Makt i Governance-styrd planering

“En erfarenhet som mina år som kommunal planerare och utredare gett mig är att den politiska ideologin och framtidsvisionen tycks spela en mindre framträdande roll för de beslut som sker i kommunerna. Ideologin verkar huvudsakligen komma fram vid valkampanjerna inför de allmänna valen till kommunfullmäktige men även här är det lättare att hitta gemensamma ståndpunkter partierna emellan, än vad det är att hitta ideologiska skiljelinjer” (Persson. 1999, s.5).

Under tiden stadsplaneringen i västvärlden var gällande inom ett government-system ansågs den representativa demokratin vara tillräckligt legitimerande för planeringen (Healey. 2007, s.15f). Under governance-eran har dock legitimiteten kommit att ifrågasättas och förändras. Legitimitet uppnås idag genom en dialog mellan kommunala och privata aktörer

(Fredriksson. 2011, s.88). Har en dialog inte ägt rum anses inte en plan som legitim. Makten har alltså skiftat arena från den byråkratiska arenan där olika viljor hävdade sin rätt i relation till fastsatta regler, till det diskursiva, privat/offentliga samarbetet där aktörer med olika uppfattningar och maktpositioner försöker nå konsensus genom dialog (jfr. Fredriksson. 2011, s.87f). Maktutövandet har på så vis blivit mindre transparent samtidigt som det vunnit en typ av demokratisk legitimitet genom att implementera dialogen som verktyg.

Makten har gått från att vara institutionell till att vara ett diskursivt samarbete mellan privata och offentliga aktörer inom den svenska planeringens kommunala nivå. Argument kan föras för att governance-styrd planering inom svensk kommunal nivå är baserad på ett mindre demokratiskt beslutsfattande som sker bakom stängda dörrar (Fredriksson. 2011. s.87). Samtidigt upplevs de ideologiska skillnaderna i den kommunala politiken vara små, vilket möjligen kan tolkas som ett symptom på maktförhållandet inom det privat/offentliga

samarbetet eftersom konsensus ofta uppnås på den aktören med mest makts premisser (jfr. Persson. 1999, s.5; Flyvbjerg. 1998, s.232).

Governance-styrning inom planeringen kan kopplas till och problematiseras i relation till decentralisering av statlig makt (Healy. 2007, s.271), införlivandet av marknadsmässiga principer inom planeringen (Johansson. 2013, s.68f; Healey. 2007, s.272) och otydliga

som mer demokratiskt förankrat och legitimt är det tidigare government-systemet, vilket det möjligen skulle kunna vara ifall aktörerna inom systemet agerat inom ett jämlikt

maktförhållande men så är inte alltid fallet (Fredriksson. 2011, s.79). I Malmö stad tycks dock samarbeten mellan privata och offentliga aktörer relativt jämna sett till formell makt då

kommunen äger ungefär lika mycket mark som de privata aktörerna.

Vi har dock sett att både kommunen och de privata aktörerna utövar makt på ett informellt plan för att få sina viljor igenom och vem som i slutändan styr utvecklingen är därför svårt att reda ut i praktiken. Med hjälp av Flyvbjergs maktteorier och en förförståelse för governance- styrd planering kan vissa trender ändå utläsas som pekar åt de privata aktörernas fördel. Exempelvis är marknaden ofta bättre på att påverka statlig rationalitet än valda politiker är (Flyvbjerg. 1998, s.231). Vi har märkt att det dock är mycket svårt att till fullo kartlägga var makten ligger inom ett governance-system. Kanske innebär det en typ av demokratiskt ideal eftersom ingen enskild aktör besitter makten, kanske innebär det att makten inte är del av vårt demokratiska system och att det därför, som Flyvbjerg (1998, s.232) menar är en rationalisering att kalla vårt politiska system för en demokrati. Var makten ligger är en relevant fråga just därför att den inte till fullo kan besvaras.

“A final explanation for actors’ unwillingness to reveal rationalizations is that doing so may be dangerous: attempts at deconstruction and critique may lead to confrontations, to the destabilization of the decision-making process, or to negative sanctions on those actors who reveal rationality as rationalization” (Flyvbjerg. 1998, s.229).

Rationaliseringar är svåra att upptäcka men kan ändå gå att kartlägga med långt dragna deduktioner (jfr. Flyvbjerg. 1998, s.228f). Malmökommissionens (2013, s.73) åtgärd 1.2.2.2 framlägger en rad påståenden kring upplåtelseformer. En av dessa är att Malmö, genom att blanda upplåtelseformer ända sedan efterkrigstiden blivit en av de städer i Europa med störst blandning av upplåtelseformer. Kommissionen uppger även att blandningen har motarbetat segregation men att det grundar sig på att det finns en allmännytta. Exempel ges också på att stadsdelar där endast subventionerade bostäder funnits varit mer segregerade än blandade områden. Rapporten Malmökommissionen refererar till när de bygger upp sitt argument för blandade upplåtelseformer stödjer dock inte Malmökommissionens uttalanden. Däremot lyfter det refererade dokumentet fram att det är svårt att i forskningslitteraturen finna stöd för idén att selektiva, områdesbaserade insatser kan bryta segregationen (Andersson, &, Bråmå. 2008, s.8ff). Rapporten lyfter även fram att segregationen till viss del

sammanfaller med områdets blandning av upplåtelseformer men att det inte finns en strikt korrelation.

Detta kan ställas mot Malmökommissionens mål att komplettera stadsdelars bostadsbestånd med de upplåtelseformer som saknas (Malmökommissionen. 2013, s.73). Att källan inte helt stödjer referensen kan tyda på det Flyvbjerg (jfr. 1998, s.228f) benämner som ett “front-back” förhållande där den kunskap som ligger i linje med maktens önskan presenteras men inte den som motsäger maktens åsikt. Det kan också tyda på att Malmökommissionen har definierat sanningen genom en rationalisering (jfr. Flyvbjerg. 1998, s.227ff). Även om de föreslagna åtgärderna är grundade på rationalitet är det ändå intressant att dessa referenser är ofullständiga eftersom även det pekar på ett informellt maktutövande från kommunens sida. Flyvbjerg (1998, s.229) skriver att de dokument som inte produceras säger lika mycket som de som produceras. I båda fallen innebär den bristfälliga referensen en bristande transparens inom kommunens strategiska hållbarhetsarbete.

Rationaliseringar är enligt Flyvbjerg (1998, s.228f) dock inte alltid medvetna och måste därför inte heller bottna i någon dold agenda men deras skapande av mentala och fysiska

verkligheter är oavsett bakomliggande agenda ändå ett maktutövande. Detta kan även innebära att förutfattade meningar och arbetskulturer leder till en typ av självuppfyllande profetia och att stabila maktförhållanden därför leder till en spårbunden planering (jfr. Flyvbjerg. 1998, s.231; Healey. 2007, s.21).

Maktförhållanden produceras ständigt och kräver en konstant reproduktion (Flyvbjerg. 1998, s.232). Vår undersökning tyder på att maktens produktion och reproduktion inom

governance-styrd planeringen framför allt sker informellt inom arbetskulturer och sociala relationer, vilket ligger väl i linje med Healeys (jfr. 2007, s.21) beskrivning av hur governance- processer genomförs. Healey (2007, s.21) menar att governance-processer tycks

genomföras i rutinmässiga mönster inom starka sociala relationer och genom kulturella förgivettaganden. På så vis är governance-processer spårbundna och svårföränderliga.

Ändå förändras arbetssätten ständigt och det är värt att poängtera att det fortfarande är ett relativt nytt sätt att arbeta och vi vill argumentera för att det finns värdefull potential för ökad demokrati i systemet ifall maktförhållanden jämnas ut och en transparens inom det

privat/offentliga samarbetet kan säkras. Flyvbjerg (1998, s.233f) poängterar att ett system som söker konsensus ökar rationalitetens makt, till skillnad från tydligt hierarkiska system där makten förbigår rationaliteten. Vi vill dock argumentera för att ett konsensus-baserat system

motsättningar saknas dock i stort i svensk kommunal planering (jfr. Persson. 1999, s.5). Om få kompromisser behövs från de olika förhandlande krafterna kommer heller ingen större förändring ske, vilket kan vara en bidragande faktor till att governance-processer tycks spårbundna. Det krävs möjligen större ideologiska skillnader mellan de olika aktörerna och mer ifrågasättande krafter inom governance-systemet för att säkra dess demokratiska kvaliteter.

5. Slutdiskussion

Vår problemformulering behandlade frågan kring vilken makt Malmö stad har att

implementera det politiska målet att blanda upplåtelseformer. I detta kapitlet kommer vi gå igenom arbetets slutsatser i relation till frågeställningarna och därpå ge förslag till vidare forskning. Frågeställningarna och svaren på dessa behandlas i den ordning de presenteras här nedan. Den första underfrågeställningen besvaras dock löpande genom hela

slutdiskussionen. Frågeställningarna är som följer:

● Vilka är förutsättningarna för Malmö stad att implementera blandade