Informell maktutövning

Offentlighetsprincipen innebär en typ av insikt och demokratisk förankring i den formella offentliga planeringen. Det finns dock, vill vi hävda, en informell planering inom governance- planering där offentlighetsprincipen inte längre gäller. I samarbetet mellan kommun och privata aktörer kan den privata byggherren hävda att planerna är affärshemligheter, vilket delvis befriar dem från allmänhetens insyn (SFS: 1980:100, kap 8, 6§). Det framkom även i vår intervju med fastighetskontoret att kommunen inte alltid måste vara transparent då det anordnas informella möten mellan olika privata och offentliga aktörer i större projekt.

”Jag tycker nog att det pratats, det är rätt, vi har rätt mycket sådana här träffar med byggherrar och fastighetsägare så det är rätt bra tillsammans. Även om Malmö är en stor stad så

är det inte en fruktansvärt stor stad, de flesta känner ju varandra. Man har ju träffat varandra. Vi försöker ha olika forum som man kan träffas lite mer avslappnat också, så man inte måste liksom representera sitt bolag utan att man våga tänka lite fritt liksom. Det är okej sådär” (Röder, utredningssekreterare, 2017-04-7)

Dannestam (2009. s.263) skriver att mycket tyder på att informella sammanhang innebär att mycket redan är avgjort innan frågor når de formella politiska institutionerna. Hur omfattande det informella maktutövandet är och vem som egentligen har störst makt att övertala eller påverka andra aktörer i denna dialog är otydligt. I relation till planeringens generella

utveckling mot marknadsanpassning inom governance-styrd planering ser vi det inte som en omöjlighet att marknaden skulle kunna besitta en stor makt att påverka planeringens

utveckling (jfr. Johansson. 2013, s.68f; Healey. 2007, s.272). Denna misstanke stöds av Flyvbjergs observationer av det danska planeringsprojektet i Ålborg:

“Through decades and centuries of careful maintenance, cultivation, and reproduction of power relations, business created a semi-institutionalized position for itself with more aptitude to influence governmental rationality than was found with democratically elected bodies of government” (Flyvbjerg. 1998, s.231).

I förhållandet mellan kommun och privata aktörer sker maktutövandet ofta informellt, diskursivt och enligt Healey (2007, s.192) är de strategier som implementeras: ”[...]not just abstract concepts, floating in the ether of design and planning discourses. They gather force because they resonate with the values, perceptions and particular needs of key actors”. Dannestam (2009, s.245ff) skriver att olika diskurser bestämmer vilken politik som blir verklighet. Dessa diskurser förs fram på global nivå och förespråkar inom EU en

förstärker den ekonomiskt centrerade diskursen. Makten ligger till synes hos formella aktörer men de diskurser som eftersträvas inom den formella politiken är ofta starkt knutna till

marknadens intressen. Blandade upplåtelseformer, i relation till allt det här bör dock ses som en politisk diskurs som är relativt frikopplad från marknadsmässiga intressen men vars genomförande är starkt knuten till och beroende av dessa.

Region Skåne har inte det direkta ansvaret över bostadsfrågor, däremot verkar regionen för att påverka genom att ta fram kunskap i form av rapporter och genom att lyfta upp problem för diskussion (Bilaga 3). Utöver de formella styrdokumenten vi blev tilldelade när vi var på besök på Region Skåne fick vi även ta del av två rapporter kring bostadspolitik författade i partnerskap med privata aktörer, vilket väcker frågor kring om dessa representerar formell eller informell maktutövning (jfr. Region Skåne. 2016; Region Skåne. 2015). Makten dessa rapporter innehar handlar inte i huvudsak om att ställa formella krav på kommunerna. Rapporternas huvudsakliga syfte är att skapa en normerande kunskap som kommuner och privata aktörer ska arbeta utifrån (jfr. Flyvbjerg. 1998, s.227).

Malmö stad har en del formella verktyg att utöva makt över privata aktörer men då främst på mark kommunen själva äger. Utöver markägande besitter kommunen främst informella maktstrategier såsom: personliga relationer, ekonomiska resurser, hot om sanktioner och undvikande att besluta (Persson. 1999, s. 188).

De formella strategierna används främst ifall det är rimligt att ställa specifika krav i relation till rådande konjunkturläge (jfr. Malmö stad 2007). Således är även strategin med att blanda upplåtelseformer konjunkturbunden vilket respondenter på stadsbyggnadskontoret berättade var fallet i Hyllie:

”I de ursprungliga markanvisningarna för bostäderna vid Hyllie allé styrde vi att 30% av varje kvarter skulle vara hyresrätter. Det gjorde vi eftersom det då, 2008, var en het marknad och det byggdes väldigt mycket bostadsrätter. Det var ett aktivt val och Malmö ville främja hyresrätterna men också få till blandad stad. Sen svängde marknaden och en av de saker vi kom överens om med byggherrarna var att släppa det där att det skulle vara 30% hyresrätter. Vi gjorde det istället möjligt att bygga vissa kvarter med renodlat bostadsrätter och vissa med renodlat hyresrätter, eller blandat. Idag kan vi se resultatet och det visar sig att det byggs ca

50% av varje” (Danås, exploateringsingenjör, 2017-04-7)

Det har alltså ställts krav på en blandning av upplåtelseformer under högkonjunkturen, som sedan släppts under lågkonjunkturen. Detta är intressant att problematisera eftersom

blandade upplåtelseformer ses som en av de huvudsakliga strategierna i Malmö stads (2012, s.20) översiktsplan för att uppnå boendeintegration. Om det strategiska arbetet med

boendeintegration är konjunkturbundet måste det även ses som bundet till och beroende av ekonomiska intressen. Det är alltså inte säkert att blandningen av upplåtelseformer hade varit så hög ifall Hyllie byggts under lågkonjunktur. Om planeringens sociala hållbarhetsmål underordnas de ekonomiska riskerar planeringen att bli spårbunden till den ekonomiska diskursen (Healey. 2007, s.272; Holmqvist. 2009, s.234). Inom samarbeten mellan privat- och offentlig sektor på kommunal nivå tycks kommunen i huvudsak representera de sociala och ekologiska hållbarhetsmålen medan marknaden representerar de ekonomiska (Dock, programarkitekt, 2017-03-27). Å ena sidan har kommunen det mesta av den formella makten i förhandlingar mellan dessa intressen men de privata aktörerna sitter på en stor del av den ekonomiska genomförandekraften, alltså riskerar social och ekologisk hållbarhet att

underordnas ekonomiska intressen på mark utanför kommunal rådighet.

Vi har dock sett tecken på att marknaden självmant bygger blandade upplåtelseformer, vilket kan tolkas som en social välvilja men som även kan förstås som ett sätt att stärka

byggherrens relation till kommunen för att få ett mer gynnsamt förhandlingsläge i senare samarbeten. I intervjun med Fastighetskontoret framkom att byggherrar till exempel hade följt ett program för miljövänligt byggande fastän kommunen inte kunde ställa krav på det:

“Nu får inte kommunerna ställa krav längre, så länge vi fick det så och alla som gjorde det ja de kanske lade sig på lägsta nivå men de använde sig av programmet, ingen, mig veterligen som sket i det. Det hade de kunnat göra för vi hade inte smiskat dem för det. Det är klart de hade inte fått några pluspoäng i framtiden det hade de inte fått” (Röder,

utredningssekreterare, 2017-04-7)

Detta kan ses som ett tecken på att den kommunala makten har definierat verkligheten som skapar sociala, ekonomiska och ekologiska verkligheter (jfr. Flyvbjerg. 1998, s.227).

Kommunen har definierat vad de är ute efter och byggherrar tar efter denna vilja vilket leder till att konkreta sociala och ekologiska verkligheter skapas utefter kommunens verklighetssyn även utanför kommunal rådighet.

Intervjun med fastighetskontoret (Bilaga 2) tydde på att de privata byggherrar som helst involveras i samarbeten är de kommunen vet sedan tidigare har en vilja att bygga hållbart såväl socialt som ekologiskt. Det sågs även som fördelaktigt ifall byggherren både byggde och förvaltade fastigheter för att säkra ett långsiktigt engagemang i nybyggda områden.

“Vi vill ju gärna ha små lokala, det är ju de som vill bygga ett hus och sedan

förvalta det i hundra år. Det ska gå i släkten. Det är ju liksom, deras jobb. De köper inte och säljer det poff, utan deras barnbarn ska leva där” (Röder, utredningssekreterare, 2017-04-7)

Det nämndes även som ett aktivt maktverktyg från kommunens håll att välja vilka byggherrar som skulle involveras i olika projekt (Bilaga 2). Urvalet baserades på vad byggherren gjort tidigare, om kommunen ville att det skulle byggas fler hyreslägenheter menade planerarna att de valde en byggherre som brukar bygga hyresrätter för att på så sätt kunna blanda upplåtelseformer.

Planering förs idag ofta fram genom projekt. Dessa projekt genomförs av såväl offentliga som privata aktörer, ofta i samarbete med varandra. Hermelin (i Andersson et al. 2012, s.62) menar att aktörer inom en projektbransch är beroende av rykte och renommé och att vem du känner kan ha nästan lika stor betydelse som vilken kunskap du besitter. På så vis kan de informella maktstrukturer vi sett tecken på fortsätta reproduceras genom sociala och

kulturella relationer. På fastighetskontoret menade respondenterna att krav inte kunde ställas på privata exploatörer rent formellt men att om de inte följde vissa regler och normer kunde de bestraffas genom att de förlorade sitt goda rykte (Bilaga 2). Kommunen kunde välja att inte arbeta med en aktör igen om de exempelvis bröt mot en social klausul, dock hade respondenterna aldrig varit med om att det hänt.

Makten kommunen utövar för att få till en blandning av upplåtelseformer var således inte strikt formell utan handlade även om informella muntliga påtryckningar och outtalade hot om informella repressalier, exempelvis uteslutning från framtida samarbeten. Det kan här problematiseras kring huruvida lagstiftade repressalier ändå borde existera för att kunna säkerställa ett ansvarstagande ifall exempelvis ett genomförandeavtal skulle brytas men tjänstemän på fastighetskontoret menar på att det inte behövs. “Ja men precis det är väl mer en så här affärsmässigheten och god relation som får styra det snarare än vite och krav” (Virkamäki, projektsekreterare 2017-04-7). Man kan också argumentera för att inofficiella, sociala repressalier för att bryta mot informella regler kan ses som illegitima eftersom konsekvenserna inte är juridiskt förankrade eller tydliga.

Våra respondenter på Malmö stad såg samarbetet mellan privata- och offentliga aktörer som oproblematiskt och de beskrev sin egen påverkansgrad som relativt hög. Detta ligger i linje med Holmqvists (2009, s.266) forskning som pekar på samma fenomen. Detta tycks frångå den generella uppfattningen i den governance-litteraturen vi tagit del av där offentliga aktörer

fått mindre makt att påverka planeringen (jfr. Healey. 2007; Dannestam. 2009; Fredriksson. 2011; Johansson. 2013). Samtidigt påpekade respondenterna ofta att de formella verktygen att påverka blivit färre (Bilaga 2). Forskningsmaterialet pekar således på relevansen hos kommunens informella maktutövning i governance-styrd planering.