Håll budget

Den institutionella teorin består enligt Burns & Scapens (2000) av fyra processer som omvandlar den institutionella världen det vill säga det vedertagna tänkandet till handlingarnas värld det vill säga hur människor handlar. Det som utgör förändringar är huruvida regler blir till rutiner och tvärtom hur rutiner blir till regler, vilket påverkas av aktörers uppfattningar av världen. I vår analys av håll budget kategoriserar vi vårt empiriska material efter den gammal-insitutionella-ekonomiska teorin, vilken enligt Burns och Scapens (2000) innebär en institution som formar enskilda individers handlingar och tankesätt.

5.1.1 Regler om att hålla budget

Den första processen börjar med avkodning av institutionella principer vilka sedan formas till verksamhetens regler och rutiner. Regler definieras enligt den gamla institutionella teorin som mer formella uttalanden. Ur avkodningsprocessen framkallas de vedertagna antagandena (Burns & Scapens 2000). Vid analys av empirin kom vi fram till att en av de största gemensamma nämnarna handlade om vikten av att hålla budget. Det är politikerna som fastställer budgeten i egenskap av kommunfullmäktige kommunallag (3 kap 1 §). Att hålla budget kategoriserar vi därmed till en institutionell princip och regel som politikerna förväntar att kommuners verksamheter skall sträva mot. Budgeten är lagreglerad eftersom den är viktig ur hela samhällets synvinkel (Brorström, Haglund & Solli 1999). I kommuner är politikerna det beslutande organet och tjänstemännen är de verkställande (Brorström & Solli, 1990).

Andra uppdrag som tjänstemännen och verksamheterna har att leva upp till är de mål som politikerna sätter. En respondent berättade att politikerna sätter så kallade primära mål som verksamheterna har att uppfylla. I linje med det menar Brorström & Solli (1990) att för att kunna visa på kommuners resultat bör de beskriva effekterna av den service som allmänheten erbjuds. Dessa effekter exemplifierar de med hur väl förskolebarn förbereds för att klara sig i livet. Eftersom det är svårt att göra mätningar på sådan effektivitet kan prestationerna istället

mätas. Sådana prestationsmätningar kan till exempel vara, antal inskrivna barn i barnomsorgen. Det bör dock betonas att prestationsmåtten inte berättar något om verksamhetens kvalitet (Brorström & Solli 1990). Ett par av våra respondenter har också några exempel på vad verksamheterna förväntas leva upp till. Ekonomichefen i Göteborg nämner att de hade som mål att höja nöjd medarbetarindex. Ekonomen i Borås nämner att ett visst antal elever ska ha godkänt i alla ämnen i grundskolan.

Rutiner ses i den gamla institutionella teorin som tillvägagångssätt som tillämpas i praktiken (Burns & Scapens 2000). För att verksamheterna ska lyckas med att hålla budgeten i praktiken görs det regelbundna uppföljningar i större eller mindre omfattning. I Göteborg lämnas en större rapport var tredje månad till Stadskansliet och dessutom görs mindre uppföljningar varje månad som lämnas in till nämnden. I Borås kräver kommunstyrelsen in en rapport varje månad, denna följs även upp varje månad i nämnden. En budget kan delas in i olika tidsperioder som till exempel månader (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Budgeten har stor betydelse i kommunal verksamhet och den tillämpas till exempel då man vill utöva kontroll (Brorström, Haglund & Solli 1999). Budgetuppföljningen är ett sätt att kontrollera och enligt Bergstrand och Olve (1996) innebär processen att budgeten jämförs med verkligheten och att det fortsatta arbetet anpassas därefter. Enligt ekonomen i Borås vill politikerna ha denna kontroll för att snabbt kunna vidta åtgärder om något går snett. Inom kommundelarna i Borås försöker de internt lösa blivande budgetunderskott som inte kunnat budgeteras i förväg. Alla verksamheter uppmanas att hjälpa till att dra sitt strå till stacken för att stödja en annan behövande verksamhet.

5.1.2 Aktörers uppfattningar om att hålla budget

I den andra av Burns och Scapens (2000) processer gör aktörerna sina implementeringar av reglerna om hur de ska tillämpas. Denna process kan innebära att det hos aktörerna växer fram en kritisk inställning. Vi hörde viss kritik om gällande regler. Flera av respondenterna beklagar att budgeten styr över allt annat och att den till och med styr över kvaliteten i verksamheterna. De två rektorerna och ekonomen i Borås tycker att det är tråkigt att budgeten styr över kvaliteten för verksamheterna värnar ju om så mycket och så är det pengarna som styr allt. Rektorn i Göteborg tyckte att det är alldeles för mycket fokus på att hålla budgeten men om något går snett görs det ingen djupare analys om varför. Det är bara pengarna som styr och alltså får det vara den kvaliteten det är. Rektorn i Göteborg riktar också kritik mot att budgetarbetet dessutom tar alldeles för mycket tid. Han har inte tid att göra analyser och kvalitetsrapporter på grund av att budgetarbetet går före. Bergstrand och Olve (1996) tar upp problemet och menar att det är många som arbetar med budgeten på övertid. Våra respondenter utryckte inte att budgetarbetet sköttes på övertid men några gav uttryck för att det kan uppfattas som en extra börda utöver de löpande arbetsuppgifterna.

Enligt våra respondenter tycks det ibland som om tjänstemännen kommer i konflikt med politikerna. Samtidigt som de uppmanas att hålla budget läggs det ännu mer åtaganden och kostnadskrävande mål. Brorström, Haglund och Solli (1999) berör också problemet som kommunal verksamhet lever med. De menar att verksamheterna åläggs alltjämt mer ansvar samtidigt som resurserna krymper. De måste leva upp till förväntat goda insatser med minsta möjliga kostnad. Brorström, Haglund och Solli (1999) anser att idealet att kommuners verksamheter ska åstadkomma så mycket som möjligt med bibehållen kvalitet samtidigt som resurserna minskar inte går ihop med det demokratiska idealet. De avslutar resonemanget med att politiker och tjänstemän som är verksamma tvingas att hantera en konflikt som står mellan

demokrati och effektivitet. Ekonomichefen i Göteborg exemplifierar konflikten mellan politiker och tjänstemän med att ett av målen ett år var att höja nöjd medarbetarindex. Detta orsakade en uppståndelse hos förskolan eftersom deras budget samtidigt sänktes med fem procent. Det kommenterar han att det är förståeligt att förskolecheferna tycker att det är omöjligt att leva upp till ett sådant kostnadskrävande mål samtidigt som resurserna krymper. I Borås berättar ekonomen att vid rådande spartider har tjänstemännen hittat bra sätt att dra ner på kostnaderna. Där har de dock kommit i konflikt med politikerna och förslaget får knappt nämnas. Ekonomen säger att vissa saker är heliga för politikerna och dessa är heller ej förhandlingsbara. Detta motiveras av politikerna med att det ska finnas valfrihet för allmänheten och hon menar att det tydligen får kosta då. Det är trots allt politikerna som bestämmer och för kommundelarna och tjänstemännen gäller det att anpassa sig trots att det stundtals framkallar frustrationer.

5.1.3 Nya rutiner om att hålla budget

Den tredje av Burns och Scapens (2000) institutionaliseringsprocesser innebär att upprepning av handlingar leder till nya regler. Förändringarna kan vara antingen medvetna eller omedvetna. I det här fallet har vi exemplet från ekonomen i Borås som säger att de ett år fick ett rejält underskott men att de tack vare att de kunde visa på ett engagemang att vilja lösa situationen, fick de underskottet nästan helt avskrivet av kommunstyrelsen. Engagemanget innebar att samtliga verksamheter i kommundelen solidariskt hjälpte till att täcka underskottet för den verksamhet som var i ett svårt läge. Att de skulle få underskottet avskrivet året därpå var inget som kommundelen informerades om innan, utan de budgeterade för en avbetalning rutinmässigt och i vanlig ordning för att de ville göra rätt för sig. Kommundelens agerande kan ses som ett institutionaliserat sätt att tänka, vilket Burns och Scapens (2000) beskriver som något som är införlivad i människors sedvänjor. Förfarandet från politikernas sida att ändra på regeln att behöva budgetera för föregående års underskott tycker hon visar på en acceptans. Med det menar hon att politikerna hade förståelse för att situationen som orsakade underskottet var något som verksamheten inte kunde rå över själva. Flera av våra respondenter har talat om hur viktig acceptansen är i sammanhanget. Alla försöker hålla sin budget men när verksamheten inte lyckas vill de inte framstå som att de slösat pengar eller inte kunnat hålla i dem. Att få acceptans och att få underskott avskrivet både ser bättre ut i siffrorna och känns bättre inombords.

5.1.4 Nya regler om att hålla budget

Den fjärde av Burns och Scapens (2000) processer omvandlar rådande rutiner till regler. Här kan vi se kommunallagen som är relativt ny från 1991. Den har dock omarbetats i flera omgångar för att följa med i utvecklingen (kommunallag 1991:900). Flexibiliteten krävs eftersom omgivningen idag är mer dynamisk och att förutsättningar förändras i snabbare takt än tidigare (Samuelsson 2008). Ytterligare ett exempel från empirin är hur överskott behandlas vid årsslut. Ekonomichefen i Göteborg beskrev att det tidigare funnits olika rutiner angående överskott och underskott. Han berättar även att det i stadsdelen nyligen har fastställts ett regelverk angående hur överskott underskott skall behandlas. Institutioner kan dels beskrivas utifrån processer men även utifrån dess olika beståndsdelar.