Fyra styrformer

Det finns många olika sätt att dela in formella styrformer. Vi har valt att utgå från följande fyra former för att visa på olika delar av den sammantagna styrningen av offentliga verksamheter. Vi återkommer till dessa styrformer i den senare diskussionen och analysen av olika ersättningsmodeller:

 Regelstyrning

Lagstiftning, förordningar, kollektivavtal andra regelverk

 Prestationsstyrning

Bemötande och kvalitet vid produktionen av tjänster (resultat, utan hänsyn till ekonomi)

 Ekonomistyrning

Ekonomisk budgetering och uppföljning

 Normstyrning

Kultur, ledarskap, värdegrund

Till detta kan man lägga kontextuella förutsättningar, som ligger utanför huvudmannens och organisationens mer omedelbara kon-troll. Till dessa förutsättningar hör exempelvis attityder i det om-givande samhället, den nationella myndighetsstrukturen, arbetssätt i omgivande organisationer och allmänt agerande från intresseorga-nisationer. De kontextuella förutsättningarna är ytterst svåra att förändra, så de kan knappast förstås som ett verktyg i den formella styrningen. Dessa förutsättningar kan dock utgöra en restriktion för styrningen eller en möjliggörande faktor vid styrning.

Mål- och resultatstyrning handlar om att sammanlänka presta-tionsstyrning och ekonomistyrning. Den tillitsbaserade styrningen tar sikte på samtliga styrformer. Behov av förändringar av gällande lagstiftning och andra regelverk kan framkomma genom dialog mellan olika aktörer i styrkedjan t.ex. mellan stat och kommun eller mellan medarbetare i välfärdssektorn och politiska beslutsfattare.

De fyra styrformerna kan kompletteras med en tidsdimension enligt figur 2.1. Här skiljer vi mellan proaktiva insatser (input), insatser under pågående implementering samt reaktiva insatser. På så vis tydliggörs bl.a. tillsynens roll i styrningen.

Regelstyrning

Tilliten förutsätter respekt för lagar och förordningar, en respekt som helst ska ha sin grund i en förståelse för de förarbeten som ligger till grund för lagstiftningen och som förklarar lagstiftarens intentioner. Inte sällan finns det möjlighet för förvaltningen att välja

att tolka lagar på olika sätt. Här krävs ett reflekterande förhållnings-sätt, där intentionerna står i centrum. Det får inte bli en rutinmässig regelefterlevnad eller en attityd där rädsla och felfinnarkultur gör att medarbetare inte vågar ta en diskussion om intentionen med lag-stiftningen och hur den ska översättas i myndighetsbeslut. För att främja en mer tillitsbaserad styrning kan lagstiftning och regelverk dessutom behöva ändras.

Samtidigt är många regelverk viktiga för att skydda medborgare. I såväl forskning som populärdebatt finns det ibland en tendens att betrakta alla typer av regler som onödiga och negativa för verk-samheten. Här behövs därför en fördjupad förståelse, då olika typer av regler påverkar medarbetare och verksamhet på olika sätt, menar allt fler forskare i dag (DeHart-Davis, Davis, och Mohr, 2014).

Andra typer av politiskt fattade beslut än de som handlar om lagstiftningen ska också följas. Implementeringen av politiskt fattade beslut är dock sällan helt enkel. Det kan uppstå målkonflikter och tolkningsproblem, som måste hanteras av de medarbetare som arbetar i välfärdssektorns frontlinje. Om detta finns det en hel del forskning i litteraturen om närbyråkrater, också kallade street-level bureaucrats (se exempelvis Hill och Hupe, 2014 och Lipsky, 1980).

När politiskt fattade beslut inte följs kan man tala om tjänste-mannavälde eller ämbetstjänste-mannavälde. Detta innebär att demokratin försvagas och förvaltningen riskerar att förlora en del av sin legiti-mitet. Det man måste söka är därför en god dialog mellan politiker och tjänstemän, där tjänstemännens kompetens respekteras, men också politikernas mandat. Avsikten med den svenska modellen med fristående myndigheter är att politiker inte ska engagera sig i detalj-beslut i förvaltningen, utan lämna dessa till chefer och yrkesprofes-sionella, men praxis skiljer sig mellan olika miljöer.

Prestationsstyrning

Prestationsstyrning kan baseras på kvantitativa eller kvalitativa meto-der och bedömningar. Ofta arbetar man i dag med trubbiga mått på prestationer, som fokuserar på process eller struktur, snarare än resultat. Det kan därför behövas bättre kvantitativa mått och framför allt mer fokus på kvalitativa sätt att följa upp prestationer. I detta är

samarbete med medarbetarna i välfärdssektorns frontlinje viktigt.

Denna återkoppling är ofta en svag länk i styrkedjan.

Ekonomistyrning

Den ekonomiska styrningen handlar om att tillföra eller minska de ekonomiska resurserna som verksamheterna har till förfogande men också om allokeringen av medel inom verksamheten. Genom att anslå medel till vissa verksamheter eller aktiviteter förmedlar politi-kerna vilka områden som prioriteras. Den ekonomiska styrningen rymmer ofta incitament till följsamhet gentemot de styrandes mål.

Den ekonomiska styrningen kan också vara instrumentell, dvs. möjlig-görande av annan politik eller andra politiska instrument såsom konkurrens (Maycraft Kall, 2010). Den ekonomiska styrningen kan baseras på mer eller mindre tillit och här kan vi se tecken på att det ibland finns en onödig detaljstyrning.

Normstyrning

Med normstyrning avses försök att påverka attityder, beteenden och normer i en verksamhet. Ledarskapet är centralt i normstyrningen och många arbetar med värdegrund som en del i arbetet med att påverka normer. Med ledarskapet signalerar man vad organisationen ska prioritera och vilka beteenden som är önskvärda. Därför behöver chefer inte bara ta ansvar för den formella styrningen, utan även för normstyrningen, som till sin karaktär är mer informell.

Ett problem med normstyrningen är att det är lätt att tro att den rör sig enbart i riktning uppifrån och ned. I realiteten är dialogen i motsatt riktning lika viktig och det kommer handla mer om dialog kring vilka värden och beteenden som är lämpliga. Man kan inte diktera fram en samsyn eller gemensam värdegrund. Därför finns det också risk att försök att styra verksamheter med värdeord uppfattas som enbart en kuliss, så kallad skyltfönsterverksamhet, där medarbe-tarnas synpunkter i praktiken inte tas tillvara och där verkligheten ser helt annorlunda ut än vad som annonseras i ”skyltfönstret”. Detta kan påverka medarbetares vilja att engagera sig i verksamheten negativt.