30 Regeringens bedömning: Naturgasen, som är ett fossilt och ändligt
bränsle, kan ha betydelse under en omställningsperiod, främst i anläggningar inom industrin och för högeffektiv kraftvärme. Sådana anläggningar omfattas av det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter, ETS. Infrastruktur för naturgas kan därmed utvecklas på kommersiella villkor. Utvecklingen av infrastruktur kan ske på ett sätt som understödjer en successiv introduktion av biogas. Några planer på en utvidgad storskalig utbyggnad av naturgas till hushåll och företag är inte aktuella i Sverige. Regeringens föreslagna klimat- och energipolitik kommer ytterligare att begränsa de fossila bränslenas konkurrenskraft.
Av den ansökan som lämnats in av de kommersiella aktörer som står bakom den föreslagna rysk-tyska gasledningen, framgår att någon grenledning till Sverige inte är aktuell.
Skälen för regeringens bedömning: Naturgasen introducerades successivt i Sverige med början från år 1985. Naturgasnätet är begränsat till sydvästra Sverige. Naturgasanvändningen har sedan introduktionen utgjort omkring 10 TWh per år eller ca två procent av den svenska energianvändningen. Förutsättningarna på el- och naturgasmarknaderna skiljer sig således åt vad gäller förbrukning, infrastrukturens utbredning och antalet verksamma aktörer på marknaden. I början av 1990-talet på-börjades arbetet inom EU med att avreglera energimarknaderna, däribland naturgasmarknaden. Det första gasmarknadsdirektivet genom-fördes genom naturgaslagen (2000:599) som trädde i kraft den 1 augusti 2000. Då infördes bl.a. bestämmelser som i huvudsak innebar att inne-havare av naturgasledningar blev skyldiga att, på skäliga villkor, ansluta naturgasföretag och berättigade kunder till sina ledningar och att för naturgasföretags och berättigade kunders räkning transportera naturgas.
En ytterligare marknadsöppning på EU-nivå skedde genom antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/55/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas. Detta direktiv genomfördes i svensk lagstiftning genom en helt ny lag, naturgaslagen (2005:403). Till grund för den nya lagstiftningen låg förslagen i regeringens proposition Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. (prop. 2004/05/62, bet.
2004/05:NU 14, rskr. 2004/05/246). Lagen trädde i kraft den 1 juli 2005.
Genom det nya regelverket fortsatte processen med att genomföra en gemensam naturgasmarknad inom EU. Den nya naturgaslagen innehåller bestämmelser om bl.a. reglerat tredjepartstillträde samt juridisk, funk-tionell och redovisningsmässig åtskillnad mellan överföring respektive handel eller produktion av naturgas. Bestämmelserna omfattar i huvud-sak även naturgaslager och flytande naturgas (LNG). En innehavare av ett naturgasnät är under vissa förutsättningar skyldig att ta emot annan gas, som t.ex. biogas,
Den svenska naturgasmarknaden ska vidareutvecklas så att en effektiv naturgasmarknad med fungerande konkurrens kan uppnås. Regeringens bedömning är att marknaden i dag fungerar tillfredsställande utifrån dess begränsade omfattning. Energimarknadsinspektionen är
tillsynsmyndig-het enligt naturgaslagen. En central del i tillsynen är att fastställa att tarifferna för överföring av naturgas är skäliga, objektiva och icke-diskriminerande. Svenska kraftnät har utsetts till systemansvarig myndig-het för naturgasmarknaden med ansvaret för att kortsiktigt upprätthålla balansen i systemet och för att sköta den ekonomiska balansavräkningen.
Dessa uppgifter utförs oberoende från de privata företag som äger och driver det svenska naturgasnätet.
Prop. 2008/09:163
31 Sverige genomförde 1 juli 2006 rådets direktiv 2004/67/EG av den
26 april 2004 om åtgärder för att säkerställa en tryggad naturgas-försörjning (gasnaturgas-försörjningsdirektivet) i svensk rätt (prop. 2005/06:158, bet. 2005/06:NU18, rskr. 2005/06:346). Genom dessa bestämmelser har Energimyndigheten utsetts till tillsynsmyndighet för den svenska natur-gasförsörjningen.
Som framgår har den svenska naturgasmarknaden under senare år varit föremål för en omfattande reformering för att framför allt uppnå en förbättrad konkurrens i linje med EU:s krav. Utifrån det underlag Energimyndigheten redovisade i sitt underlag inför utvärderingen av klimatpolitiken år 2008 förväntades naturgasanvändningen öka något under de närmaste åren. Bedömningen gjordes bl.a. mot bakgrund av det då rådande konjunkturläget. Dessutom togs ett naturgaseldat kraft-värmeverk i drift hösten 2006 i Rya i Göteborg och en modernisering av Öresundsverket i Malmö pågår för att installera ett naturgaseldat kraftvärmeverk. Tillsammans bedöms anläggningarna förbruka mellan 7 och 8 TWh naturgas per år i full drift. I anslutning till anläggningen i Göteborg undersöks förutsättningarna för en storskalig demonstra-tionsanläggning för termisk förgasning av flis för att på sikt kunna ersätta naturgasen. Liknande planer finns för Öresundsverket. En viss ökning av naturgasanvändningen beräknades av Energimyndigheten även ske inom industrin, där naturgasen främst ersätter olja och kol.
Regeringen bedömer att ekonomiska styrmedel är det mest effektiva sättet att påverka den svenska naturgasanvändningen och styra ut-vecklingen mot en större andel förnybara energislag och mindre utsläpp av växthusgaser. Naturgasen, som är ett fossilt och ändligt bränsle, kan ha betydelse under en omställningsperiod, främst i anläggningar inom industrin och för kraftvärme. Sådana anläggningar omfattas också av det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter, ETS. Några planer på en utvidgad storskalig utbyggnad av naturgas till hushåll och företag är inte aktuella i Sverige. Regeringens föreslagna klimat- och energipolitik kommer ytterligare att begränsa de fossila bränslenas konkurrenskraft.
Av den ansökan som lämnats in av de kommersiella aktörer som står bakom den föreslagna rysk–tyska gasledningen, framgår att någon grenledning till Sverige inte är aktuell.
Det finns i naturgaslagen en skyldighet för en innehavare av ett naturgasnät att ta emot annan gas. Mottagningsplikten gäller om det är säkert och tekniskt möjligt att mata in gasen i systemet. Gas som ska överföras i naturgasnätet eller användas som fordonsbränsle uppgraderas enligt svensk standard. Sverige ligger vid en internationell jämförelse i framkant i fråga om att uppgradera biogas till fordonsbränsle. Vid uppgraderingen avskiljs skadliga komponenter som kan orsaka mekaniskt slitage eller korrosion och energiinnehållet höjs genom att koldioxid avskiljs. De biogasanläggningar som redan i dag etableras med
uppgradering i anslutning till det befintliga naturgasnätet drar härigenom nytta av synergivinsterna med att använda redan byggd infrastruktur.
Exempelvis kan distributionsnätet användas för överföring till närbelägna tankstationer. När biogasen etableras i ökad omfattning förbättras även försörjningstryggheten för naturgas genom ett inhemskt producerat, förnybart energislag.
Prop. 2008/09:163
32 I regleringsbrevet för år 2009 fick Energimarknadsinspektionen
upp-draget att, i samråd med Svenska kraftnät, analysera förutsättningarna för en framtida successiv övergång till biogas och andra energigaser fram-ställda ur förnybara energikällor i naturgasnätet. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 1 december 2009.
Energimyndigheten har efter ett regeringsuppdrag redovisat förslag som innebär att den skattefrihet som omfattar biogas ska kunna följa gasen till slutkonsumenten när biogasen distribueras i ett naturgasnät (dnr N2007/3476/E). Förslaget har remitterats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Regeringen bedömer att infrastruktur för naturgas därmed kan utvecklas på kommersiella villkor och på ett sätt som understödjer en successiv introduktion av biogas.
7 Kärnkraft
Regeringens bedömning: Kärnkraften kommer att vara en viktig del av svensk elproduktion under överskådlig tid. Med ett ökande fokus på klimatförändringarna uppfyller kärnkraften ett av de viktigaste kraven som ställs på dagens energikällor, nämligen att den endast innebär låga utsläpp av växthusgaser. Regeringen avser att inom kort återkomma till riksdagen med förslag om avskaffande av avvecklingslagen. En utredning ges i uppdrag att ta fram förslag till sådan ny lagstiftning för den samhälleliga prövningen av nya anläggningar som möjliggör kontrollerade generationsskiften i det svenska kärnkraftsbeståndet. I och med detta kan förbudet mot nybyggnad i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet tas bort. En förutsättning för utformningen av det nya regelverket är att tillstånd endast ges till nya reaktorer om de ersätter någon av nuvarande tio reaktorer och endast på befintliga platser. Något statligt stöd för kärnkraft i form av direkta eller indirekta subventioner kan inte påräknas. Viktiga förutsättningar för fortsatt drift av kärnkraften är att säkerhetskraven fortsätter att skärpas successivt och att ansvaret för olyckor skärps i enlighet med de möjligheter som ges av rådande internationella konventioner.
Bakgrund: I dag regleras verksamheten i kärnkraftverken framförallt genom lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen).
Lagen moderniserades senast år 2006, bl.a. som ett led i strävan att förebygga sabotage och annan terroristverksamhet.
I kärntekniklagen stipuleras kraven för att driva dagens kärnkraftverk.
Lagen innehåller också, i 5 a §, sedan 1987 ett förbud mot nya kärnreaktorer som lyder ”Tillstånd att uppföra en kärnkraftsreaktor får inte meddelas”. I kärntekniklagen regleras även vad som gäller för
återkallande av tillstånd samt att tillstånd får begränsas i tid m.m. I kärntekniklagen uppställs inte några kriterier för tillstånd. Förarbetena till lagen understryker lagens karaktär av säkerhetslag.
Prop. 2008/09:163
33 Kärnteknisk verksamhet kan i vissa fall behöva tillståndsprövas såväl
enligt kärntekniklagen som enligt miljöbalken. Detta är fallet för kärnkraftreaktorer. Från företagens sida har ofta framförts kritik mot denna s.k. parallellprövning, som upplevs som onödigt krånglig. Olika regeringar har sedan miljöbalkens införande prövat denna fråga. Senast skedde det i samband med 2006 års modernisering av kärntekniklagen.
Den dåvarande regeringen anförde (prop. 2005/06:76) att den s.k.
parallellprövningen normalt inte leder till några konflikter då prövningen sker i dialog med de tillsynsansvariga myndigheterna. Därmed gick regeringen emot Kärnsäkerhetsutredningens förslag, enligt vilket ett tillägg skulle göras till miljöbalken. I tillägget skulle slås fast att om villkoren enligt kärntekniklagen var strängare än villkoren enligt miljöbalken, skulle de förra tillämpas.
I samband med 2006 års modernisering av kärntekniklagen togs den kritiserade s.k. tankeförbudsparagrafen bort. Paragrafen (dåvarande 6 §, införd 1987) innebar ett förbud mot att vidta sådana förberedelseåtgärder som direkt syftar till att uppföra ytterligare reaktorer inom landet.
När 6 § kärntekniklagen infördes 1987 ersatte den en tidigare bestäm-melse om s.k. laddningstillstånd, som meddelades genom särskilt beslut av regeringen. Denna bestämmelse ansågs sedermera överflödig, då nya reaktorer inte kommer att uppföras i landet. Bestämmelsen om ladd-ningstillstånd var i sin tur en överföring av bestämmelserna lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktorer kärnbränsle m.m., den s.k. villkorslagen.
Trepartiöverenskommelsen om energipolitiken 1997 ledde till införan-det av lagen om kärnkraftens avveckling (avvecklingslagen, 1997:320).
Med stöd av lagen kan regeringen besluta att upphäva rätten att driva kärnkraftsreaktorer. Reaktorägaren har i sådana fall rätt till ersättning för den förlust stängningen medför.
I avvecklingslagen anges att beslut av regeringen ska fattas med utgångspunkt i att varje kärnkraftsreaktor ska tas ur drift vid den tidpunkt som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande. Vid avgörande av när en reaktor ska tas ur drift ska hänsyn tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor ska i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet.
Gällande regler om atomansvar (ansvar för radiologisk skada) finns i 1968 års atomansvarighetslag (1968:45). Lagstiftningen bygger på inter-nationella konventioner som Sverige är part till (1960 års Paris-konvention m.m.). De internationella Paris-konventionerna ändrades genom tilläggsprotokoll 2004. För att Sverige ska uppfylla sina internationella förpliktelser enligt tilläggsprotokollet krävs ändringar i lagstiftningen.
Atomansvarsutredningen har föreslagit hur 2004 års tilläggsprotokoll bör genomföras i svensk rätt (Översyn av atomansvaret, SOU 2006:43).
Utredningen har föreslagit att 1968 års atomansvarighetslag ersätts med en ny lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor, som innebär ett ökat ansvar för anläggningsinnehavare, ett förbättrat skydd för
enskilda i händelse av en allvarlig radiologisk olycka och en uppdatering
av lagregleringen. Prop. 2008/09:163
34 Enligt den överenskommelse som gjordes mellan allianspartierna den
5 februari 2009 om en hållbar energi- och klimatpolitik för miljö, konkurrenskraft och trygghet ska avvecklingslagen avskaffas, förbudet mot nybyggnad i kärntekniklagen tas bort och tillstånd kunna ges till nya kärnkraftreaktorer i syfte att successivt ersätta nuvarande reaktorer i takt med att dessa når sin ekonomiska livslängd. Tillstånd att uppföra nya kärnkraftreaktorer ska kunna ges till maximalt tio reaktorer som ska uppföras på någon av de platser där dagens reaktorer i drift är lokaliserade. Den samhälleliga prövningen av nya kärnkraftsprojekt görs i samband med tillståndsgivningen. Försörjningstrygghet är en av grunderna för prövningen. Ansökningarna ska också prövas enligt lag-stiftningens krav på bästa möjliga teknik. Kärnkraftslagstiftningen ska ut-formas så att den ger förutsättningar för kontrollerade generationsskiften i den svenska kärnkraften.
I överenskommelsen anges vidare att atomansvarslagstiftningen ska anpassas till den uppdaterade Pariskonventionen och dess tilläggs-protokoll. Det innebär att reaktorägarna i ökad omfattning får ta ansvar för kärnkraftens risker. Frågan om det obegränsade skadeståndsansvaret utreds i samband med utredningen om en ny kärnkraftslagstiftning.
Skälen för regeringens bedömning: De svenska reaktorerna är normalt beställda och levererade för en planerad drift på 40 år. Den tekniska livslängden kan dock bli kortare eller längre, beroende på hur anläggningen drivs och underhålls. En anläggnings ekonomiska livslängd ska bestämmas av hur länge det är ekonomiskt lönsamt att driva anläggningen med de moderniseringar som krävs, bl.a. för att upp-rätthålla säkerheten. De svenska kärnkraftverken har nått en ålder som innebär att moderniseringsinvesteringar behöver göras av både säker-hetsmässiga och effektivitetsmässiga skäl. Genom investeringar och förbättringar kan en reaktor uppgraderas och livslängden för reaktorn förlängas. I de kalkyler som kraftbolagen gör inför en större moderni-sering eller annan reinvestering ingår också oftast analyser av de ekono-miska konsekvenserna av att i stället stänga reaktorn och ordna elproduktion på annat sätt.
Det finns i dag ca 440 kärnkraftreaktorer i drift världen över. De flesta kärnkraftföretag har kunnat höja tillgängligheten och säkerheten i äldre reaktorer kraftigt. Det är också i många fall lönsamt med reinvesteringar och många kraftföretag moderniserar, höjer säkerheten och förlänger livslängden på befintliga reaktorer för en total teknisk drifttid av omkring 60 år.
En teknisk livslängd på 60 år är också det antagande som bl.a. Energi-myndigheten har använt i senare års prognoser. Detta antagande är väl förankrat bland verksamhetsutövare och forskare inom området.
En utgångspunkt är således att det i de allra flesta fallen är tekniskt möjligt att förlänga livstiden för befintliga reaktorer till 60 år. De delar som kan begränsa livslängden brukar antas vara reaktorinneslutningar om det uppträder oförutsedda allvarliga skador. I vissa enstaka anlägg-ningar kan även reaktortankar bli begränsande på grund av bestrålnings-försprödning.
Kärnkraften står i dag för närmare hälften av den svenska årliga elproduktionen. Kärnkraften kommer att vara en viktig del av svensk elproduktion under överskådlig tid. Med ett ökande fokus på klimat-förändringarna uppfyller kärnkraften ett av de viktigaste kraven som ställs på dagens energikällor, nämligen att den endast innebär låga utsläpp av växthusgaser. Med tanke på reaktorernas förväntade åter-stående livslängd och den långa projekteringstiden för nya kärn-kraftanläggningar är det angeläget att redan i dag ge tydliga besked om förutsättningarna för planering av nya anläggningar på kommersiella grunder. Regeringen avser att ge en utredning i uppdrag att ta fram förslag till sådan ny lagstiftning för den samhälleliga prövningen av nya anläggningar som möjliggör kontrollerade generationsskiften i det svenska kärnkraftsbeståndet.
Prop. 2008/09:163
35