Det finns tydliga likheter och skillnader mellan de svenska, norska, danska och fin-ländska förvarsbestämmelserna. Vid en första anblick på grunderna för förvarstagande uppvisar de svenska och finländska stora likheter. Det som möjligt kan skilja grunderna åt mellan länderna är att Finland inte direkt har ett utredningsförvar, dock att denna grund ryms inom den först angivna finländska förvarsgrunden ”på annat sätt förhindrar
och danska förvarsgrunderna är relativt likalydiga, och går ett steg längre i grunderna för när en utlänning kan tas i förvar. Exempelvis kan en utlänning tas i förvar när denne befinner sig i transit på norsk och dansk flygplats.
Den mest avvikande iakttagelsen bland de nordiska förvarsbestämmelserna är att samtliga länder förutom Sverige har lagstadgat att samtliga förvarsärenden ska laglig-hetsprövas i domstol. Det innebär således att en förvarstagen utlänning i Norge, Dan-mark eller Finland inte behöver överklaga förvarsbeslutet till domstol för att ärendet ska underkastas domstolens prövning. Enligt de norska förvarsbestämmelserna ska en begä-ran om fortsatt förvarstagande av utlänning framställas skyndsamt till tingsrätten, och om möjligt, dagen efter förvarstagandet. Tingsrätten prövar sedan förvarsbeslutet. Om utlänningen blir kvar i förvaret ska tingsrätten ompröva beslutet var fjärde vecka. De danska förvarsbestämmelserna stadgar att om en förvarstagen utlänning inte frigivits inom tre dygn ska domstolen laglighetspröva förvarsbeslutet. Är det ett verkställighets-förvarsbeslut ska domstolen pröva verkställighets-förvarsbeslutet även om utlänningen frigivits inom tre dygn. Ett förvarsbeslut som har beslutats av domstolen är giltigt i fyra veckor. Dom-stolen kan sedan efter en förnyad prövning förlänga förvarstiden med fyra veckor i ta-get. I Finland ska ett beslut om förvar anmälas till tingsrätten utan dröjsmål och senast dagen efter att beslutet om förvar fattades. Tingsrätten ska sedan inom fyra dygn, i vissa fall inom ett dygn, hålla förhandling och ta beslut i förvarsfrågan. Ordningen i nu nämnda länder är således att ett beslut om förvar ska anmälas till domstolen för laglig-hetsprövning inom ett till fyra dygn från den dagen förvarsbeslutet verkställdes. I jämfö-relse med de svenska förvarsbestämmelserna är ordningen helt annorlunda. Här ska ett beslut om förvar omprövas på nytt inom två veckor från den dag då förvarsbeslutet verkställdes. Den handläggande myndigheten som har beslutat om förvar ska även om-pröva beslutet.173 Ska förvarsbeslutet laglighetsprövas av en domstol krävs det således att den förvarstagna själv överklagar myndighetens beslut till domstolen.
När det gäller tiden för hur länge en utlänning kan vara förvarstagen är skillnaderna mellan länderna inte så stora. Enligt de norska förvarsbestämmelserna får ett förvar inte överstiga tre månader, om det inte finns synnerliga skäl för längre tid. Den längsta tiden
173 Visserligen kan en domstol vara handläggande myndighet och besluta om förvar enligt UtlL, men eftersom syftet med uppsatsen inte är att utreda vem som ska eller bör vara handläggande myndighet i ett förvarsärende, lämnas vidare diskussion om detta därhän.
en utlänning kan vara förvarsplacerad i Norge är 18 månader.174 I de danska förvarsbe-stämmelserna är huvudregeln att förvarstiden inte får överstiga sex månader. Föreligger särskilda omständigheter kan förvarstiden förlängas av domstolen upp till ytterligare 12 månader utöver de nyss nämnda sex månaderna. De finländska och svenska förvarsbe-stämmelserna är likalydande i den bemärkelsen att en förvarstagen utlänning inte får vara förvarsplacerad i längre tid än 12 månader.175 Här skiljer sig således den maximala tiden som en utlänning får hållas i förvar åt i förhållande till bestämmelserna i Norge och Danmark. Den längsta förvarstiden för samtliga nordiska länder är förenlig med bestämmelserna om maximal förvarstid av en utlänning enligt återvändandedirektivet.
Gemensamt för samtliga nordiska länder är att en myndighet initialt kan besluta om att en utlänning ska tas i förvar. Eftersom det är lagstadgat om direkt domstolsprövning i Norge, Danmark och Finland blir den naturliga ordningen att det ska hållas en muntlig förhandling i domstolen där utlänningen ges möjlighet att yttra synpunkter över förvars-beslutet. I de svenska förvarsbestämmelserna blir den naturliga ordningen att det inte kommer att hållas en muntlig förhandling i domstolen om inte den förvarstagna över-klagar myndighetens förvarsbeslut till domstolen. I domstolen är även huvudregeln att förfarandet är skriftligt. Det kan förekomma muntlig förhandling i domstolen om utlän-ningen begär det och att det kan antas att den muntliga förhandlingen kommer att vara till fördel för utredningen av målet och att den främjar ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling ska dock alltid genomföras av den myndighet som beslutar om förvaret av utlänningen. Vid varje tillfälle myndigheten omprövar förvarsbeslutet ska det även hållas en muntlig förhandling hos myndigheten. Detta innebär således att även om utlänningen överklagar myndighetens förvarsbeslut till domstolen är det inte en ga-ranti för att förhandlingen i domstolen kommer att föregås av en muntlig förhandling.
174 Det ska tilläggas att Norge inte är förpliktigad att införliva återvändandedirektivets regler om förvar som är utfärdat av EU med anledning av Norges uteblivna medlemskap i EU. I art. 15.5-6 återvändande-direktivet ges dock en möjlighet att hålla en utlänning i förvar upp till 18 månader.
175 Den maximala tidsgränsen om 12 månader gäller inte i svensk rätt om utlänningen av domstol utvisats på grund av brott enligt 10 kap. 4 § 2 st. UtlL. Detta kommer inte vidare att utredas då uppsatsen syfte inte inbegriper förvarstagande med anledning av brott.
7 Avslutande kommentar
Ett frihetsberövande är bland den mest ingripande åtgärden det offentliga kan använda sig av mot en enskild individ. När ett sådant ingripande beslut fattas är det viktigt att beslutet har stöd i lag eftersom den offentliga makten utövas under lagarna. Enligt gäl-lande rätt kan en myndighet enligt UtlL fatta ett frihetsberövande beslut utan att dom-stolen laglighetsprövar det fattade beslutet att beröva den enskilde friheten. Det är såle-des upp till den förvarstagna utlänningen att avgöra om förvarsbeslutet ska prövas i domstol. Ur den förvarstagnes perspektiv borde ett överklagande genomföras för att vederbörande har för avsikt att friges ur förvaret. Det kan inte tas för givet att den för-varstagne överklagar för att säkerställa förvarsbeslutets laglighet och därmed att upp-rätthålla rättssäkerheten att alla frihetsberövande beslut ska underkastas domstolens prövning. Att upprätthålla rättssäkerheten att samtliga frihetsberövande beslut laglig-hetsprövas i domstolen bör inte vältras över på den som är frihetsberövad. Det bör sna-rare vara en självklarhet att den mest ingripande åtgärden det offentliga kan använda mot en enskild individ, laglighetsprövas i domstol för att säkerställa att beslutet och makten utövas under lagarna. Överklagandemöjligheten bör inte användas som ett ar-gument för att behålla nuvarande ordning i UtlL vid förvarstagande.
Att överklaga ett förvaltningsbeslut som gått mot den enskilde är snarare en rättig-het som tillfaller alla individer, och den rättigrättig-heten kan den enskilde inte fråntas. Där-med kan överklagandemöjligheten inte användas som ett argument för att inte införa en lagstadgad domstolsprövning av samtliga förvarsbeslut. Överklaganderätten av förvalt-ningsbeslut som går mot den enskilde är en rättighet, om inte annat framgår av lagbe-stämmelsen, som tillkommer alla förvarstagna utlänningar, oavsett om det finns en lagstadgad domstolsprövning eller inte. Rättssäkerheten ska upprätthållas av det offent-liga och det tillkommer det offentoffent-liga att makten utövas under lagarna. Det är inte me-ningen att den enskilda individen ska bära den tyngre bördan att upprätthålla rättssäker-heten i en situation där det offentliga har utövat makt och använder den mest ingripande åtgärden som står till det offentligas förfogande. Vid ett frihetsberövande beslut kan och bör inte rättssäkerheten att beslutet laglighetsprövas bedömas från fall till fall beroende på om den förvarstagne överklagar beslutet eller inte. Om beslutet inte överklagas till domstol borde det innebära att rättssäkerheten inte kan bibehållas på den höga nivå som en laglighetsprövning i domstol för med sig. Rättssäkerheten bör således istället bedö-mas på en kollektiv nivå. Förutsägbarheten kan inte upprätthållas om domstolens
lag-lighetsprövning är beroende på om den förvarstagne överklagar förvarsbeslutet eller inte. Däremot upprätthålls förutsägbarheten och rättssäkerheten bibehålls om samtliga frihetsberövande förvarsbeslut laglighetsprövas i domstol. I dagens ordning går det inte att förutsäga huruvida förvarsbeslutet kommer att prövas i domstol eftersom den för-varstagna själv får bestämma om förvarsbeslutet ska överklagas eller inte. Med en lagstadgad skyldighet att samtliga förvarsbeslut ska laglighetsprövas i domstol kommer det medföra att förutsägbarheten att de frihetsberövande förvarsbesluten laglighetsprö-vas i domstol och således bibehållandet av rättssäkerheten att den offentliga makten utövas under lagarna.
Det kan ifrågasättas om det är rimligt att en och samma myndighet kan frihetsbe-röva en utlänning genom ett beslut om förvar och samtidigt ompfrihetsbe-röva förvarsbeslutet enligt i lag angivna tidsintervaller. Samma myndighet har sedan befogenhet att förlänga förvarsbeslutet och sedan verkställa om det föreligger ett avvisnings- eller utvisningsbe-slut. Därutöver har myndighetens personal viss befogenhet att använda våld inom ramen för förvarstagandet. Att detta kan ske utan inblandning av en oberoende domstol som då ska laglighetspröva en av det offentligas mest ingripande åtgärd som kan användas mot en enskild individ är anmärkningsvärt. En sådan ordning utan inblandning av domstol finns inte att finna i annan svensk lagstiftning där en person kan frihetsberövas eller i de övriga nordiska ländernas förvarsbestämmelser. I dessa fall är det lagstadgat att myn-dighetens frihetsberövande beslut ska laglighetsprövas i domstol om vederbörande fort-sättningsvis ska bli kvar i myndighetens försorg. Ärenden enligt LPT ska anmälas till domstolen inom fyra veckor och enligt LVM ska beslutet om omedelbart omhänderta-gande utan dröjsmål och senast dagen efter beslutet anmälas till domstol. Omedelbart omhändertagande enligt LVU ska underställas domstolen inom en vecka från den dag då beslutet fattades och enligt RB ska åklagaren göra sin häktningsframställan utan dröjsmål och senast klockan tolv tredje dagen efter anhållningsbeslutet om vederbö-rande fortsättningsvis ska vara frihetsberövad. I norsk rätt ska en begäran om fortsatt förvar framställas skyndsamt, om möjligt dagen efter beslutet, till domstolen. Enligt de danska förvarsbestämmelserna ska förvarsbeslutet prövas av domstol om utlänningen inte frigivits inom tre dygn från den dag förvarsbeslutet fattades och enligt finländsk rätt ska ett förvarsbeslut anmälas till domstolen senast dagen efter förvarsbeslutet.
Enligt de ovan angivna bestämmelserna ska således ett frihetsberövande beslut un-derställas domstolen mellan en dag och fyra veckor. Bortses ärenden enligt LPT och LVU ska anmälan underställas domstolen mellan en dag och tre dagar. Myndighetens
förvarsbeslut enligt UtlL är inte lagstadgat att det ska anmälas till domstolen för laglig-hetsprövning utan det är myndigheten själv som ska pröva förvarsbeslutet på nytt inom två veckor från den dag förvarsbeslutet fattades. Trots en avsaknad av domstolspröv-ning i svensk rätt av förvarsärenden är omprövdomstolspröv-ningstiden satt till två veckors intervaller, vilket kan anses vara en lång tid i förhållande till de ovan nämnda bestämmelserna, där omprövningstiden sker tidigare och dessutom genomförs av en oberoende domstol. Vis-serligen genomförs en muntlig förhandling när förvarsbeslutet prövas på nytt hos myn-digheten, men det kan inte anses uppväga den förhöjda rättssäkerheten som en prövning i en oberoende domstol för med sig. Myndigheten som beslutar om förvar ska även in-formera den förvarstagna vilka rättigheter vederbörande har och hur en överklagande-process i domstol kan inledas. Utifrån den förvarstagnes situation är det dock tvivelakt-igt att informationen från myndigheten om hur en överklagandeprocess i domstol kan inledas är tillräckligt och om det är den mest rimliga ordningen att ha när en person fri-hetsberövas och tillhör en utsatt grupp i samhället.
Även om det är ovanligt att en överklagandeprocess i domstol inte inleds av den förvarstagne är det tillräckligt att en laglighetsprövning i domstol inte genomförs av en förvarstagen utlänning. Det är således tillräckliga skäl att en laglighetsprövning i dom-stol uteblir för att det ska vara motiverat att införa en lagstadgad skyldighet för myndig-heten som beslutar om förvar att förvarsbeslutet ska laglighetsprövas i domstol. Ett an-nat skäl för att införa en lagstadgad skyldighet att förvarsärenden ska laglighetsprövas i domstol är att det saknas annan lagstiftning i svensk rätt som har samma ordning där den frihetsberövade själv måste överklaga beslutet till domstol samt att de övriga nor-diska länderna har en lagstadgad skyldighet att alla förvarsbeslut ska laglighetsprövas i domstol. Det saknas därutöver också godtagbara rimliga motiv att inte införa en lagstadgad skyldighet att förvarsbeslut ska laglighetsprövas i domstol. Det måste anses vara särskilt beaktansvärt att en utsatt grupp i samhället som troligtvis saknar kunskaper om det svenska rättssystemet och i många fall inte har tillräckliga kunskaper i det svenska språket, att också åtnjuta samma rättssäkra ordning som finns i annan svensk lagstiftning som tillåter att personer frihetsberövas. Det finns därmed ingen anledning varför ordningen i UtlL ska skilja sig från annan svensk lagstiftning som tillåter att per-soner frihetsberövas. Att den förvarstagna alltid kan inleda en överklagandeprocess av förvarsbeslutet i domstol är inte ett skäl som talar mot att införa en lagstadgad skyldig-het att förvarsbeslut ska lagligskyldig-hetsprövas i domstol. Överklagandemöjligskyldig-heten är snarare en rättighet som tillkommer samtliga personer som har frihetsberövats. En
överklagan-demöjlighet kan därmed inte ses som ett skäl för att bibehålla den nuvarande ordningen för förvarsärenden i UtlL.
Uppsatsens syfte är inte att närmare angripa hur lagtekniskt gällande rätt bör vara utformad. Som angivits ovan i uppsatsen finns det tre olika grunder att tillgripa när en utlänning ska tas i förvar. Ett utredningsförvar kan maximalt pågå under 48 timmar och ett sådant förvar kan inte förlängas. Vid en jämförelse med ett frihetsberövande enligt RB ska åklagarens häktningsframställan anmälas till domstolen senast den tredje dagen efter anhållningsbeslutet. Friges den frihetsberövade innan domstolen har prövat åklaga-rens häktningsframställan kommer således ingen domstolsprövning att genomföras. Mot bakgrund av hur RB:s bestämmelser om domstolsprövning är uppbyggd kan det anses vara rimligt att en laglighetsprövning i domstol av ett utredningsförvar inte behöver genomföras eftersom det pågår under en kortare tid. När ett identitetsförvar eller verk-ställighetsförvar tillgrips är det däremot mer motiverat att gällande rätt bör innehålla en bestämmelse om att förvar enligt någon av de grunderna ska laglighetsprövas i domstol. Den förvarstagne utlänningen ska således inte behöva inleda en överklagandeprocess för att domstolen ska laglighetspröva förvarsbeslutet. En sådan ordning har ansetts vara nödvändig att ha i de övriga nordiska länderna för liknande ärenden samt för annan lag-stiftning i svensk rätt som tillåter att personer frihetsberövas. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det mest rimligt att införa en lagstadgad skyldighet att förvarsbeslut ska laglighets-prövas i domstol. Frihetsberövande beslut bör således laglighetslaglighets-prövas i domstol och det ska inte vara avhängigt om den förvarstagna överklagar förvarsbeslutet eller inte. Annan svensk lagstiftning som tillåter att personer frihetsberövas har en sådan ordning samt att de övriga nordiska ländernas förvarsbestämmelser har en bestämmelse att fri-hetsberövande förvarsbeslut ska laglighetsprövas i domstol.
8 Sammanfattning
En utlänning som befinner sig i Sverige och söker asyl kan under vissa omständigheter tas i förvar. Grunderna för att ta en utlänning över 18 år i förvar finns i 10 kap. 1 § UtlL. De olika förvarsgrunderna är identitetsförvar, utredningsförvar och verkställighetsför-var.
Hur länge en utlänning får vara förvarstagen är beroende på vilken förvarsgrund vederbörande är förvarstagen på. I 10 kap. 4 § UtlL stadgas att en utlänning maximalt kan vara förvarstagen tolv månader. Efter att förvarstiden på tolv månader har löpt ut måste utlänningen friges eller att det lagakraftvunna beslutet om att avlägsna vederbö-rande ur Sverige verkställs.
Under tiden utlänningen är förvarstagen sker det ingen domstolsprövning av för-varsbeslutets laglighet. För att förvarsbeslutet ska domstolsprövas krävs det att utlän-ningen överklagar myndighetens beslut till domstolen. Om den som är förvarstagen inte överklagar myndighetens förvarsbeslut innebär det att utlänningen kommer att vara för-varstagen utan att domstolen har prövat lagligheten av myndighetens frihetsberövade beslut. Förvarsbestämmelserna är således den enda lagstiftningen i svensk rätt som fri-hetsberövar en person utan att det är lagstadgat att beslutets laglighet ska prövas av domstol. Detta kan jämföras med den lagstadgade skyldigheten för myndigheter att an-mäla frihetsberövade beslut till domstolen för prövning enligt LPT-, LVM- och LVU-ärenden samt den lagstadgade domstolsprövningen enligt RB. Även de övriga nordiska ländernas utlänningslagstiftningar stadgar en skyldighet att samtliga förvarsärenden ska laglighetsprövas i domstol.
Efter ett beslut om förvar ska den myndighet som har beslutat om att ta utlänningen i förvar på nytt pröva beslutet om förvar inom två veckor från den dag då förvarsbeslu-tet började verkställas. Om utlänningen fortsättningsvis hålls kvar i förvar ska myndig-heten pröva beslutet om förvar fortlöpande inom samma tidsperiod. Vid varje ny pröv-ning av förvarsbeslutet ska det hållas en muntlig förhandling hos den myndighet som har beslutat om förvar.
Förvarstagna utlänningar tillhör en utsatt grupp i samhället. Det kan ifrågasättas om UtlL:s ordning är den mest ändamålsenliga i förhållande till rättssäkerheten att ett fri-hetsberövande beslut laglighetsprövas i domstol oberoende av om den förvarstagna ut-länningen överklagar myndighetens frihetsberövande beslut eller inte.
Källförteckning
Offentligt tryck
PropositionerProposition 1954:41 Kungl. Maj:ts proposition nr 41 till riksdagen med förslag till utlänningslag; given Stockholms slott den 18 december 1953
Proposition 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition nr 90 år 1973 med förslag till ny
regeringsform och ny riksdagsordning m.m. given Stockholms slott den 16 mars 1973
Proposition 1975/76:18 Om ändring i utlänningslagen (1954:193) m.m. Proposition 1981/82:8 Om lag om vård av missbrukare i vissa fall, m.m. Proposition 1981/82:146 Om ändring i utlänningslagen (1980:376), m.m. Proposition 1986/87:112 Om anhållande och häktning, m.m.
Proposition 1987/88:147 Om tvångsvård av vuxna missbrukare, m.m. Proposition 1988/89:86 Med förslag till utlänningslag m.m.
Proposition 1989/90:28 Om vård i vissa fall av barn och ungdomar Proposition 1990/91:58 Om psykiatrisk tvångsvård, m.m.
Proposition 1991/92:138 Om ändringar i utlänningslagen (1989:529), m.m. Proposition 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv Proposition 1996/97:147 Ändring i utlänningslagens förvarsbestämmelser
Proposition 2003/04:35 Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m.
Proposition 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden
Proposition 2009/10:31 Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet
Proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag
Proposition 2011/12:60 Genomförande av återvändandedirektivet
Betänkanden
SOU 2011:17 Förvar
Litteratur
Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till
europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, Uppl. 4, Norstedts Juridik AB,
Stockholm 2012
Dworkin, Ronald, Taking Rights Seriously. With a new appendix, a response to critics,