I NSTITUTIONER I KOMMUNAL BUDGETERING
– EXISTERAR DE ?
Eva Hansson Irene Raunio Kandidatuppsats i Företagsekonomi
VT 2009KF32
Förord
Vi vill rikta ett tack till våra respondenter som bemött oss positivt och tagit sig tid för våra intervjuer. Vi hade inte kunnat slutföra detta arbete utan deras hjälp.
Ett stort tack riktar vi även till vår handledare Tina Carlson-Ingdahl för den vägledning som vi kontinuerligt fått under arbetets gång. Även Charlotte Karlsson och Emma Thorell som under arbetets gång varit våra opponenter har bidragit med många värdefulla synpunkter.
Borås, maj 2009
___________________________ _____________________________
Eva Hansson Irene Raunio
Svensk titel: Institutioner i kommunal budgetering – existerar de?
Engelsk titel: Institutions in the municipal budgeting – do they exist?
Utgivningsår: 2009
Författare: Eva Hansson och Irene Raunio Handledare: Tina Carlson-Ingdahl
Abstract:
All businesses are in need of some kind of control and management. A tool both used in private as well as in the public sector is the budget, normally covering a one year period. One weakness is that the one year budgeting is too short termed. Another weakness about budgeting is when practiced the desired effect is not always accomplished. Underlying institutional assumptions will influence the budgeting. When it comes to municipal budgeting the one year budget is statutory.
There is also a demand for a balanced budget, revenues must exceed costs. Use of resources in municipal activities is also to strive for a good economic thrift.
The budgeting practice in businesses influence not only rules and routines that are ordered but also the actors and the institution´s established actions. The objective of our study is to contribute the understanding about institutions in the municipal budgeting, such as actions and ways of thinking.
In this thesis has following methods been used; qualitative method, hermeneutic and abductive approach and case studies as a survey method. Empirical evidence has been collected through interviews.
The theoretical framework in this study has been Burns and Scapens institutional theory. This theory has been complemented with administration theory, laws and rules that govern municipal budgeting and also literature regarding budgeting.
The empirical material consists of case studies of budgeting practice in two cities. Empirical data has been collected during interviews with economist and headmasters from each city.
In our study we found that there are institutions in the municipal budgeting. These institutions influence on how rules and routines are designed and how participants act when the conduct this rule governed activities. We also found that actor’s institutional assumptions may have an influence on how actors implement budgeting in activities. One institutional assumption which has an internal influence is the assumption concerning remaining funds. It is presumed that they vanish at the end of the year. One consequence may be that the purchases at the end of the year will not always be as well planned as they ought to be.
This thesis is written in Swedish.
Keywords: budgeting, institution, use of resources
Sammanfattning
Alla verksamheter är i behov av någon form av kontroll och styrning. Ett verktyg som används i såväl privat som offentlig sektor är budgeten, då vanligtvis för ett år. En svaghet som påtalas är den ettåriga budgeteringen anses för kortsiktig. Ytterligare en svaghet med budgeteringen är att vid tillämpning så uppnås inte alltid önskad effekt. Underliggande institutionella antaganden kommer att påverka budgeteringen. I kommunal verksamhet är den ettåriga budgeteringen lagstadgad. För kommunal verksamhet gäller även ett krav på en budget i balans vilket innebär att kostnader inte får överstiga intäkter. Ytterligare en aspekt att ta hänsyn vid resursförbrukning i kommunal verksamhet är att verksamheter skall stäva efter en god ekonomisk hushållning.
Tillämpning av budgetering i verksamheter påverkas inte enbart av de regler och rutiner som är föreskrivna utan även av dess aktörer och institutionens vedertagna ageranden. Syftet med vår studie är att bidra med en djupare och bredare förståelse för institutioner och dess beståndsdelar såsom handlingar och tänkande som förekommer i den kommunala budgeteringen.
I studien har följande metoder använts; kvalitativ metod, hermeneutiskt förhållningssätt, abduktiv ansats samt fallstudier som undersökningsmetod. Empiriska material har samlats in via djupintervjuer.
Teoretisk referensram i denna studie är Burns och Scapens institutionella teori. Denna teori har kompletterats med förvaltningsekonomi, lagar och regler som styr kommunal budgering samt litteratur angående budgetering.
Empirin utgår ifrån fallstudier av budgeteringens tillämpning inom två kommuner. Empiridata har samlats in vid intervjuer med ekonomer och rektorer från respektive kommun.
I vår studie fann vi institutioner i den kommunala budgeteringen. Dessa institutioner påverkar hur regler och rutiner utformas samt hur aktörer handlar när de ska utföra regelstyrda verksamheter.
Vi fann även att aktörers institutionella inställningar kan ha en påverkan på tillämpningen av budgetering. Ett institutionellt tänkande som framkom och som påverkar en verksamhet internt var antagandet att pengar som finns kvar i budgeten försvinner vid årsskiftet. En konsekvens av denna institution kan vara att inköp som görs i slutet av året kanske inte alltid är så välplanerade.
Nyckelord: Budgetering, institution, resursanvändning
Innehåll
1 Inledning ... - 1 -
1.1 Bakgrund...- 1 -
1.2 Problemdiskussion och forskningsfråga ...- 2 -
1.3 Syfte ...- 3 -
1.4 Avgränsningar...- 4 -
1.5 Disposition ...- 4 -
2 Metod... - 5 -
2.1 Vetenskapliga förhållningssätt ...- 5 -
2.2 Vetenskaplig ansats...- 6 -
2.3 Metodologiska ställningstaganden ...- 7 -
2.4 Val av undersökningsmetod...- 7 -
2.5 Datainsamlingsmetod...- 8 -
2.5.1 Intervjuer ...- 8 -
2.5.2 Respondenter ...- 9 -
2.5.3 Bearbetning och analys av insamlad empiri ...- 9 -
2.6 Metodkritik ...- 9 -
2.6.1 Validitet ...- 9 -
2.6.2 Reliabilitet ...- 10 -
2.7 Källkritik ...- 10 -
2.8 Sammanfattning av metodik ...- 11 -
3 Teoretisk referensram... - 12 -
3.1 Institutionell teori...- 12 -
3.1.1 Burns och Scapens institutionella ramverk...- 13 -
3.2 Förvaltningsekonomi ...- 15 -
3.2.1 Kommunallag 1991:900 ...- 17 -
3.2.2 Balanserad budget och Kommunal redovisningslag...- 17 -
3.2.3 Kommunal organisation ...- 18 -
3.3 Budgeteringens syfte...- 18 -
3.4 Sammanfattning av teoretisk referensram...- 21 -
4 Resultat av den empiriska undersökningen... - 22 -
4.1 Intervjupersoner ...- 22 -
4.1.1 Intervju med ekonomichefen på en Stadsdel i Göteborg...- 22 -
4.1.2 Intervju med rektor på en skola i Göteborg ...- 24 -
4.1.3 Intervju med ekonom på en kommundel i Borås...- 26 -
4.1.4 Intervju med två rektorer på en skola i Borås...- 28 -
5 Analys och tolkning av empiri... - 29 -
5.1 Håll budget...- 29 -
5.1.1 Regler om att hålla budget...- 29 -
5.1.2 Aktörers uppfattningar om att hålla budget ...- 30 -
5.1.3 Nya rutiner om att hålla budget ...- 31 -
5.1.4 Nya regler om att hålla budget...- 31 -
5.2 Analys av en kommunal institution, den ettåriga budgeteringen ...- 32 -
5.2.1 Institutionellt vedertaget tänkande angående den ettåriga budgeten ...- 32 -
5.2.2 Regler och rutiner angående den ettåriga budgeten...- 32 -
5.2.3 Aktörers handlingar som orsakas av den ettåriga budgeten ...- 32 -
5.2.4 Nya regelverk angående den ettåriga budgeten ...- 33 -
5.3 Sammanfattning av analys ...- 34 -
6 Slutsatser ... - 36 -
7 Avslutande diskussion... - 38 - 8 Referenser ... - 39 -
Figurförteckning
Figur 3.1 Institutionaliseringsprocessen (Burns & Scapens 2000). ... - 13 -
Bilaga 1
IntervjufrågorBilaga 2
Nyckelbegrepp1 Inledning
Följande kapitel är en introduktion till vårt uppsatsämne. Vi börjar med en bred bakgrundsdiskussion kring ämnet. Bakgrunden övergår sedan i en problemdiskussion i vilken vi också redogör för varför vi valt ämnet och varför studien är intressant.
Problemdiskussionen utmynnar i den problemformulering som kommer att avhandlas. Sista delen i detta kapitel presenterar studiens syfte och inom vilka avgränsningar problemet diskuteras. Därefter avslutas kapitlet med en disposition över uppsatsens fortsatta upplägg.
1.1 Bakgrund
Verksamheter är i behov av någon form av styrning och planering. Det traditionella sättet har varit att varje år ställa upp en budget för det kommande året. Majoriteten av företag i Sverige använder sig fortfarande av budgeten i bland annat planeringssyfte. Budgeten kan också vara ett verktyg för samordning och för att få medarbetare att arbeta mot samma mål eller för att underlätta kommunikation (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Ytterligare ett syfte är att använda budgeten som ett medel för att fördela ansvar. Ansvarsfördelningen ger de ansvariga handlingsfrihet inom fastställda resursramar. Budgeteringen kan även betraktas som ett samordningsinstrument därför att olika enheter i ett företag är beroende av varandra.
Budgeten blir då ett medel att fördela begränsade resurser mellan olika enheter (Bergstrand &
Olve 1996). Budgetuppställning, budgetuppföljning och budgetanalys är tre olika faser i arbetet med budget. Budgetuppställningen och de budgetar och rapporter som då skapas har fokus på själva dokumenten. Budgetuppföljning och budgetanalys däremot betonar budgeten som en process (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Ett företags ekonomisystem består av komponenter som redovisning, kalkylering, internprissättning, investeringsbedömning och budget. Skillnaden mellan redovisning och budget är att redovisningens syfte är att visa en bild av vad som har hänt medan budgetens syfte är att påverka människors framtida handlingar. Viktiga aspekter i budgeteringen är bland annat val av budgetperiod och budgeteringstidpunkt och att bestämma måltal och handlingsramar, det vill säga vilken frihetsgrad individer ges inom bestämda begränsningar, för delbudgetar och totalbudget (Bergstrand & Olve 1996).
I en artikel i tidskriften Journal of Management Accounting Research ger Hansen, Otley och Van der Stede (2003) oss en överblick över vilka allmänna strömmar som finns angående budgetfrågan. Enligt författarna av denna artikel har missnöjet med budgeten antingen lett till försök att förbättra befintlig budget eller att budgeten helt överges. De ser att traditionell finansiell budgetering som fastställs högst upp i organisationen uppmuntrar kortsiktigt beslutsfattande och hindrar resursallokering samt att den befrämjar oönskade beteenden.
Enligt dem är denna problematik underrepresenterad i studentlitteraturen. De anser även att det finns ett glapp mellan forskningen och tillämpningen. Dessa oönskade budgetbeteenden leder oss in på institutionaliserade mönster vilket forskare som till exempel Scapens (2006) under 2000-talet har börjat intressera sig för i redovisningssammanhang. Enligt Scapens (2006) kommer sig institutionaliserade mönster av att institutioners regler och rutiner formar människors handlingar och blir därmed ett självklart sätt att tänka och agera. Tidigare har det varit ett glapp mellan befintlig teori och hur professionen har tillämpat redovisningen i verkligheten. Tillämpning av redovisning och budget kan te sig olika på grund av att användare arbetar enligt underförstådda regler som institutionen har skapat och som har blivit
något vedertaget. Vidare har Scapens (2006) försökt förstå de processer som påverkar det att tillämpningen av redovisning förändras på arbetsplatser. Genom att fokusera på de interna processerna är det möjligt att undersöka hur tänkande på ett institutionaliserat sätt, det vill säga hur existerande regler och rutiner formar redovisningsförändringar. Utmaningen i framtiden är att använda den teoretiska förståelsen till att vara relevant i praxis i det övriga samhället.
Några kritiker har ifrågasatt budgetens vara eller icke vara eftersom de anser den är ålderdomlig och att den enbart stödjer intern effektivitet samt att den inte anses ge något mervärde för företagen. Trots brister med den årliga budgeten anser Ekholm och Wallin (2000) inte att den är överflödig utan att den fyller en viktig funktion för intern kontroll och koordinering. Med tanke på att budgetens vara eller icke vara diskuteras bland forskare så tolkar vi diskussionen som att det inte är självklart att budgeteringen är perfekt utan att den har sina begränsningar. Budgetering kan enligt Ax, Johansson & Kullvén (2007) ge negativa effekter som kan anses som icke avsedda. Två exempel på icke avsedda roller är att budgeteringens funktion blir till en slags legitimering av verksamhetens existens eller att den utnyttjas till att utöva makt.
Den kommunala budgeten är viktig ur ett samhällsperspektiv och därför är den också lagstadgad (Brorström, Haglund & Solli 1999). Den kommunala budgeten ska enligt lag upprättas varje år och budgetåret följer kalenderåret Kommunallag (1991:900). Därmed är inte alternativa budgetmodeller eller perioder aktuella i kommunal budgetering utan mellan två år finns en gränsdragning. Budgeten börjar på en ny cykel den första januari för varje år och med den sker nya resursfördelningar till verksamheterna, så kallade verksamhetsanslag.
Vi ställer oss frågor om ett annalkande årsskifte påverkar om verksamheter hushåller med sina pengar eller inte? Blir medarbetade stressade av att året tar slut och därmed de överskridande pengarna som finns kvar av verksamhetsbudgeten? Frågorna leder oss in på följande problemdiskussion;
1.2 Problemdiskussion och forskningsfråga
Vi har i bakgrunden gett exempel på budgetens betydelse och dess påverkan på verksamheter.
Med budgeten går det att påverka människors handlingar (Bergstrand & Olve 1996). Vi har upplevt olika handlingsmönster beroende på hur den årliga budgeten avslutas. När överskott inte får behållas från ett år till ett annat kan en följd bli att inköp ökat i slutet av året för att verksamhetsanslag skall förbrukas. Utifrån våra iakttagelser har vi gjort ett antagande att verksamhetsansvariga och medarbetare anser att pengarna som har budgeterats till dem också skall tillfalla deras verksamhet och inte till någon annan. Vad vi har ansett vara ett bekymmer är att överskottspengarna kanske inte används till 100 procent för meningsfulla ändamål.
Beteendet att skynda sig att köpa upp kvarvarande pengar kanske vi kan sortera under begreppet institutionalisering. Det innebär att handlingsmönster uppfattas som självklara i en organisation. Vidare har vi i vår studie försökt utröna om det finns en tyst överenskommelse om att tilldelade resurser förbrukas till det ”lilla extra”, så det går jämt upp. Kan budgetanslaget tolkas fel och ge vissa bieffekter som styrande inte räknat med?
Den kommunala budgeten är som vi nämnt lagstadgad och den startar oftast med kommunstyrelsen eller att dess arbetsutskott fastställer anvisningar för upprättandet av budgeten (Brorström & Solli 1990). I Kommunallagen (1991:900) uppmanas kommuner att
bedriva verksamhet enligt god ekonomisk hushållning. Vidare skall enligt Kommunallag (1991:900) en kommunal budget fastställas för ett kalenderår. Därmed har varje verksamhetsansvarig kalenderåret på sig att använda sina resurser och följande år börjar processen om från början. I många fall nollställs föregående års anslag även om det visar på ett överskott. Vårt intresse för en studie om kommunal budget kommer sig av att vi tidigare har arbetat inom kommunal verksamhet. Vi har sett ett förändrat inköpsbeteende vid annalkande årsskiften när det visar sig att delverksamheterna inte har förbrukat hela sitt anslag. Detta har väckt funderingar på om beteendet verkligen har varit i enlighet med Kommunallagens ”god ekonomisk hushållning”. Vi visste att det dock fanns exempel på verksamheter som får behålla en viss del av det tilldelade anslaget. Här ställde vi oss frågande till vad som är bakgrunden till detta beslut? Hur påverkas inköpsmönstret av att en del av överskottet får behållas och vad finns det för fördelar och nackdelar med det?
I vår studie har vi sett närmare på hur regler och rutiner kan påverka människors handlingar och om regelverk kan utformas olika beroende på vilken effekt som önskas. Speciellt intressant är regelverken kring hanteringen av överskotts- och underskottspengar vid budgetårets slut. Som fokusverksamhet valde vi kommunal skola och som fokusgrupp valde vi ekonomichefer och rektorer som medverkar när budgetens ramar sätts inom skolorna och som är ansvariga för att den sedan följs. Vi var intresserade av hur och vad de kommunicerar vid årsslut angående eventuella överskott. Detta utifrån den underliggande problematiken angående att fördelade pengar tillhör en specifik verksamhet medan det kanske finns större behov på andra ställen inom organisationen. Studien är mycket intressant då den kan ge en djupare och bredare förståelse för institutionaliserade handlingar och tänkande. Det finns så många rutiner och handlingar som aktörer på kommunala arbetsplatser gör som är till synes självklara. Scapens (2006) har studerat institutionell teori och menar att det finns en hel del komplexa händelser som äger rum i organisationer och som är unika för varje enskild organisation. Om vi ska förstå vad som orsakar förändringar i organisationer så måste vi förstå de interna processerna. Vidare om vi ska förstå vad som sker i praxis så måste vi förstå samspelet inom organisationen (Scapens 2006). Regler, rutiner, handlingar och aktörers sätt att tänka hör ihop i sammanhanget och det ena formar det andra (Burns & Scapens 2000).
Med tanke på institutionaliseringens påverkan kopplar vi det till att det är viktigt för styrande som vill förändra något att ha en kunskap om vilket institutionellt tänkande som omedvetet styr de dagliga handlingarna. Det kanske inte enbart räcker med att förändra gällande regler.
Förhoppningsvis intresserar studien även inblandade aktörer i kommunal budgetering.
Problemformulering:
• Vilka institutioner kan identifieras i den kommunala budgeteringen?
• Hur påverkar regelverk beträffande överskott och underskott i den ettåriga budgeten inköpsbeteenden?
1.3 Syfte
• Syftet med vår studie är att bidra med en djupare och bredare förståelse för institutioner och dess beståndsdelar som förekommer i den kommunala budgeteringen.
1.4 Avgränsningar
I vår teori och empiri beskriver vi både den politiska och tjänstemäns påverkan och delaktighet i kommunal budgetering och verksamhet. Då vi inte intervjuat några nämndemän är analysen gjord utifrån ett tjänstemanna och verksamhetsperspektiv. Vi har heller inte fördjupat oss i budgeten som ett dokument eller vilka metoder som används vid budgetuppställningen i praktiken.
1.5 Disposition
Följande disposition presenterar uppsatsens fortsatta upplägg.
Kapitel 2 I kapitel 2 redogörs för våra vetenskapliga ställningstaganden och vilka metoder som använts för att genomföra studien, för att samla in och bearbeta empiriska data. Därefter avslutas kapitlet med en kritisk utvärdering av metod och källor.
Kapitel 3 I kapitel 3 ges en sammanställning av den teori som stödjer forskningsområdet om kommunala institutioner. Kapitlet behandlar institutionell teori, förvaltningsekonomi vilken omfattar kommunallagen, balanserad budget och kommunal organisation. Sedan behandlas utvalda delar ur budgeteringens syfte som har koppling till forskningsproblemet.
Kapitel 4 I kapitel 4 sammanställs de empiriska data som framkommit under intervjuerna. Sammanställningen är uppdelad på respondenterna.
Kapitel 5 I kapitel 5 analyseras det empiriska materialet med utgångspunkt av den teoretiska referensramen. I analysen kopplas intervjusvaren till forskning och litteratur inom ämnesområdet.
Kapitel 6 I kapitel 6 presenteras slutsatser av vad som framkommit ur studien.
Slutsatserna baseras på problemformuleringen och syftet och ska ge svar på forskningsfrågan. Diskussion förs om studiens trovärdighet, poängrikedom och relevans.
Kapitel 7 I kapitel 7 diskuteras vilket teoretiskt och praktiskt bidrag studien tillför forskningen. Kapitlet avslutas med ett förslag till fortsatt forskning.
2 Metod
Följande kapitel beskriver delar av samhällsvetenskaplig metodologi som är relevanta för vår studie. Beskrivningen är en vägledning för att visa läsaren ur vilket perspektiv vi närmar oss forskningsproblemet vad gäller vetenskapsteoretiska ställningstaganden. Därefter presenterar vi hur vi samlat in och bearbetat data och avslutar med att utvärdera vår metod och datakällor kritiskt.
2.1 Vetenskapliga förhållningssätt
Vetenskapliga ställningstaganden görs på två sätt. Ett sätt är att betrakta världen och kallas ontologi. Det andra är synen på kunskap och kallas epistemologi. Ontologi är verklighetsuppfattning och i samhällsvetenskapen handlar det om att åstadkomma kunskap om hur den sociala verkligheten ser ut (Johannessen & Tufte 2007). De två olika grenarna av verklighetsuppfattning är realism och idealism. Skillnaden mellan dem är frågan om världen är beroende av människans subjektiva tänkanden (Burrell and Morgan´s framework se Riahi- Belkaoui 2004). Människans tolkningar kan göra att vi handlar olika beroende på situationen.
Det här ställer frågan om det kan finnas lagar som styr samvaron mellan människor eller om det är den enskilde individens uppfattning som styr (Johannessen & Tufte 2007). Idealismen är en uppfattning som bygger på att världen är beroende av mänskligt tänkande och mentala företeelser som till exempel idéer. Motsatsen till idealism är realism. Realism bygger på att världen ses som objektiv och den är oberoende av människors tänkande. En realist ser på världen som den faktiskt är utan att spekulera (www.ne.se).
Vetenskapliga ställningstaganden görs på två sätt. Ett sätt är att betrakta världen och kallas ontologi. Det andra är synen på kunskap och kallas epistemologi. Ontologi är verklighetsuppfattning och i samhällsvetenskapen handlar det om att åstadkomma kunskap om hur den sociala verkligheten ser ut (Johannessen & Tufte 2007). De två olika grenarna av verklighetsuppfattning är realism och idealism. Skillnaden mellan dem är frågan om världen är beroende av människans subjektiva tänkanden (Burrell and Morgan´s framework se Riahi- Belkaoui 2004). Människans tolkningar kan göra att vi handlar olika beroende på situationen.
Det här ställer frågan om det kan finnas lagar som styr samvaron mellan människor eller om det är den enskilde individens uppfattning som styr (Johannessen & Tufte 2007).
Epistemologi behandlar frågor som berör hur vi kan få kunskap om verkligheten. Detta vetenskapliga ställningstagande är även en tolkningsfråga. Kan vi få objektiv kunskap om det som sker eller är den mesta kunskapen till för att tolkas så att vi får olika uppfattningar om den sociala verkligheten (Johannessen & Tufte 2007). De två olika grenarna av kunskapsuppfattning är rationalism och empirism och skillnaderna dem emellan är hur kunskapsbildning ska ske. Rationalism menar Stenbock-Hult (2004) att kunskapen är förnuftsgrundad. Personer som är rationella tänker självständigt och handlar enligt förnuftet.
Empirism är rationalismens motsats och säger att kunskapen är erfarenhetsgrundad (www.ne.se) och inte beroende av människans förnuft (Stenbock-Hult 2004).
Vår ontologiska uppfattning när vi närmade oss problemet för att få kännedom om det, var till en början att betrakta fenomenet objektivt utan egna värderingar det vill säga vi såg realistiskt på det. I analysfasen antog vi en idealistisk synvinkel och tolkade och lade till egna mentala
föreställningar. Vår epistemologiska uppfattning om hur vi kunde få kunskap om fenomenet utgick ifrån empirism. Här hämtade vi material från fältet och inhämtade kunskapen objektivt.
I analysfasen vävde vi in rationalism det vill säga vårt eget förnuft och tolkade empirin vi erhållit från fältet för att bygga vidare på kunskapen.
I ämnet vetenskaplig teori talas det om paradigm vilket kan beskrivas som universellt erkända vetenskapliga teorier som för tiden är modeller för problemlösning för de praktiserande eller forskarna (Riahi-Belkaoui 2004). Två starka paradigm inom samhällsvetenskapen är hermeneutiken och positivismen. De är i stor utsträckning varandras motsatser då hermeneutiken med sina kvalitativa metoder söker förståelse. Positivismen söker däremot förklara fenomen med hjälp av kvantitativa metoder (Andersen 2008).
Hermeneutik och positivismen skiljer sig åt genom synen på kunskap och världen.
Positivisten anser inte att det finns någon egentlig skillnad i förklaringen av natur- eller samhällsvetenskaper. Även sociala sammanhang kan enligt dem förklaras utifrån fakta och på ett objektivt sätt. Deras analysmetoder är desamma oavsett om de studerar sociala fenomen eller om naturen studeras. Hermeneutikern kritiserar positivisten och menar att deras analysmetod bara fungerar i en rationell värld med aktörer som är rationella och objektiva.
Hermeneutikern söker inte förklarande kunskap utan förstående. Den förstående kunskapen har alltid sin utgångspunkt i den enskilda individen (Arbnor & Bjerke 1994). Centralt i hermeneutiken är den hermeneutiska spiralen där en viktig del i tolkningsprocessen är dialogen som för forskaren från den egna förförståelsen till ny förståelse (Andersen 2008). I vårt arbete har vi startat med vår förförståelse för användningen av kommunal budgetering.
Utifrån genomförda intervjuer har vi bildat oss en ny förståelse av den kommunala budgeteringen.
2.2 Vetenskaplig ansats
Slutledningsmetoder handlar om vilket förfarande som används för att generalisera eller upptäcka empiriska regelbundenheter, lagar eller teorier (Riahi-Belkaoui 2007). Nedan beskriver vi tre slutledningsmetoder och hur vi använder oss av dem.
Den induktiva ansatsen beskrivs av Andersen (2008) som upptäcktens väg där empiri utgör grunden i sökandet efter lagbundenhet. De observerade samband som finns i de fall som studeras anses vara generellt giltiga enligt den induktiva ansatsen (Alvesson & Sköldberg 2008).
Vid deduktion är utgångspunkten insamlande av befintlig teori (Johannessen & Tufte 2007).
Generella påstående testas med syftet att antingen förkastas eller för att verifieras som sanna i den studerade kontexten (Riahi-Belkaoui 2007). Den deduktiva ansatsen har sin utgångspunkt i en generell regel och att utifrån den kan ett enskilt fall förklaras. De mönster och tendenser som kan vara underliggande tas inte med för beaktande av fenomenet (Alvesson & Sköldberg 2008).
Abduktion startar precis som induktionen med empiri men dess väg till teori är inte densamma. Under arbetets gång sker en växelverkan mellan induktion och deduktion. Teori och empiri används parallellt och båda omtolkas kontinuerligt under arbetets framskridande (Alvesson & Sköldberg 2008). I praktiken har vår slutledningsmetod blivit en växelverkan mellan induktion och deduktion då insamlingen av empiri och teori har skett parallellt. Vår
startpunkt var den induktiva då vi förde med oss empiri i form av egna erfarenheter från kommunal budgetering. Därefter övergick vi till en deduktiv slutledningsmetod då vi i våra analyser har en stark förankring till vår teoretiska referensram. Den empiri vi fått genom våra intervjuer har analyserats utifrån teorin och då främst den institutionella teorin. Från en induktiv inledning kom vårt arbete att svänga över till en deduktiv slutledningsmetod. Så sammanfattningsvis kan vi säga att uppsatsen är baserad på den abduktiva slutledningsmetoden.
2.3 Metodologiska ställningstaganden
Det finns två tillvägagångssätt att samla information på. Det första tillvägagångssättet är den kvalitativa metoden som inte använder sig av siffror utan av ”mjuka” data. Insamling av kvalitativa data sker t.ex. genom öppna intervjuer som ger den intervjuade möjlighet att formulera svaren själv (Johannessen & Tufte 2007). Efter insamlandet analyseras data och verklighetsuppfattningar söks som kan ge en förklaring på aktörernas sätt att agera. Såväl kulturella som individuella förklaringar kan vara utgångspunkten i meningskapandet (Johannessen & Tufte 2007).
Vi har arbetat enligt den kvalitativa ansatsen för att vi genomför datainsamlingen genom fallstudier i form av djupintervjuer. Våra respondenter är ekonomer på kommundelsnivå och rektorer. Med hjälp av djupintervjun har vi skaffat oss en djupare och en bredare förståelse för institutioner och dess beståndsdelar i den kommunala budgeteringen. Djupintervjun har den fördelen gentemot enkätundersökningar i och med att det finns möjligheter att ställa följdfrågor och be om förtydliganden.
Det andra tillvägagångssättet är den kvantitativa metoden som främst använder sig av mätningar och statisktik vid insamling och analys av empiri (Backman 1998). En kombination av en kvalitativ och kvantitativ ansats tror vi ger en större tyngd då de antaganden som görs utifrån till exempel en intervju kan ges ytterligare belägg om siffror visar på likartade tendenser. Genom en kombination av dessa två kan vi genom den kvalitativa metoden få en förståelse och med den kvantitativa få en förklaring av fenomenet (Andersen 2008). Det fanns dock inte tidsmässigt utrymme för båda dessa metoder i vår kandidatuppsats.
2.4 Val av undersökningsmetod
Den kvalitativa undersökningen har genomförts genom djupintervjuer. Informationen som insamlats har skett vid intervju med en ekonom på kommundelsnivå i Borås och med en ekonomichef på stadsdelsnivå i Göteborg. Vi har även intervjuat rektorer från två skolor, en skola i Borås och en skola i Göteborg. Med hjälp av djupintervjun önskade vi skaffa oss en bredare och djupare förståelse av fenomenet. Intervjuerna har varit semistrukturerade, där frågorna inte var så detaljerade utan snarare fokuserar på olika teman (Johannessen & Tufte 2007). Vi valde att genomföra djupintervjuer då de har en fördel gentemot enkätundersökningar att vid djupintervjuer finns möjligheten att ställa följdfrågor och be om förtydliganden.
2.5 Datainsamlingsmetod
I vår forskning har vi att använt oss av den kvalitativa undersökningsmetoden. Våra frågor (se bilaga 1) har varit semistrukturerade utifrån centrala ämnesområden av budgeteringens utformning och tillämpning.
Den kvalitativa undersökningens innebörd är att vi har tolkat och försökt förstå varför det är som det är. Metoden i tolkningsprocessen vi använde oss av var enligt den hermeneutiska spiralen. Det innebär att vi successivt utifrån vår förförståelse har försökt bygga på vår befintliga kunskap för att successivt få en ny förståelse (Andersen 2008). Då vi tolkade vårt insamlade material på ett iterativt sätt har vi under arbetets gång korrigerat vår förståelse. I tolkningen av intervjusvar har vi även gjort försök att komma åt det outtalade och det underförstådda. På ett hermeneutiskt sätt har vi försökt se förbi det som tydligt uttalas. Vår inställning till informationen vi får genom intervjuerna har varit öppen men ändå kritisk så till vida att vi har försökt bedöma rimligheten i svaren.
2.5.1 Intervjuer
För att samla in kvalitativ information är intervjuer en vanlig metod som sker genom ett möte mellan intervjuare och respondent. Det huvudsakliga syftet i en kvalitativ fallstudie är att få en viss typ av information där forskaren vill utröna något av respondentens kunskaper, tankar eller åsikter. Eftersom det är omöjligt för forskaren att observera känslor eller hur människor tolkar sin omvärld, måste denne ställa frågor om detta, vilket intervjun möjliggör (Merriam 1994). Med grundval av vårt forskningsproblem, där vi vill identifiera institutioner som förekommer i den kommunala budgeteringen, så är intervjuer att föredra. Detta eftersom vår avsikt är att få insikt om hur våra respondenter tänker. Vi har använt oss av strukturerade frågor vid alla intervjuer. Det ger fördelen att respondenternas svar kan jämföras (Johannessen
& Tufte, 2007). Vid sidan av de strukturerade frågorna har vi frågat vidare på svar respondenten har gett oss. Det har gjort att vi följt intervjufrågorna med flexibilitet och tagit fasta på svar som varit av intresse och under intervjuns gång kastat om frågeordningen.
Upplägget av intervjun var att den ena av oss ledde frågeställandet i intervjun medan den andra lyssnade och iakttog och ställde följdfrågor. Vid intervjuerna hade vi med frågor om respondentens bakgrund. Detta eftersom personligheter och utbildning påverkar uppfattningar och svar mycket och det är bra för oss att känna till då vi analyserar materialet. Exakt samma fråga kan besvaras på många olika sätt. Före intervjun fick respondenterna frågorna med elektronisk post för att kunna förbereda sig och för att få en uppfattning om vad vi ville ha svar på.
Samtliga intervjutillfällen har vi spelat in antingen med en diktafon eller med en mp3-spelare för att vid ett senare tillfälle kunna lyssna på intervjun. Detta säkerställde att vi fått med allt som sagts och att vi kan gå tillbaka och kontrollera svaren. Alla inspelningarna har vi även överfört från tal till skrift till text i ett ordbehandlingsprogram. Transkriberingarna har vi därefter sammanfattat för att göra dem mer läsvänliga. Sammanfattningarna av varje intervju skickade vi till respektive respondent för en avstämning och för att säkerställa att vi har förstått rätt. Alla sammanfattningar är bekräftade utom en i och med att respondenten inte hörde av sig
2.5.2 Respondenter
Intervjuerna genomfördes med sammanlagt fem personer på fyra olika arbetsplatser. Från samma stadsdel i Göteborg intervjuades ekonomichefen och en rektor. I Borås intervjuades en ekonom och rektorer från en skola från samma kommundel. Vi har inte skrivit ut namn och vilken kommundel/stadsdel respondenterna tjänstgör i och anledningen till det är vi har valt att hålla respondenterna anonyma. Vi tycker för det första att våra frågor har varit ganska djupa och det har krävts personliga svar från respondenterna. För det andra anser vi att studien inte är beroende av någon speciell person utan det var i första hand liknande befattningar vi riktade oss mot i respektive stad.
2.5.3 Bearbetning och analys av insamlad empiri
Efter genomförandet av våra intervjuer gjorde vi transkriberingar där frågor och respondenternas svar skrevs ner. De två intervjuer där våra respondenter gav omfattande svar med många exempel ställde vi inte många följdfrågor. Vid de två andra intervjuerna bad vi ofta om vidare förklaring och exemplifieringar med hjälp av följdfrågor. Transkriberingarna färgkodades sedan efter ett antal olika ord som; ansvar, budget, kommunikation, resursfördelning, uppföljning, underskott och överskott.
Nästa steg i vår bearbetning var att sammanställa de fyra intervjuerna utifrån våra frågor eller ovan nämnda begrepp. Vår avsikt med färgkodningen och sammanställningen var att få en kategorisering (Andersen 2008). Vi ställde oss även frågan om hur vi skulle kategorisera vårt material men ändå behålla spårbarheten. För oss var det viktigt att kunna plocka ut specifik information ur vårt stora insamlingsmaterial men även att kunna härleda denna information tillbaka till sitt sammanhang i den ursprungliga transkriberingen. Vi valde därför att i transkriberingen både färgkoda och numrera de svar som våra respondenter gav. Tolkning av insamlad data användes för att med hjälp av dem göra en bedömning av om resultaten är hållbara eller vilken betydelse de har (Andersen 2008). Utifrån vår tolkning men även våra antaganden om alternativa tolkningar så försökte vi få en trovärdighet i de slutsatser vi drog i vår analys. Under analysfasen har vi pendlat mellan vårt kodade material och de fullständiga transkriberingarna för att dels välja ut belysande och representativa uttalanden från våra respondenter och dels för att kontrollera att de inte frikopplats från sitt sammanhang.
2.6 Metodkritik
Forskning innebär risker för fel och det finns många tänkbara fallgropar (Johannessen & Tufte 2007). I detta kapitel behandlas hur giltig och tillförlitlig vår insamlade data är.
2.6.1 Validitet
God validitet innebär att forskare mäter det som de har för avsikt att undersöka. Inre validitet uppnås genom att begrepp om fenomenet och det som i undersökningen mäts stämmer överens. Det finns en stor svårighet att från definierade begrepp operationalisera dessa till mätbara frågor som respondenten tolkar rätt (Eriksson & Wiedersheim 2006). När det gäller de kvalitativa undersökningarna kan samband och tillförlitlighet inte beräknas med hjälp av statistik utan där får forskaren i större utsträckning använda sig av rimlighetsbedömningar. Vi
grundade våra rimlighetsbedömningar på att vi fått likvärdiga svar från samtliga respondenter.
Även om våra respondenter inte uttryckt sig i exakt samma ordalag har deras svar gett oss klara indikationer som pekat åt samma håll.
2.6.2 Reliabilitet
Vid en undersökning bör inte enbart krav ställas på validitet utan även på reliabilitet. Med reliabilitet avses tillförlitligheten i själva mätningen. En undersökning med hög reliabilitet får samma utfall när de görs om igen. (Eriksson & Wiedersheim, 2006). För att uppnå reliabilitet är det av vikt hur information och data samlas, vilken data som sedan ska användas samt hur den bearbetas (Johannessen & Tufte 2007). Reliabiliteten i vår kvalitativa studie har blivit intersubjektivt bekräftad. Med intersubjektiv reliabilitet menas att tillförlitligheten är godtagbar om undersökningsdata uppnår en acceptans av respondenter som är representanter för den undersökta verkligheten (Popper se Stenbock-Hult 2004). I vår studie har vi efter sammanställningen låtit våra respondenter ta del av materialet. De fick då möjligheten att påpeka om någon missuppfattning hade skett, vilket stärkte intersubjektiviteten.
Intervjusituationen är känslig för hur frågor formuleras, hur de ställs, hur de tolkas, meddelas för att till slut uppfattas och tolkas. Vid tolkning och analys kan vår förförståelse påverka. Vi har inte kunnat vara helt objektiva i denna process och det är en begränsning i den bemärkelsen att vi har varit mer mottagliga för vissa signaler än av andra. Ett helt objektivt förhållningssätt under hela processen är dock en omöjlighet. Vi har under arbetets gång fört en dialog med varandra där vi kritiskt granskat vår empiri, vår analys och våra slutsatser.
2.7 Källkritik
Den information som kommer fram under intervjun är beroende av relationen mellan deltagarna, vilken kan påverka intervjun både positivt och negativt (Johannessen & Tufte 2007). Eftersom vi båda har en yrkesmässig relation till minst en av respondenterna valde vi att låta den andra av oss som inte har den relationen sammanfatta intervjun. Detta för att inte låta någons förförståelse eller egna värderingar påverka innehållet i den.
Efter att ha genomfört alla fyra kunde vi konstatera att det var stor skillnad i hur uttömmande svar vi fick från våra respondenter. På grund av att respondenterna inte besvarar våra frågor på ett likvärdigt sätt så är deras svar inte fullt ut jämförbara. Eftersom vi i förväg hade utarbetat en mall över vilka frågor vi måste ha svar på har dock alla respondenter mer eller mindre berört de centrala ämnena.
Vi upplevde också att det var skillnader i respondenternas förståelse av frågeställningarna.
Olika förståelse kan ha påverkat de svar vi fick.
2.8 Sammanfattning av metodik
I vetenskapliga ställningstaganden utgick vår ontologiska uppfattning om vårt forskningsproblem att till en början se realistiskt på ämnet utan egna värderingar. I analysfasen intog vi en idealistisk synvinkel och tolkade och lade till egna värderingar. Vår epistemologiska uppfattning om hur vi skulle få kunskap i ämnet utgick ifrån empirism då vi hämtade material från fältet på ett objektivt sätt. Då vi analyserade materialet vävde vi in rationalism vilket innebar att vi använde vårt eget förnuft för att tolka. Tolkningsprocessen utgick ifrån det hermeneutiska förhållningssättet. I enlighet med den hermeneutiska spiralen sökte vi förstående kunskap med startpunkt ifrån vår förförståelse.
Slutledningsmetoden som användes i studien växlade mellan induktion och deduktion och landade i en abduktiv slutledningsmetod. Insamlingen av empiri och teori utfördes parallellt.
Vi valde den kvalitativa metoden i och med att vårt forskningsproblem krävde mjuk data.
Datainsamlingen i vår kvalitativa metod gjordes med hjälp av djupintervjuer. Vi genomförde intervjuer vid sammanlagt fyra olika tillfällen vilket spelades in och transkriberades.
Vi såg kritiskt på vår metod och försökte undvika fallgropar. Validiteten i en kvalitativ studie innebär en god rimlighet i det som undersöks. Reliabiliteten i en kvalitativ studie innebär att tillförlitligheten för studien är godtagbar om den uppnår acceptans från respondenternas sida.
Vi har låtit respondenterna ta del av intervjusammanställningarna, vilket vi anser har blivit intersubjektivt bekräftat. Vi var medvetna om att intervjusituationen är känslig för hur frågor formuleras och hur de tolkas. Vid tolkning av det empiriska materialet påverkar vår förförståelse vilket också påverkar objektiviteten. Vi såg också kritiskt på våra källor som vi båda har någon yrkesmässig relation till. För att undvika att egna tankar och värderingar får genomsyra sammanfattningen av intervjun lät vi den andra personen som inte har den yrkesmässiga relationen till respondenten, att sammanfatta intervjun. En svårighet med våra källor var att svaren inte alltid var lika uttömmande. Detta kunde orsaka att det blev svårare att jämföra intervjusvaren.
När vi var färdiga med våra val av metoder och hade bestämt vilka nyckelbegrepp vi skulle bygga studien på, underlättade det vilken teori vi skulle söka kunskap i. Den teoretiska referensramen behandlas i följande kapitel.
3 Teoretisk referensram
Följande kapitel är en sammanställning av teori som berör vårt forskningsområde. Teorin ger vår studie ett stöd och en större tyngd i det vi vill lyfta fram. De tre delar vår forskning bygger på behandlar institutionell teori, förvaltningsekonomi och budgeteringens syfte.
3.1 Institutionell teori
Eftersom vårt forskningsproblem handlar om regelverk, rutiner, handlingssätt och människors uppfattningar kring överskott/underskott vid ett budgetårs slut ser vi den institutionella teorin som central. För att få en förståelse av ovanstående och också för att förstå hur ekonomistyrningen formas i praktiken är den institutionella teorin användbar. Den institutionella teorin var till hjälp när vi försökte få en förståelse för tillämpning av ekonomistyrning inom organisationer. Det finns tre olika skolor inom den institutionella teorin. Den nyinstitutionella ekonomiska skolan (NIE, ”New Institutional Economics”) fokuserar på hur ekonomiska transaktioner regleras i en organisation. NIE uppmärksammar ekonomiska faktorer som en förklaring till skillnader i institutionella anordningar. Dessa ekonomiska faktorer hjälper till att forma en organisations struktur. Samtidigt så formas organisationen av fler faktorer än de ekonomiska (Scapens 2006). Den nyinstitutionella sociologi (NIS, ”New Institutional Sociology”) skolan ägnar sig åt de institutioner som finns i organisationens omgivning och som har en påverkan på hur organisationens system och struktur utformas. Anhängare av denna skola försöker förklara varför organisationer inom vissa branscher även visar på likheter. Enligt NIE och NIS är det yttre faktorer som formar organisationer. Gammal - institutionell ekonomi (OIE, ”Old Institutional Economics”) ägnar sig åt institutionen som formar handlingar och tankesätt hos enskilda individer. OIE ser på vilka interna processer som har en påverkan på organisationers tillämpning av ekonomistyrning (Scapens 2006). OIE försöker att finna orsaker till att vi ser vissa typer av ekonomiska handlingssätt inom organisationer (Burns & Scapens 2000).
Vi har valt att använda den gammal-insitutionella-ekonomiska teorin (OIE) som en utgångspunkt i vår uppsats. Anledningen bakom detta beslut är att vi ser den som ett lämplig teoretisk grund att utgå ifrån när vi analyserade institutioner inom kommunal budgetering.
Scapens (2006) förklarar med sin forskning varför det finns skillnader i hur olika organisationer tillämpar ekonomistyrning. Inom institutionell teori studeras olika handlingssätt inom det ekonomiska systemet och organisationen som kan bli införlivade i och formade av organisationen det vill säga bli institutionaliserade (Scapens 2006). Företags specifika tillämpning av ekonomistyrning uppstår och utvecklas som en följd av externa trender inom ekonomi och organisationsområdet. Utifrån ett OIE – perspektiv går det att studera ekonomistyrningen som de regler och rutiner som formar en organisations olika aktiviteter (Scapens 2006). Regler definieras i detta sammanhang som mer formella uttalanden om tillvägagångssätt medan rutiner kan ses som de tillvägagångssätt som tillämpas i praktiken (Burns & Scapens 2000). Scapens (2006) menar att regler och rutiner kan förändras tämligen snabbt över tid men institutionen, det vedertagna sättet att tänka har en långsammare förändringstakt. Vidare skriver Scapens att regler och rutiner blir en sammanfattning av organisationens samlade kunnande. Med tiden kommer anställda att lämna organisationen och ersättas med nya. De nyanställda kommer att läras hur saker görs inom organisationen och på så sätt är organisationens samlade kunnande inte knutna till individerna
i sig själva. Scapens menar att rutiner kan utvecklas över tid och bli självklara. Det blir en självklarhet hur saker skall utföras och nya individer får dem överlämnade till sig.
Utgångspunkten för institutionella ramverk är enligt Burns och Scapens (2000) att redovisningstillämpningar kan såväl forma en institution som att formas av själva institutionen. En institution beskrivs som ett sätt att tänka och agera och som är införlivad i en grupps vanor eller människors sedvanor. Det kan ses som ett handlingsmönster som är förväntat i ett givet socialt sammanhang, som de relationer som finns mellan den sociala gruppens olika aktiviteter eller gruppens kommunikation.
3.1.1 Burns och Scapens institutionella ramverk
Med denna utgångspunkt har Burns och Scapens (2000) utvecklat ett ramverk där de beskriver att det i institutioner finns underliggande antaganden som styr hur individer kommer att agera. Centralt i ramverket är att ekonomistyrningen är en del av organisationens rutiner och regler och som därmed gör det möjligt för organisationens medlemmar att skapa en mening åt sina handlingar (Scapens 2006).
Handlingarnas värld Tid
Rutiner
Regler Rutiner
Regler
b b b
c c c
Institutionell värld
a d a d
b b b
c c c
Förklaring:
a = avkodning (eller kodning) b = implementering
c = reproducering d = institutionalisering
Figur 3.1 Institutionaliseringsprocessen (Burns & Scapens 2000).
Burns och Scapens (2000) och Scapens (2006) beskriver i två artiklar institutionaliseringsprocessen och förklarar hur institutionen är uppbyggd, dess beståndsdelar samt vilka processer som pågår.
Burns och Scapens modell över institutionaliseringsprocessen (2000) innehåller följande beståndsdelar; den institutionella världen, regler och rutiner samt handlingarnas värld.
• Institutionens värld är det underliggande sättet att tänka som styr hur människor i en organisation beter sig (Scapens 2006). Institutionen kan ses som regler och rutiner som har blivit det vedertagna sättet att bete sig på. Dessa regler och rutiner kan vara separerade från sitt ursprungliga historiska sammanhang och då existerar de bara som en förståelse och ett kunskapskapital hos individer och grupper. Att förändra det institutionella tänkandet är en långsammare process jämfört med handlingarnas förändringsprocess. Ju bredare en institution är accepterade desto större påverkan på aktörer har den. Starka institutioner har även en stor motståndskraft mot förändringar.
• Regler och rutiner knyter handlingar till institutionen, de avkodar institutionen och visar de handlingar som är självklara för aktörer i organisationen. En institutions regler och rutiner är en sammanfattning av organisationens samlade kunnande.
• Handlingarnas värld är de dagliga handlingar som utförs av aktörer i organisationen.
• Tidslinjen vid institutionens och handlingarnas värld är heldragen eftersom processen är en pågående och kumulativ förändring.
De olika beståndsdelarna i Burns och Scapens modell över institutionaliseringsprocessen (2000) förbinds via såväl handlingar som av vad som sägs.
• Linjerna a och b (de pilar som går neråt i figur 3.1) representerar samordnade processer (synkroniserade) och linjerna c och d representerar de språkliga processerna.
• A och d är inte heldragna linjer eftersom de är mer abstrakta än de dagliga handlingarna. Vidare är dessa linjer tjockare i och med att det underliggande institutionella tänkandet har en stor påverkan på hur institutioner utformar sina regler och rutiner.
• B och c visar på handlingar som är en följd av institutionens regler och rutiner men dessa handlingar kan i sin tur leda till förändringar i regler och rutiner. Denna process innefattar både utförandet av själva handlingarna och en språklig aktivitet.
• Det tar längre tid för regler och rutiner att bli institutioner än handlingar detta exemplifieras i bilden med kortare tid mellan linje b och c än linje a och d. (Burns &
Scapens, 2000, Scapens 2006).
Institutionaliseringsprocessen består av fyra separata processer och innehåller följande komponenter (Burns & Scapens, 2000, Scapens 2006);
• Avkodning innebär att institutionella principer blir till regler och rutiner.
• Implementering av de regler och rutiner som avkodar de institutionella principerna.
Denna implementeringsprocess kan innebära medvetna val men den kan även vara en följd av tillämpningen av outtalade kunskaper om hur saker skall göras.
Implementeringsprocessen av nya regler och rutiner kan bli utsatt för motstånd, särskilt om de utmanar vedertagna institutionella värderingar.
• Reproducering sker när upprepade handlingar leder till en reproducering av rutiner.
Reproduceringen kan innefatta såväl medvetna som omedvetna förändringar. För att medvetna förändringar skall kunna genomföras krävs det att aktörer har tillräckliga resurser och har logiska argument och därmed kan ifrågasätta existerade regler och rutiner. Omedvetna förändringar kan ske om aktörer inte förstår eller accepterar regler och rutiner eller om systemet som finns för att övervaka efterlevnaden är bristfällig.
• Institutionalisering är den process där regler och rutiner blir det sätt som saker är, det vill säga institutioner. Dessa institutioner kommer sen att bli avkodade (kodade) till pågående regler och rutiner som kommer att forma nya regler och så fortsätter institutionaliseringsprocessen över tid.
För att kunna studera institutioner inom kommunal budgetering behövde vi en djupare och bredare förståelse för vilka förutsättningar som styr den kommunala budgeteringen.
Förvaltningsekonomi beskriver den ekonomiska verksamheten inom till exempel kommuner.
3.2 Förvaltningsekonomi
Då vi riktar vår fokus mot kommuners regler och rutiner ser vi det som nödvändigt att ha med bakgrundsbeskrivning om hur kommunal ekonomi och budgetering fungerar och vilka faktorer som styr regelutformningen.
Det är Kommunstyrelsen som har det yttersta ansvaret för att budgetförslaget tas fram i kommuner. Budgetförslaget ska normalt vara framtaget av Kommunstyrelsen innan oktober månad är slut. Det är också Kommunstyrelsen som bestämmer när övriga kommunala nämnder ska lämna in sina budgetförslag kommunallag (8 kap 6-7 §§). Före november månad är slut ska budgeten vara fastställd av Kommunfullmäktige kommunallag (8 kap 8 §). (se vidare om Kommunstyrelsen och Kommunfullmäktige i avsnittet om kommunal organisation nedan.) Arbetet med budgeten i kommuner är lagstadgad och skall drivas enligt det demokratiska idealet. Det demokratiska idealet innebär att budgeten bör hållas tillgängligt för allmänheten. Allmänheten ska också få kännedom om vilken tidpunkt Kommunfullmäktige ämnar fastställa budgeten eftersom det är offentligt Kommunallag (8 kap 10 §). Tydligheten är viktig eftersom den skapar öppenhet och är viktig ur demokratisk synvinkel (Brorström, Haglund & Solli 1999).
Enligt Brorström, Haglund och Solli (1999) är redovisningen betydelsefull ur samhällssynvinkel och därför är det viktigt att lagreglera kommunal redovisning.
Redovisningens uppgift blir att beskriva hur resursfördelningen och användandet av
tillgängliga resurser som baseras på skattemedel sker. I kommuner har budgeten fått rollen att styra resursfördelningen eftersom kommunen till stor del saknar en marknad (Brorström, Haglund & Solli 1999). Det är dock inte bara lagar som gör att budgeten har en stor betydelse i ett kommunalt sammanhang. För ekonomiska ställningstaganden ska redovisningen vara ett relevant beslutsunderlag. Det är vanligt att budgeten styr den kommunala organisationen. För styrningen är sambandet mellan ekonomi och organisation mycket påtagligt och det gemensamma för dem är ansvar. Kommuner tillåts att fritt bilda sin egen organisation. Kravet är dock att det alltid måste finnas en fullmäktigeförsamling respektive en styrelse (Brorström, Haglund & Solli 1999).
Vi nämnde ovan att kommunen till stor del saknar marknad vilket gör dem lite speciella.
Brorström och Solli (1990) menar att för att kunna visa på kommuners resultat bör effekterna av den service som allmänheten erbjuds beskrivas. Dessa effekter kan exemplifieras med till exempel hur väl förskolebarnen kan förberedas för framtida prövningar? Eftersom mätningar på sådan effektivitet är svåra att genomföra kan prestationer mätas istället. Sådana prestationsmätningar kan till exempel vara: Antal inskrivna barn i barnomsorgen eller antalet hemtjänsttimmar. Det är enligt Brorström och Solli (1990) dock viktigt att betona att prestationsmåtten inte berättar något om verksamhetens kvalitet.
Kommuner har ansvar för många stora och ansvarsfulla verksamheter såsom till exempel äldreomsorg, skol- och barnomsorg och handikappomsorg (www.boras.se). Trots kommuners omfattande ansvar och att det finns krav på vad verksamheter ska utföra ska det ändå utföras så kostnadseffektivt som möjligt. Det innebär att kommuner är skyldiga att utföra bra verksamhet i allt som åligger dem samtidigt som det inte får kosta så mycket. För kommuner är det en utmaning att leva upp till detta krav eftersom verksamheter ska ha fortsatt bibehållen kvalitet och åstadkomma än mer samtidigt som resursförbrukningen hålls på en låg nivå. På grund av den utveckling som sker gäller det för kommuner att forma organisationen och att finna styrformer som gör det möjligt att hänga med i effektivitetsutvecklingen. De två viktigaste komponenterna i att lyckas med att öka effektiviseringen är tydliga ansvarsförhållanden och tydliga beskrivningar av vad verksamheter förväntas utföra för uppdrag (Brorström, Haglund & Solli 1999). Brorström, Haglund och Solli (1999) tycker att idealet att åstadkomma mesta möjliga insatser med bibehållen kvalitet samtidigt som resurserna minskar innebär att det står i motsatsförhållande till det demokratiska idealet.
Politiker och tjänstemän som är verksamma i kommuner har att hantera en konflikt som står mellan demokrati och effektivitet.
I kommuner tillämpas olika modeller för resursfördelningen. En vanlig modell kallas behovsbudgetering. Den grundläggande tanken bakom behovsbudgeteringen är att resurser som fördelas ut till kommunens olika delar skall fördelas utifrån vilket befolkningsmässigt underlag respektive kommun- eller stadsdel har (Bokenstrand 2000). De resurser som fördelas ut skall spegla invånarnas nyttjande av den kommunala verksamheten som finns i kommunens respektive delar. Utgångspunkten när resurser skall fördelas är antalet invånare i kommun- eller stadsdelen, vilka åldrar och socioekonomiska förhållanden (Bokenstrand 2000). I vilken utsträckning ålders- och socioekonomiska förhållanden sedan påverkar den slutliga fördelningen är ett politiskt beslut angående vilka behov som skall prioriteras i den kommunala verksamheten (Bokenstrand 2000).
När det gäller kommunal budgetering så har kommunallagen en stor påverkan på hur budgeten utformas.
3.2.1 Kommunallag 1991:900
Vi har tidigare flera gånger hänvisat till Kommunallagen och ger därför ett litet förtydligande om den. Kommunallagen är en av Sveriges författningar och är senast utfärdad 1991-06-13 av den ansvariga myndigheten Finansdepartementet. Omtryck och ändringar av den sker med jämna mellanrum och i samma riktning som praxis utvecklas (Brorström & Solli, 1990).
Kommunallagens åttonde kapitel handlar om ekonomisk förvaltning och om målen för kommuners ekonomi. Kapitel åtta innehåller 23 paragrafer och vi väljer att lyfta fram två stycken bland dem eftersom de är viktiga för vår studie. Det som skiljer kommunal organisation gentemot andra organisationer är att budgeten är lagstadgad. Beträffande budgeten står bland annat att kommuner ska upprätta en budget för nästa kalenderår. Ett kalenderår kan också uttryckas som ett budgetår kommunallag (8 kap 4 §). Det är alltså fastslaget att kommuners budget upprättas varje år och det med utgångspunkt på föregående års bokslut. I den kommunala budgeten ska det framgå vilka anslag som tilldelas samt hur dessa finansieras. I budgeten klargörs även vilken skattesatsen är (Brorström & Solli, 1990).
I kommunallag (8 kap 1 §) står att kommuner ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Vad en god ekonomisk hushållning innebär finns det inga exakta riktlinjer om eftersom det enligt regeringens proposition (prop. 1990/91:117) ej anses vara meningsfullt att ange det detaljerat. Övergripande uppmanas kommuner dock att utföra verksamheten på ett ändamålsenligt sätt och att pengarna ska användas ekonomiskt tillfredsställande.
Kommunallagens regel om att kommuner ska ha en god ekonomisk hushållning utökades på 1990-talet med balanserad budget.
3.2.2 Balanserad budget och Kommunal redovisningslag
Bakgrunden till att regeln om balanserad budget togs fram var att den ekonomiska utvecklingen för kommuner under 1990-talet var mycket ansträngd. För kommunerna innebar den ansträngda ekonomin att det ställdes krav på besparingar och omstruktureringar. Många kommuner har haft svårt med att anpassa sina verksamheter till de ekonomiska förutsättningarna. Problemen ledde till kravet om att kommuner ska hushålla med sina resurser och samtidigt se till att ekonomin är i balans (Fi Dir 2000:30). I samband med införandet av kravet på en budget i balans infördes också en kommunal redovisningslag. 1998 trädde den kommunala redovisningslagen, KRL i kraft. Denna lag kompletterar kommunallagen vad gäller redovisningsområdet. Införandet av den kommunala redovisningslagen gav enligt Brorström, Hagström och Solli (1999) en mer påtaglig och direkt koppling mot kommunallagens balansregel.
Införandet av balanskravet har haft positiva effekter för kommunerna. Balanskravet har dock medfört att kommunerna har fokuserat på att hålla ekonomin kortsiktigt jämn på en miniminivå, istället för att sträva mot kravet på en god ekonomisk hushållning, vilken är mer långsiktig (Fi Dir 2000:30). För att kommuner ska lyckas med god ekonomisk hushållning krävs en ekonomi i balans och att uppföljningen av den ska fungera. Tanken om god ekonomisk hushållning ska genomsyra verksamheten både kortsiktigt och långsiktigt (Prop.
2003/04:105). Vidare anges i regeringspropositionen att vid planering ska kommuner använda sig av mål och riktlinjer. Sedan ska målen utvärderas i årsredovisningen. Reglerna ska utgöra ett stöd för kommuner i att leva upp till en god ekonomisk hushållning.
Lagar och regler är till för att bringa ordning och för tillämpas av människor. Ett ordningsskapande i verksamheter är att organisera. Följande leder oss in på kommunal organisation.
3.2.3 Kommunal organisation
För att ge en bättre bakgrundsbild av aktörer som verkar inom kommunal budgetering ger vi en kort beskrivning av den kommunala organisationen. Organisering innebär enligt Svenska Akademiens ordlista (www.svenskaakademien.se) att anordna eller inrätta ändamålsenligt.
Det som anordnas är ett arrangemang kring en verksamhet i syfte att klargöra vem som har ansvaret att utföra vad (Brorström & Solli 1990). I Sverige finns sammanlagt 290 kommuner som ansvarar för både lagstadgade och icke lagstadgade verksamheter (www.skl.se).
Den kommunala organisationen består av två delar, en beslutande och en verkställande.
Kommunala tjänstemän har till uppgift att dels bereda beslutsunderlag men även att verkställa politikernas fattade beslut. I vår empiriska del har alla respondenter som vi intervjuat varit tjänstemän. Enligt kommunallag (3 kap 1 §) ska det i varje kommun finnas ett beslutande organ, Kommunfullmäktige. Antalet ledamöter i Kommunfullmäktige är inte reglerat och det kan variera. Det är i Kommunfullmäktige som de politiska ståndpunkterna debatteras (Brorström & Solli 1990). Enligt lag ska Kommunfullmäktige tillsätta en Kommunstyrelse.
Utöver Kommunstyrelsen ska fullmäktige tillsätta de nämnder som behövs för att fullfölja kommunens uppgifter kommunallag (3 kap 3 §). Syftet med kommundelsnämnderna är att stärka demokratin. En förklaring till detta är att de förtroendevalda kommer närmare medborgarna vilket gör att de förtroendevaldas anonymitet försvinner (Brorström & Solli 1990). Göteborgs stad är indelad i 21 stadsdelsförvaltningar (www.goteborg.se). Borås stad är indelad i tio kommundelar med varsin kommundelsnämnd (www.boras.se).
Brorström, Haglund och Solli (1999) menar att det i alla offentliga organisationer finns ett planeringsbeteende som är centralistiskt. Ett centralistiskt planeringsbeteende innebär att det är ett fåtal personer som sitter på centralt håll och planerar gemensamt för alla. Dessa planer skall sedan övriga medlemmar i organisationen leva upp till. Det är dock svårt för den centrala kärnan att ha en fullkomlig överblick över tillämpningen av planer i praktiken eftersom organisationen är så komplex. Det är också svårt för den centrala kärnan att lyckas beskriva en plan tillräckligt detaljerat så att alla förstår. I det här fallet rekommenderas företrädelsevis en styrning där kommunikation tillämpas. Med hjälp av kommunikationen kan de verkställande få kännedom om vad som är viktigt och vilka värderingar de förväntas ha.
Sådant kommunicerande kan till exempel ske genom budgetprocessen (Brorström, Haglund &
Solli 1999).
Avslutningsvis skall vi även behandla vilka olika syften som finns bakom upprättandet av en budget det vill säga syftet med budgetering.
3.3 Budgeteringens syfte
Budgetering är ett begrepp som inrymmer en mängd olika aspekter. Budgetarbetet kan delas in i tre olika faser; uppställning, uppföljning och analys. Fokus kan antingen läggas på dokument såsom budgetar och rapporter som är en produkt av budgetuppställningen. Med budgetuppföljning och budgetanalys framhålls budgeten istället som en process (Ax,
Johansson & Kullvén 2007). Budgeten har av tradition haft som syfte att ta fram prognoser inför framtiden, att samordna och planera verksamheter, samt att sedan följa upp budgeten.
Budgeten fokuserar med sina mer traditionella syften i stor utsträckning på själva dokumentet (Samuelsson 1993). När budgetens syften i stället är mer inriktade på processer handlar det i större utsträckning om kommunikation via budgetdialogen, att motivera chefer och medarbetare eller att ange ansvar samt vilka åtaganden ansvaret för med sig (Samuelsson 1993).
Genom åren har syftet med budgeten förändrats och olika funktioner har betonats vid olika tidsperioder. Sedan mitten av 1900 talet har budget använts av företag i Sverige för styrning och planering (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Under 1960- och 1970 talet användes budgeten främst i planeringssyfte. En ökad fokusering på ansvarsfördelning och dess roll att sporra till ekonomiska beteenden blev ett tydligare syfte när resultatenheter och divisionsorganisationer infördes. Mot slutet av 1990-talet kom budgetens syfte återigen att i allt större utsträckning handla om planering. En orsak till detta kan vara att omgivningen idag är mer dynamisk och att förutsättningar förändras i snabbare takt än tidigare (Samuelsson 2008). När ett företag upprättar sin budget är utgångspunkten dess strategier som visar vad företaget skall ägna sig åt under kommande år. Budgeten blir därmed företagsledningens strategi för företagets verksamhet (Ax, Johansson & Kullvén 2007). I kommuner finns en lång tradition att styra genom att tilldela verksamheter resurser och bestämma vilka behov som verksamheterna skall tillgodoses (Brorström & Solli 1990).
Budgeten kan även ses som ett samordningsinstrument där verksamhetens ekonomiska ram fastställs. Inom ramen ges verksamheterna frihet att handla enligt egna metoder. Denna ram kan ses som en plan där varje enhets nedbrutna mål specificeras (Bergstrand & Olve 1996).
När det gäller kommunal budgetering så fastställs verksamheternas ekonomiska ram av politiker i kommunfullmäktige (Kommunallag 8 kap 8§). Den enhetsansvarige är medveten om att vid budgetuppföljningen ska prestationerna motsvara det som i förväg budgeterats. Hur det ska presteras får enheten själva fatta beslut om. Rambudgetering är med andra ord en markering av prestationsansvar (Bergstrand & Olve 1996).
En viktig samordningsfunktion som budgeten har är att fördela verksamhetens resurser.
Resursallokering innebär att via budgeteringen fördelas resurser baserat på hur verksamheter prioriteras gentemot varandra. Med prioriteringar finns en önskan att styra resurserna till de verksamheter där dess nytta kan maximeras, det vill säga ger största output givet input (Ax, Johansson & Kullvén 2007). I den kommunala budgeten kan modeller som behovsbudgeteringen vara en utgångspunkt för de prioriteringar som görs vid fördelning av resurser till verksamheter. Ekholm och Wallin (2000) belyser i en artikel att det finns en välkänd misstanke att de resurser som fördelas ut till verksamheter förbrukas helt annars anses det att det finns en risk för att nästkommande års anslag minskas.
Via de resurser som tilldelas med budgeten kan ansvar fördelas i en organisation. Detta ansvar kan sedan utvärderas med hjälp av utfall. När ansvar fördelas utifrån tilldelade resurser via budget sker ett gemensamt åliggande mellan företaget och den ansvarige. Företaget förser verksamheten med resurser och i gengäld får företaget de prestationer som förväntas av verksamheten (Ax, Johansson & Kullvén 2007). Samuelsson menar att enheter med ansvar även skall ha en möjlighet att kunna påverka de resurser som krävs för att utföra de prestationer som förväntas av dem (Samuelsson 2008). En budget kan delas in i olika tidsperioder som till exempel månader. Detta ger en möjlighet att varje månad stämma av budget mot det verkliga utfallet. Fördelen med månadsvis uppföljning är att vid behov kan
