av kvinnors upplevda otrygg- het. Liksom Nordregios studie anlitades JämKomp tidigt under projekttiden. Syftet med PM:en var att klargöra för den stödberät- tigade målgruppen, men även för den egna projektorganisationen, vad som åsyftades med trygghet ur ett jämställdhetsperspektiv och därigenom klargöra begreppen för att ha en teoretisk och gemen- sam grund att bygga upp projektet kring.
Utöver detta gav Boverket länsstyrelserna i uppdrag att göra en ”skanning” över pågående arbeten som rör trygghet och jämställd- hetsfrågor i respektive län. Denna del har inte resulterat i en
sammanställd text utan har snarare legat som underlag för den del i uppdraget som rör finansiellt stöd till projekt.
Målgruppen för kunskapsinventeringen och mottagarna av den kunskapsspridning som ingick i uppdraget beskrivs i första hand vara kommunala planerare. Planerares utökade kunskaper om trygghet och jämställdhet samt förslag på konkreta åtgärder anses i förlängningen komma medborgarna till gagn. Medborgarna är därigenom de slutliga mottagarna av insatserna. För att nå ut till de kommunala planerarna har Boverket gjort materialet tillgängligt via Boverkets hemsida samt via regionala seminarier. Nordregios förstudie liksom JämKomps PM har funnits åtkomligt på Bover- kets hemsida under större delen av uppdragstiden.
Ovanstående insatser gjordes inledningsvis under uppdraget för att kunskapen skulle finnas tillgänglig för den stödsökande mål- gruppen. I slutet av uppdragstiden, hösten 2010, anordnade Boverket även rundabordssamtal mellan forskare och praktiker. Syftet med dessa var att ytterligare bygga upp kunskapen om trygghet i städer och tätorter ur ett jämställdhetsperspektiv. Som en del av kunskapsinventeringen har Boverket även samlat upp de stödberättigade projektens erfarenheter. Erfarenheterna ska läggas upp på Boverkets webb samt på Sveriges kommuner och landstings (SKL) portal - jamställ.nu.
Metodutveckling
Den andra delen i uppdraget rör metodutvecklingen. Boverket skulle, i enlighet med regeringsuppdraget:
(…) i samverkan med länsstyrelserna utveckla praktiska meto- der baserade på erfarenheter från kommuner och projekt.
Denna del i uppdraget innebar att Boverket, i samverkan med länsstyrelserna, skulle utveckla praktiska metoder. Att utveckla metoder har tolkats av Boverket som att lyfta fram goda exempel på projekt som har utformats inom ramen för uppdraget. Den, vid tillfället för intervjun, biträdande projektledaren19
, som också varit
19
Under uppdragstiden har det skett tjänstebyte av tjänsten som biträdande projektledare. Klara Falk arbetade inledningsvis som biträdande projektledare i Tryggt och jämnt och fram till sommaren 2010. Återstående tid i uppdraget har Hanna Tell varit biträdande projektledare.
ansvarig för att utveckla metoder, beskriver arbetet med metodut- veckling så här.
Att ta fram nya metoder, det gör vi inte, utan det är ju att ta fram metoder som utvecklas under det här uppdraget och idéer och det är kanske inte rena arbetsmetoder från A till Ö utan det kan vara tips och principer för hur man ska jobba.
Boverket och länsstyrelserna har inte utvecklat nya metoder inom uppdraget. Metodutvecklingen har istället översatts till att ta fram inspirationsskrifter, där teoretisk kunskap har varvats med prak- tiska exempel.
Resultatet av metodutvecklingen är fem fysiska skrifter. Skrif- terna tar upp organisatoriska metoder för att arbeta med jämställdhet, planeringsmetoder, fysiska åtgärder, hur en trygg- hetsvandring kan arrangeras samt vad personer som går en trygg- hetsvandring bör tänka på.
Framtagandet av skrifterna har skett på olika sätt. Skriften som tar upp organisatoriska metoder för att arbeta med jämställdhet har tagits fram inom projektgruppen. Även skriften för fysiska åtgärder har tagits fram av projektgruppen, till denna skrift har Boverket anlitat konsulter för att ta fram textmassa till begränsade delar i skriften. För skriften om planeringsmetoder har Boverket tillfälligt anställt en tjänsteman från länsstyrelsen. Den sista delen, som rör Trygghetsvandringar, har tagits fram i ett samarbete med Tryggare och Mänskligare Göteborg samt Brottsförebyggande rådet (BRÅ). Samtliga skrifter har tryckts upp och gjorts till fysiska skrifter för att sörja ett långsiktigt arbete med frågorna. Utöver det finns skrifterna tillgängliga digitalt, via Boverkets hemsida. Skrifterna gällande trygghetsvandringar finns även på BRÅ och Tryggare och Mänskligare Göteborgs webbplatser.
Länsstyrelsernas medverkan har skett genom att förmedla kon- takter till projekt vars erfarenheter lyfts fram i metodutvecklingen. Länsstyrelsernas begränsade medverkan beskrivs som ett aktivt val av Boverket som velat kompensera för de resurser som länsstyrel- serna lagt ner på att anordna seminarium samt arbetet med de stödberättigade projekten.
Seminarium
Den tredje delen i uppdraget var att anordna regionala seminarier. I enlighet med regeringsuppdraget skulle Boverket:
(…) i samverkan med länsstyrelserna anordna regionala semina- rier i syfte att sprida kunskap och nå kommuner, förvaltare och andra nyckelaktörer.
Boverket har, i samverkan med länsstyrelserna, anordnat regionala seminarier. Sammanlagt har tio regionala seminarier anordnats med en geografisk spridning från Luleå till Helsingborg. Innehållet i seminarierna tog Boverket fram tillsammans med länsstyrelsen på respektive ort. Primärt användes seminarierna till att sprida kunskap om jämställdhet och trygghet samt regeringsuppdraget. Obligatoriska inslag i seminarierna var att information om upp- draget, informera om de jämställdhetspolitiska målen, om genus, och om trygghet. Ytterligare ett obligatoriskt inslag vid varje seminarium var att lyfta fram ett lokalt exempel eller projekt som länsstyrelsen valde ut. Övriga programpunkter var belysning, trygga transporter, Nordregios förstudie samt exempel på projekt som kunnat verka inspirerande på seminariedeltagarna. Tidpunk- terna för de regionala seminarierna har dock legat för sent i förhål- lande till den första stödomgången för att dessa ska ha kunnat ha något inflytande på de inkomna projektansökningarna och på så vis anpassa projektansökningarna efter uppdraget. Orsaker och konsekvenser av detta är något som vi kommer återkomma till senare i rapporten.
Boverket har utöver de regionala seminarier, som regeringsupp- draget ålade Boverket att genomföra, även anordnat kunskapsse- minarier. Kunskapsseminarierna genomfördes som en respons på länsstyrelsernas önskan om att få ytterligare information om uppdraget för att kunna utföra sin del av uppdraget på ett tillfreds- ställande sätt. Tre kunskapsseminarier anordnades utefter en geografisk uppdelning i Norr, Mitt och Syd. Kunskapsseminarier- nas syfte var att skapa en gemensam kunskapsbas för inblandade tjänstemän på länsstyrelserna. Under hösten 2010 genomfördes även två inspirationsdagar, där medarbetare från Boverket och länsstyrelserna deltog, som syftade till att följa upp de erfarenheter
som förskansats under uppdragstiden. Ytterligare hålls en slutlig konferens i samband med uppdragets avslut med avsikt att summe- rar uppdraget och blicka framåt mot fortsatt arbete.
Stödet
I enlighet med regeringsuppdraget skulle Boverket:
(…) fördela och utbetala medel avsatta till länsstyrelserna för ovan nämnda ändamål samt för att länsstyrelserna ska kunna ge stöd till kommunala insatser och andra projekt för att integ- rera ett jämställdhetsperspektiv i det operativa arbetet.
En viktig del i uppdraget har varit att prioritera och fördela medel till stödbeviljade projekt. Med anledning av detta har ett juridiskt PM20
tagits fram som har väglett Boverket och länsstyrelsernas arbete. I PM:et behandlas vad för typ av åtgärder som stödet skulle utgå till, vad för målgrupp som stödet vänder sig till, ansöknings- och beslutstider etc. Boverkets juridiska PM har utgjort en struktur för hela uppdraget. Några delar har varit centrala för uppdragets genomförande och kommer därför redogöras för kort här. En närmre diskussion om uppläggets för- och nackdelar redogörs först i nästkommande avsnitt.
Stödomgångar
Två stödomgångar har utförts i Tryggt och jämnt, där den stödsö- kande målgruppen haft möjlighet att inkomma med projektansök- ningar till länsstyrelserna. Enligt regeringsuppdraget skulle Boverket betala ut medel till den stödsökande målgruppen under 2008. Eftersom Boverket fick uppdraget i oktober 2008 har det inte varit möjligt att tillmötesgå denna del av uppdraget. Första stödomgången skedde istället i mars 2009. Boverket valde dock att bevilja medel till tre projekt utifrån 2008 års pott. Ett projekt utifrån vardera regioner – Norr, Mitt och Syd – fick medel från potten. Projekten valdes ut för att de ansågs vara annorlunda och användbara. Ett projekt skulle användas i metodutvecklingen medan de andra två exemplifierade vad det fanns möjlighet att
20
söka stöd för, där ett projekt fick medel för fysiska åtgärder medan de andra två beviljades medel för strategiska respektive metodut- vecklande åtgärder.
Principiellt viktiga projekt
Boverket valde att själva fördela 20 % av regeringsanslaget till vad som inom uppdraget kallas principiellt viktiga projekt. Vid de två formella stödomgångar har länsstyrelserna prioriterat och fördelat 80 % medan Boverket därefter fördelat återstående 20 %. Syftet med denna fördelning var att Boverket skulle sörja för en geogra- fisk och innehållsmässig spridning på projekten. Ytterligare har de principiellt viktiga projekten verkat som en säkerhetsåtgärd för att försäkra att de stödbeviljade projekten även kunnat användas i den del av uppdraget som rör metodutveckling.
Länsvis och regional stödhantering
Vid den första formella stödomgången, stödomgång ett, prioritera- de varje länsstyrelse vilka projekt inom länet som skulle beviljas medel. De projektansökningar som inte beviljades sändes vidare till Boverket som adderade dem till beslutsunderlaget för principiellt viktiga projekt. Vid den andra stödomgången däremot har urvalet skett regionalt, baserat på de regionala indelningarna Norr, Mitt och Syd. Syftet har varit att testa ett länsöverskridande sätt att arbeta samt att skapa möjlighet för länsöverskridande projekt att beviljas medel. De regionala arbetsgrupperna har bestått av kontaktpersoner på länsstyrelserna. Kontaktpersonerna har haft kontakt med både de stödbeviljade projekten och med Boverket.
Fördelningsnyckel
I uppdraget har Boverket använt en fördelningsnyckel baserad på länsstyrelsernas ramanslag för förvaltning vid fördelning av medel till länsstyrelserna. Modellen är väl förankrad i samarbetet mellan länsstyrelserna och Boverket och har tidigare används som investeringsbidrag vid produktion av hyresbostäder.21
Valet av för- delningsnyckel föregicks av stora diskussioner på länsstyrelserna. Anledningen till det var att fördelningsnyckeln befarades missgyn-
21
Se förordning 2001:531 om statliga investeringsbidrag för byggande av bostäder som upplåts med hyresrätt i områden med bostadsbrist.
na de större länen eftersom de inte skulle få medel i proportion till det förutsedda antalet ansökningar. Konsekvenserna av fördel- ningsnyckeln kommer att diskuteras i utvärderingens nästkom- mande avsnitt.
Kriterier för bedömning
I det juridiska PM som togs fram gavs vägledning till länsstyrelser- na i bedömningarna av projektansökningarna. Ett övergripande kriterium var att projektansökan skulle kunna visa på att trygghe- ten i stads/tätortsmiljö stärks ur ett jämställdhetsperspektiv. Kriteriet, som i det juridiska PM:et ställs som en fråga, det vill säga
”Kan ansökan visa på att tryggheten i stads/tätortsmiljöer stärks ur ett jämställdhetsperspektiv?” var en övergripande förutsättning för att länsstyrelserna skulle gå vidare i bedömningen av ansökan.
Stödberättigade åtgärder
Boverket har strävat efter en jämn fördelning mellan fysiska samt strategiska- och metodutvecklande åtgärder. Med fysiska åtgärder menas faktiska åtgärder som leder till att tryggheten i stads- och tätortsmiljöer stärks ur ett jämställdhetsperspektiv. Strategiska och metodutvecklande åtgärder syftar på insatser som skapar förutsättningar för att i framtiden kunna integrera ett trygghets- och jämställdhetsperspektiv i den fysiska planeringen. Som exempel på fysiska åtgärder nämns i det juridiska PM användandet av genomskinliga material i exempelvis parkeringshus samt förbättring av belysning och skyltning som gör det möjligt att tryggt kunna förflyttas mellan olika målpunkter. Som exempel på strategiska åtgärder nämns framtagande av policydokument eller anordnande av föreläsningar i ämnet. Metodutvecklande åtgärder exemplifieras med att ta fram metoder som behandlar trygghets- och jämställdhetsfrågor i översiktsplanering och detaljplaner etc.