Det finns fem olika materiella grunder som ett förvarsbeslut kan grundas på. Dessa grunder hänför sig till tre typer av förvarstagande: Identitetsförvar, utredningsförvar och verkställighetsförvar. Hur lång tid en utlänning kan vara förvarstagen är beroende på 88 Prop. 2009/10:31 s. 200. 89 Zamacona Aguirre, s. 9. 90 SOU 2011:17 s. 156. 91 A.bet. s. 156. 92 A.bet. s. 156. 93 A.bet. s. 156.
94 Se art. 15.2 b och art. 16.5 återvändandedirektivet. Se även 11 kap. 1 § UtlL där det stadgas att utlän-ningen ska informeras om de rättigheter som han eller hon har som förvarstagen, 13 kap. 10 § UtlL om motiveringsskyldigheten av alla beslut samt 13 kap. 11 § UtlL om rätten till tolk.
95 Se bland annat art. 4 i resolution 1707 (2010), Council of Europe, Detention of asylum seekers and irregular migrants in Europe.
vilken grund denne är förvarstagen på. De olika förvarstiderna behandlas nedan under rubrik 4.6.
Bestämmelserna om förvar enligt 1954 års UtlL (1954:193) stadgade att en utlän-ning endast kunde tas i förvar om det förelåg ett beslut om avvisutlän-ning, förpassutlän-ning eller utvisning eller om verkställighet av sådan åtgärd eller om verkställighet av förvisning.97 De materiella grunderna om förvar har genomgått vissa förändringar, men till stor del är innehållet i bestämmelserna densamma sedan den 1 januari 1976, då stora förändringar av förvarsbestämmelserna genomfördes.98 I 1989 års UtlL (1989:529) utvidgades möj-ligheterna att i större utsträckning ta utlänningar i förvar vid ankomsten till Sverige.99 Motiven till den utvidgade möjligheten att tillgripa förvarstagande av nyanlända utlän-ningar var att många saknade pass och andra identitetshandlingar. Avsaknaden av såd-ana handlingar medförde, enligt motiven, att det försvårar att fastställa utlänningens identitet och i många fall omöjliggör ett avvisningsbeslut. Det ansågs därmed motiverat och nödvändigt att utvidga möjligheterna till att ta en utlänning i förvar för att kunna fastställa identiteten och för att kunna utreda utlänningens rätt att stanna i landet.100 Ål-dersgränsen i nuvarande bestämmelse ändrades den 1 januari 1997 från 16 år till 18 år.101
4.5.1 Identitetsförvar
I 10 kap. 1 § 1 st. 1 och 2 p. UtlL anges förutsättningarna för när en utlänning som har fyllt 18 år får tas i identitetsförvar. Enligt punkten 1 får en utlänning tas i förvar om ut-länningens identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd och han eller hon inte kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. Vidare stadgar punkten 2 att en utlänning får tas i förvar om utlänningens rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå.
Om utlänningen vid ankomsten till Sverige saknar pass är det inte en uteslutande grund för att tillgripa förvar.102 En utlännings identitet kan fastställas genom att andra
97 Prop. 1975/76:18 s. 127.
98 A.prop. s. 127 ff.
99 Se motivuttalndena till lagändringen i prop. 1988/89:86 s. 91-101.
100 Prop. 1988/89:86 s. 91 ff.
101 Prop. 1996/97:25 s. 232 ff. och 254 ff.
102 I MIG 2011:14 angav visserligen Migrationsverket att utlänningens identitet inte kunde anses styrkt med anledning av att en passhandling inte uppvisats i original. Dock angavs det även att utlänningen hade lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet och bytt identitet. I fallet togs utlänningen i förvar med anled-ningen av att det förelåg ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut.
handlingar uppvisas eller att omständigheterna talar för att identiteten kan fastställas utan att en giltig passhandling uppvisas.103 Uppgifter från andra personer kan göra lännings identitet sannolik och i annat fall ska en trovärdighetsbedömning ske om ut-länningens berättelse om vem han eller hon är och anledningen till varför identitets-handlingar i sådant fall inte kan uppvisas.104 Identiteten behöver dock vara känd i all-mänhet för att sannolikhetskravet ska kunna bedömas.105 Det krävs således inte någon fullständig bevisning om identiteten utan med hänsyn till samtliga omständigheter är det tillräckligt att det till övervägande del är sannolikt att utlänningen har den identiteten som han eller hon gör gällande.106
Enligt andra punkten får en utlänning inte tas i förvar om utlänningens rätt att få resa in i eller vistas i Sverige kan bedömas trots att utlänningens identitet inte är full-ständigt känd.107 I ett sådant fall kan ett förvarstagande ske om det är sannolikt att han eller hon kommer att avvisas eller utvisas enligt 10 kap. 1 § 2 st. 2 p. UtlL. Det ska till-läggas att identitetsförvar inte kan tillämpas på en utlänning som påträffas i landet och som inte ansöker om uppehållstillstånd och vars identitet inte kan bedömas som sanno-lik.108
4.5.2 Utredningsförvar
För att ett beslut om utredningsförvar ska kunna fattas krävs det att förutsättningen i 10 kap. 1 § 2 st. 1 p. UtlL är uppfylld. Enligt bestämmelsen får en utlänning som har fyllt 18 år också tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras.
För att ett förvarstagande ska kunna tillgripas av nödvändighetsskäl för att utreda utlänningens rätt att stanna i Sverige krävs det inte skäl att anta att utlänningen kommer att hålla sig undan och på så vis försvåra utredningen.109 Vid ett förvarstagande av ut-redningsskäl måste det föreligga mycket starka skäl för att besluta om ett sådant frihets-berövande och det måste vara nödvändigt för att utredningen ska kunna genomföras.110
103 Prop. 1981/82:146 s. 37 och prop. 1988/89:86 s. 174.
104 A.prop. s. 174.
105 A.prop. s. 174.
106 A.prop. s. 174.
107 A.prop. s. 174.
108 A.prop. s. 174. I ett sådant fall måste en annan förvarsgrund tillämpas eftersom identitetsförvar tar sikte på utlänningens ankomst eller rätt att få resa in i eller vistas i Sverige.
109 A.prop. s. 174.
Enligt motiven ska utredningsförvar användas återhållsamt, exempelvis kan förvars-grunden användas när ett stort antal utlänningar anländer vid samma tidpunkt till samma inresekontrollplats.111 Om utlänningen anträffas i landet kan utredningsförvar även an-vändas om utlänningen inte medverkar till att utredningen om hans eller hennes rätt att stanna i Sverige blir utrett på ett vederbörligt sätt.112 Det är inte tillräckliga skäl att ta en utlänning i utredningsförvar endast på den grunden att det skulle underlätta för utred-ningen om utlänutred-ningens rätt att stanna i Sverige om denne togs i förvar.113
Ett utredningsförvar ska vidare användas under mycket kort tid och bör inte behöva leda till att utlänningen är förvarstagen över tolv timmar på denna grund.114 Syftet med ett utredningsförvar är således inte att det ska tillgripas på en utlänning som har uppe-hållit sig i landet under en längre tid. Det normala är att ett utredningsförvar används främst i samband med att en utlänning anländer till Sverige.115
4.5.3 Verkställighetsförvar
I 10 kap. 1 § 2 st. 2 och 3 p. UtlL anges två förutsättningar för när en utlänning kan tas i verkställighetsförvar. Enligt den andra punkten i nyss nämnda bestämmelse får en ut-länning som har fyllt 18 år också tas i förvar om det är sannolikt att utut-länningen kom-mer att avvisas eller utvisas enligt de förutsättningar som anges i 8 kap. 1. 2 eller 7 §. Den tredje punkten i bestämmelsen stadgar att en utlänning som har fyllt 18 år också får tas i förvar om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett be-slut om avvisning eller utvisning.
Det anges vidare i 10 kap. 1 § 3 st. UtlL att ett beslut om verkställighetsförvar enligt nyss nämnda punkterna i andra stycket får meddelas endast om det finns en risk att ut-länningen bedriver brottslig verksamhet i Sverige eller att det finns risk att denne avvi-ker eller håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten av förvarsbeslutet.
Bestämmelsen om verkställighetsförvar är i stort sett överensstämmande med för-varsgrunden enligt 1980 års UtlL (1980:376). För att kunna besluta om att ta en utlän-ning i förvar enligt 10 kap. 1 § 2 st. 2 p. UtlL uppställs det ett krav på att det ska vara sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas. Sannolikhetskravet fanns inte
111 Prop. 1988/89:86 s. 174 f.
112 A.prop. s. 175.
113 A.prop. s. 175.
114 A.prop. s. 97 och 177. Enligt 10 kap. 4 § 1 st. UtlL får en utlänning som längst hållas i utredningsför-var i 48 timmar. I nedan rubrik 4.6 behandlas förutredningsför-varstiderna vidare.
med i förvarsbestämmelserna vid tillkomsten av 1954 års lag (1954:193).116 Genom ändring i 1954 års lag (1954:193), som trädde i kraft den 1 januari 1976,117 infördes begreppet sannolikt, som sedermera förblev oförändrad i 1980 års UtlL (1980:376) och är alltjämt gällande i 2005 års UtlL (2005:716). Förebilden vid utformningen av be-stämmelserna om verkställighetsförvar var RB:s regler om anhållande och häktning.118 Kravet på att utlänningen sannolikt kommer att avvisas eller utvisas innebär att det ställs lika högt beviskrav som vid anhållande eller häktning enligt RB:s bestämmelser.119 I motiven anges att det ska föreligga sannolika skäl, vilket innebär att det ska finnas en övervägande sannolikhet för att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kommer att med-delas, inte att det med säkerhet kommer att meddelas ett sådant beslut.120 Ett förvarsbe-slut som har sin grund i att utlänningen sannolikt kommer att avvisas eller utvisas kan fattas både innan och efter ett avvisnings- eller utvisningsbeslut meddelats.121 I praxis har det angetts att om det finns ett meddelat beslut om avvisning eller utvisning och att det samtidigt beslutas att utlänningen ska tas i förvar eller att utlänningen ska bli kvar i förvar ska grunden för den fortsatta förvarsplaceringen vara 10 kap. 1 § 2 st. 2 p. UtlL.122 Skillnaden mellan 10 kap. 1 § 2 st. 2 p. UtlL, att det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas, och 10 kap. 1 § 2 st. 3 p. UtlL, att det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning borde vara om beslutet vunnit laga kraft eller inte.123 Om det finns ett meddelat beslut om avvisning eller utvisning som har vunnit laga kraft borde således hänvisningen ske till 10 kap. 1 § 2 st. 3 p. UtlL.124 Har det meddelats ett sådant beslut som inte vunnit laga kraft, är det således fortsättningsvis endast sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas, och hänvisning ska då ske till 10 kap. 1 § 2 st. 2 p. UtlL.125
Enligt 10 kap. 1 § 3 st. UtlL får ett verkställighetsförvar endast meddelas om förut-sättningarna enligt bestämmelsen är uppfyllda. Bedömningen av förutförut-sättningarna ska göras utifrån om det finns en risk att utlänningen bedriver brottslighet, avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten av förvarsbeslutet. Av 1 kap, 15 § 116 Se prop. 1954:41 s. 103 f. 117 Prop. 1975/76:18 s. 127 ff. 118 A.prop. s. 130. 119 A.prop. s. 131 f. 120 A.prop. s. 131. 121 SOU 2011:17 s. 86. 122 Se MIG 2007:23.
123 Wikrén och Sandesjö s. 481.
124 SOU 2011:17 s. 86.
UtlL framgår det vilka omständigheter som får beaktas vid riskbedömningen om utlän-ningen är benägen att avvika. Om en utlänning är häktad för misstanke om brott eller avtjänar ett fängelsestraff får inte ett beslut om verkställighetsförvar meddelas även om det föreligger ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut.126 I praxis har det dock konstaterats att ett pågående verkställighetsförvar tillfälligt kan avbrytas för ett kortare fängelsestraff. Efter avtjänad tid i fängelse kan verkställighetsförvaret återupp-tas.127 Vidare kan en utlänning tas i verkställighetsförvar om utlänningen under verk-ställigheten av avvisnings- eller utvisningsbeslutet på annat sätt hindrar eller inte med-verkar till verkställigheten av det beslutet.128