För att förstå villkoren för arbete i offentlig förvaltning använder jag mig av Lipskys (2010) begrepp Street-Level Bureaucrats som på svenska kan översättas till gatubyåkrater (jmf Rothstein, 1987) el- ler gräsrotsbyråkrater (jmf Johansson, 2007). Gatubyråkrater om- fattar olika yrkesgrupper inom offentlig förvaltning såsom poliser, domare, socialarbetare, lärare eller personal inom hälso- och sjuk- vården. Trots det specifika för många av dessa yrkeskategorier, menar Lipsky (2010) att det finns generella likheter mellan deras yrkesroller som därför inryms i begreppet gatubyråkrat. Konceptet erbjuder ett sätt att förstå vad som karakteriserar arbete inom of- fentlig förvaltning vilket ger ett användbart perspektiv att diskutera rollen som samhälls- och hälsokommunikatör utifrån. Lipskys be- grepp är inte någon fullständig och bärande teoriram för analysar- betet, utan används närmast som ett bollplank och ett stöd i dis- kussionerna kring varför olika förutsättningar möjliggör och hind- rar förändringsarbetet.
Bo Rothstein (1987) påpekar att det finns en rad olika modeller från statens sida att implementera politiskt fattade beslut på. En modell
beskrivs som den byråkratiska modellen. Den innefattar politiska beslut som genomförs av neutrala tjänstemän utan utrymme för egna tolkningar. Det betyder att alla vet utgången av tjänstemännens agerande. Exempel på detta är fördelningen av barnbidrag som sker
enligt ett strikt förfarande utan behovsprövning (s. 23). En annan
modell för implementering av politiska beslut innebär att dessa dele- geras till tjänstemän på gräsrotsnivå. Genom den yrkesmässiga och dagliga interaktionen med människor fungerar den så kallade gatu-
byråkraten i denna modell som en brygga mellan staten och indivi-
dens möte med offentlig myndighetsutövning. Lipsky (2010) lyfter fram att gatubyråkratens roll utmärks av relativt stor handlingsfrihet när det kommer till utformningen av det egna arbetet. Man kan tro att Lipskys teori är en kritik mot politikens möjlighet att styra, men poängen med gatubyråkrater är att staten inte alltid kan precisera hur tjänstemän bör agera. Lipsky visar att när gatubyråkraten ges utrymme att använda sina kunskaper och erfarenheter för att fatta strategiska beslut på gräsrotsnivå så finns det mycket att vinna. Det kan exempelvis gälla beslutsfattande i situationer som kräver an- passningar efter individuella eller lokala behov. Under sådana för- hållanden kan det finnas utrymme för dessa yrkeskategorier att styra hur samverkan med individer (klienter/kunder/patienter/elever) lämpligen bör utformas. Denna yrkesfrihet bygger på en uppfattning om gatubyråkratens professionalitet och inneboende önskan att göra samhällsnytta (ibid.).
Att delegera själva ”görandet” av politiska beslut kan innebära både för- och nackdelar. En fördel kan, förutom att det erbjuder hand- lingsutrymme, vara att det skapas förtroende eller legitimitet för
olika reformer i mottagarledet (Norberg, 2004). Om mottagarna
upplever tjänstemännens agerande som meningsfullt får de större tilltro till fattade beslut och regler. Det är följaktligen mottagaren som i slutänden avgör vilken grad av legitimitet som tillskrivs ett po- litiskt beslutsfattande utifrån de målsättningar och regelverk de mö- ter på gräsrotsnivå (Rothstein, 1987). Den byråkratiska modellen får enligt Norberg (2004) låg legitimitet när den tillämpas inom mer rörliga politikområden som exempelvis det socialpolitiska området. För dessa sektorer krävs flexibilitet och en tydligare situationsan- passning av beslutsförfarandena för att bättre kunna möta männi- skors olika behov. Tjänstemän som verkar inom dynamiska områ- den, lärare till exempel, utbildas därför också i att fatta avancerade
beslut. Samtidigt kan politik på delegation få till följd att staten del- vis kan förlora makten över beslutsfattandet. Faran är att det kan finnas risk för godtycklighet i beslutsfattandet som i sin tur kan leda till orättvisor (Norberg, 2004; Rothstein, 1987).
För att förklara varför gatubyråkrater agerar som de gör menar Lipsky (2010) att det är viktigt att förstå vilka utmaningar som ex- isterar för yrkesverksamma inom den offentliga sfären. Författaren lyfter fram ett antal utmärkande drag som han menar känneteck- nar denna sektor. En ständig resursbrist i kombination med en konstant efterfrågan på tillhandahållna tjänster är enligt Lipsky vanligt. Bristen på resurser kan handla om att det finns för få an- ställda i relation till existerande arbetsbörda. Detta i sin tur kan leda till en stressfylld arbetssituation. Verksamheter inom detta fält kännetecknas dessutom ofta av vaga mål som exempelvis ”god
hälsa” eller ”lika rättvisa” (s. 40), vilket gör det mer eller mindre
omöjligt att utvärdera verksamhetens måluppfyllelse. Personer som vänder sig till det offentliga för att få hjälp befinner sig ofta i en ut- satt position, inte minst ekonomiskt, och saknar därför handlings- alternativ. Konsekvensen blir en maktobalans som gör det svårt för individen att ställa krav eller förhålla sig kritisk i sakfrågor och därmed riskera att kanske gå miste om stöd och hjälp. Resultatet blir ett förhållningssätt som innebär att individen anpassar sig till de krav som ställs på dem som ”kunder”. Det svåruppnåeliga i att försöka uppfylla otydliga mål och samtidigt möta varje individ på ett tillmötesgående sätt i en redan ansträngd arbetssituation, skap- ar ofta känslor av otillräcklighet menar Lipsky. För att hantera en stressig arbetssituation utvecklar gatubyråkraten rutiner och möns- ter för att kontrollera omgivningen och hantera arbetssituationen. Dessa strategier kan resultera i ett informellt beslutsfattande kring tidfördelning mellan olika sysslor eller hur resurser ska bevaras i verksamheten. Rutiner och utveckling av en egen praxis kan ligga i linje med övergripande regelverk, men innebär ofta att gatubyrå- kraten slits mellan att arbeta efter centrala riktlinjer och uppställda mål och ett mer realistiskt förhållningssätt för att få det dagliga ar- betet att fungera på praktisk nivå. Det är i ljuset av denna förstå- else som Lipskys (2010) begrepp gatubyråkrat används för att re- sonera kring kommunikatörsrollen och det praktikekologiska sammanhanget de befinner sig inom.