Maktrelationer i stadsplanering
- Implementering av blandade upplåtelseformer i Malmö
Power relations in urban planning
- The implementation of mixed tenure in Malmö
Gorm Hyltén-Cavallius & Emanuel Toft
Huvudområde: Byggd miljö Kandidatnivå
Omfattning: 20 högskolepoäng Examinationstermin: Vt. 2017 Handledare: Martin Grander Institutionen: Urbana studier
Prolog
Vi vill tacka vår handledare Martin Grander för hans eminenta handledning. Vi vill också rikta ett tack till kurskamrater, familj och vänner för det moraliska stödet under författandet av uppsatsen.
För deras engagerade bidrag med tid, råd och kunskap vill vi även tacka våra
intervjudeltagare, Marianne Dock, Inger Sellers, Säde Virkamäki, Christian Röder och Sofia Danås för deras oumbärliga bidrag till studien.
“Den mest inflytelserike. - Att en människa sätter sig till motvärn mot sin tid, hejdar den i portgången och kräver räkenskap av den, det måste utöva inflytande! Om hon själv önskar det eller inte är likgiltigt; det faktum att hon kan är huvudsaken” (Nietzsche i Brobjer, et al. 2008, s.126).
Sammanfattning
Denna kandidatuppsats behandlar formell och informell maktutövning inom governance-styrd planering. Studien syftar till att undersöka vilka förutsättningar som finns för Malmö stad att implementera en blandning av upplåtelseformer på stadsdelsnivå inom ramen för
existerande maktstrukturer.
Arbetets empiriska material har insamlats genom intervjuer med tjänstemän på Malmö stad samt genom en dokumentanalys av Malmö stads strategiska dokument.
Resultaten har visat att markägande har varit oumbärligt för kommunens sociala
hållbarhetsarbete då det kan ses som ett verktyg för maktutövande både på formella och informella grunder. På ett formellt plan kan kommunen ställa krav på en blandning av upplåtelseformer på den mark de äger. På ett informellt plan skapar kommunens politiska viljor en normerande kunskap som privata byggherrar följer även på sin privata mark för att stärka sin förhandlingsposition i senare samarbeten med kommunen.
Kommunen involverar helst de byggherrar i samarbeten som tar ett socialt- och ekologiskt ansvar. Vi har även sett att privata aktörer är medskapande av normerande kunskap på såväl statlig, regional och kommunal nivå. Privata aktörer har även en större makt att presentera rationaliseringar som rationella eftersom deras verksamhet kan sakna transparens.
Nyckelord
Malmö, strategisk planering, governance, makt, formell och informell makt, blandade upplåtelseformer.
Abstract
This thesis focuses on formal and informal power relations in governance-run urban
planning. Our aim has been to examine the conditions for the city of Malmö to implement the goal of mixed tenure and how it is affected by power relations in public/private partnerships.
The empirical material has been gathered from interviews with planners and strategic documents. Our results show that Malmö’s means for achieving their social sustainability goals are tightly linked with land ownership, which can be understood as a means for the municipality for exercising power both formally and informally. Formal demands can be put on the mixing of tenure in housing stock placed on land owned by the municipality.
The municipality favours private actors who take social and ecological responsibility. Informally the municipality thus defines a reality that private actors uphold and base their work on to strengthen their position with the municipality to get future contracts.
Governance can be seen in both municipal, regional and government levels through private actors influence on public actors’ creation of knowledge. Furthermore, we have seen
indications that private actors may have a greater possibility to present rationalizations as rational due to the lack of transparency inherent in Swedish governance-planning.
Keywords
1.Bakgrund 7
1.2 Syfte 8
1.3 Frågeställningar 8
1.4 Avgränsning 8
1.5 Disposition 9
2.Metod och metodologi 10
2.1 Hermeneutik 10 2.2 Fallstudie 11 2.3 Dokumentanalys 11 2.4 Intervjuer 12 2.5 Etiska hänsynstaganden 14 2.6 Validitet 15
2.7 Kritik mot metoden 15
3. Tidigare forskning & teori 16
3.1 Government- & governance-styrd planering 16
3.2 Makt 19
3.3 Formell och informell makt 23
3.4 Blandade upplåtelseformer 23
3.5 Analysapparaten 25
4. Fallstudie 26
4.1 Formella förutsättningar 26
4.1.1 Översiktsplanen och andra strategiska dokument 26
4.1.2 Områdesbestämmelser 27
4.1.3 Detaljplanen 27
4.1.4 Markägande 28
4.1.5 Genomförandeavtal 28
4.1.5.1 Exploateringsavtal och privatägd mark 29 4.1.5.2 Markanvisningsavtal och kommunal mark 30 4.1.6 Ekonomiskt stöd och allmännyttan 32
4.2 Informella förutsättningar 33 4.2.1 Maktförhållanden i Malmö stads praktiska arbete 33
4.2.2 Informell maktutövning 35
4.2.3 Makt i Governance-styrd planering 39
5. Slutdiskussion 43
5.1 Malmö stads förutsättningar att implementera blandade upplåtelseformer 43 5.1.1 Formellt och informellt maktutövande 43
5.1.2 Kommunalt markägande 44
5.2 På vilket sätt påverkar samarbeten mellan kommunen och privata aktörer Malmös förmåga att bygga blandade upplåtelseformer? 45
5.3 Avslutande reflektioner 46 5.4 Vidare forskning 47 6. Källförteckning 48 6.1 Tryckta källor 48 6.2 Elektroniska källor 49 6.3 Lagtexter 51 6.4 Bilagor 52
1.Bakgrund
Sveriges stadsplanering var under många år något som lämnades åt experter och
myndigheter snarare än att vara en demokrati-politisk fråga (Fredriksson. 2011, s.78). Under 1990-talet skiftade dock uppfattningen om stadsplaneringen till att vara politisk då
planeringen inte bara sågs som en teknisk fråga utan även starkt baserad på värderingar (Fredriksson. 2011, s.78, Healey. 2007, s.256). Därför föreföll det även logiskt att folket inom ett demokratiskt system skulle kunna påverka planeringen. Detta föranledde den
kommunikativa planeringen, som syftade till att demokratisera planeringen genom att ge medborgarna rätt till medbestämmande (Fredriksson. 2011, s.78). Denna vändning ledde inte bara till införandet av den lagstadgade medborgardialogen för att öka civilbefolkningens medbestämmande, även marknaden gavs mer makt att tycka till.
Fredriksson (2011, s.79) kritiserar den kommunikativa planeringstraditionen, även kallad governance-styrd planering, för att inte beakta maktförhållanden. Vidare anser hon att den kommunikativa planeringen försöker att uppnå rationella beslut grundade på dialog. Flyvbjerg (1998, s. 227f) menar dock att makt och rationalitet är ömsesidigt beroende av varandra eftersom makten de facto bestämmer vilken kunskap som ses som rationell. Vi menar att detta samband mellan makt och rationalitet är viktigt att problematisera och kartlägga i dagens stadsplanering och vi tänker göra det genom att använda Malmö stads arbete med blandade upplåtelseformer som exempel.
Kunskapen skapas i maktförhållanden, ofta av den parten med mest makt (Flyvbjerg. 1998, s.227). Målet med den kommunikativa planeringen har varit att skapa en konsensus-politik där olika aktörer når ett gemensamt samförstånd (Fredriksson. 2011, s.78). Det är just i dialogen makten utspelar sig i den kommunikativa planeringen varpå det är högst relevant att analysera maktförhållanden mellan kommunen och privata exploatörer och hur den tar sig uttryck i stadsplaneringens utförande och dialog. Att makten förflyttats från formella representativa demokratiska instanser till privat/offentliga samarbeten innebär även att ansvaret för samhällsbyggandet blivit mer komplext (jfr. Johansson. 2013, s.62). Den kommunikativa vändningen tycks i många fall tvärtemot målet om en demokratisering lett till en mindre demokratisk planering i och med att planeringens transparens försvagats.
Fredriksson (2011, s.188) beskriver att kommunen fått mindre formell makt att påverka planeringen vilket har varit en drivande anledning till att kommunen idag arbetar med strategisk, kommunikativ planering. Planeringen för blandade upplåtelseformer är ett
exempel på strategisk planering, ett sätt för kommunen att påverka planeringens inriktning baserat på visioner snarare än lagstiftning. Med upplåtelseform menas på sättet du förfogar över din bostad. I Sverige finns det idag fyra olika typer av upplåtelseformer, hyresrätt, bostadsrätt, äganderätt och kooperativ hyresrätt (Boverket. 2016). Med blandade upplåtelseformer syftar vi till att beskriva en blandning av minst två av dessa på
stadsdelsnivå eller lägre administrativ nivå. Syftet med att blanda upplåtelseformer är att främja integration i staden (Malmö stad, 2012, s.20). Vi är intresserade av att analysera hur kommunens makt att implementera en blandning av upplåtelseformer ser ut i denna nya, semi-offentliga, medbestämmande praktik där planerarskrået inte längre har lika mycket makt.
1.2 Syfte
En av Malmös strategier för att uppnå integration är att blanda upplåtelseformer på stadsdelsnivå. Syftet med arbetet är att undersöka vilka formella och informella förutsättningar som finns för Malmö stads arbete att implementera blandade
upplåtelseformer inom dagens governance-styrda planering. Syftet är även att bidra med kunskap om hur Malmö stad arbetar för att implementera blandade upplåtelseformer och på
vilket sätt detta arbete påverkas av maktförhållanden mellan den privata och offentliga
sektorn.
1.3 Frågeställningar
● Vilka är förutsättningarna för Malmö stad att implementera blandade upplåtelseformer?
○ Hur arbetar Malmö stad med blandade upplåtelseformer?
○ På vilket sätt påverkar maktförhållanden mellan Malmö stad och privata aktörer implementeringen av blandade upplåtelseformer?
1.4 Avgränsning
På grund av arbetets ringa storlek har vi valt att inte behandla hela Malmös strategiska arbete som sådant. Blandade upplåtelseformer används som exempel på grund av att strategin förekommer i flera strategiska dokument och där framstår som ett huvudverktyg för att motverka segregation. Vi har dock valt att inte gå in närmare på integration eller
segregation och effekten blandade upplåtelseformer kan tänkas ha på dessa fenomen. Vi har heller inte valt att fokusera på skillnaden mellan government- och governance-styrning i Malmö då vi utgår ifrån Dannestams (2009) tolkning att Malmös planeringspolitiska system
är av en governance-modell. Malmö valdes som fysisk avgränsning för att liknande forskning inte utförts på kommunens strategiska arbete med blandade upplåtelseformer, vilket har gjorts i Göteborg och Stockholm (jfr. Holmqvist. 2009). Det var relevant att innefatta ett av Malmös strategiska instrument eftersom diskussionen kring makt och governance-styrd planering hade riskerat att bli löst förankrat till praktiken utan en sådan koppling.
1.5 Disposition
I kapitel två presenteras vårt val av metod och hur vi genomfört studien. Därefter, i kapitel tre, presenteras teoribildningen som ligger till grund för vår analys. Därpå följer våran
forskning i kapitel fyra som behandlar Malmö stads formella och informella förutsättningar för att blanda upplåtelseformer. Vi har valt att inte ha empiri i ett separat stycke utan den
presenteras löpande genom analysen för att ge arbetet ett bättre flöde. Avslutningsvis, i kapitel fem följer en slutdiskussion som behandlar vårt resultat i relation till frågeställningen och där förslag till vidare forskning presenteras.
2.Metod och metodologi
I nedanstående kapitel kommer vi presentera val av metoder och hur vi gått tillväga för att svara på frågeställningarna. Inledningsvis presenteras vårt val av metod och metodologi. Därefter presenteras de strategiska dokument som haft särskild betydelse för detta arbete varpå våra intervjupersoner introduceras samt en av en genomgång av hur intervjuerna genomfördes. Efter det kommer en presentation av våra etiska hänsynstaganden, en diskussion kring studiens validitet och av en kritik av metodvalet.
Maktrelationen mellan planerare, politiker och privata aktörer är intressant att problematisera i relation till vårt arbete. I denna analys använder vi oss i huvudsak av Flyvbjergs definitioner av makt. Att kunskap skapas i sociala relationer ser vi både som att individer är
medskapande av varandras kunskap men även att den kunskap som skapas är beroende av samhälleliga, informella och/eller organisatoriska maktstrukturer.
Eftersom arbetet är av konceptuell karaktär och behandlar såväl stora ämnen som ett stort fysiskt avgränsningsområde bör vår forskning inte ses som objektiv sanning utan snarare en fingervisning mot olika trender och tendenser som i sin tur kan visa på relevansen för fortsatt forskning inom makt och governance-styrd planering.
2.1 Hermeneutik
“Whereas for those schools of thought which tend towards naturalism subjectivity has been regarded as something of a mystery, or almost a residual phenomenon, for hermeneutics it is the world of nature which is opaque - which, unlike human activity can be grasped only from the outside” (Giddens. 1986, s.2).
Vårt arbete har en hermeneutisk ansats. Inom hermeneutiken utgår forskaren ifrån att människor har intentioner som avspeglar sig i deras språk och handlingar och som det går att tolka och förstå innebörden av (Patel, &, Davidson. 2011, s.29). Den hermeneutiska forskningstraditionen utgår ifrån att forskaren har en förförståelse som påverkar tolkningen av materialet. Denna förförståelse ses som en styrka och inte en svaghet men kan likväl problematiseras eftersom det kan leda till bristande neutralitet. Det är här viktigt att
poängtera att en hermeneutisk forskare aldrig kan vara objektiv utan att den kunskap som produceras alltid är beroende av vår förkunskap. Samtidigt gör vi givetvis en ansats till att
ifrågasätta vår tidigare kunskap i relation till informationen som framkommit i vårt empiriska material.
I hermeneutikens metodologi arbetar forskaren vis-à-vis intervjupersonen och inkluderar denne i forskningen för att tillsammans bilda bredare gemensam förståelse för
forskningsfrågan (Patel, &, Davidson. 2011. s.30). Forskaren pendlar mellan intervjupersonen och forskarens förförståelse och tolkar dessa i relation till
forskningsproblemet. I en sådan analys är det viktigt att ha ett empatiskt förhållningssätt. Metodologin är abduktiv då forskaren ständigt pendlar mellan del och helhet och mellan olika synvinklar för att förflytta en förståelsehorisont framåt och uppnå en starkare gemensam kunskap hos forskaren och intervjupersonen. En hermeneutisk forskningsansats syftar dock inte nödvändigtvis till att bidra med en ny teoribildning vilket vanligtvis är det sista steget i en abduktiv forskningmodell (Patel, &, Davidson. 2011, s.25).
2.2 Fallstudie
Uppsatsen utgår ifrån en kvalitativ forskningsgrund eftersom vi inte ser de ämnen som behandlas, exempelvis makt, som kvantitativt mätbara. Yin (1994, s.6) beskriver att en kvalitativ frågeställning som börjar med ordet hur inte behöver besvaras inom en kontrollerad miljö men att studien bör undersöka ett samtida fenomen. En utforskande fallstudie förs igenom uppsatsen med fokus på Malmö stads förutsättningar att implementera det politiska målet att blanda upplåtelseformer. Eftersom frågeställningen använder sig av vem, vad, var, hur eller varför menar Yin (1994, s.5) att en utforskande fallstudie kan leda till en hypotes eller peka på vidare forskning. Eftersom vår uppsats är en studie av processer och
förändringar i privat/offentliga maktförhållanden är en fallstudie särskilt lämplig (Patel, &,
Davidson. 2011, s.56).
2.3 Dokumentanalys
Vår studie har utöver intervjuer utgått från officiella handlingar utgivna av Malmö stad för att undersöka hur blandade upplåtelseformer beskrivs och hur de ska implementeras. För att undvika en ensidig bild av Malmö stads åsikter har vi valt ut flera olika politiska dokument med olika ändamål (jfr. Patel, &, Davidson. 2011, s.68f). För att försäkra oss om att
dokumenten inte blivit manipulerade har vi laddat hem dem via Malmö stads egna hemsida.
● Översiktsplanen. Detta dokument syftar till att ge en helhetsbild av Malmö stads vision för kommunens framtid och förslag på hur visionen ska kunna förverkligas (Malmö stad. 2012, s.5f). Dokumentet är dock inte juridiskt bindande.
● Fördjupade översiktsplaner för Nyhamnen och Södra Hyllie i Malmö. En fördjupad översiktsplan är en översiktsplan för ett avgränsat område i kommunen för att precisera den kommuntäckande översiktsplanen (Malmö stad. 2015a, s.3). Dokumentet ska rikta utvecklingen och fungera som riktlinjer för hur tillstånd ska delas ut men är inte juridiskt bindande.
● Malmökommissionen, är författat av en politiskt oberoende kommission och avser att analysera kring orsaken bakom skillnader i hälsa inom kommunen och att ta fram strategier för hur dessa ska minskas (Malmökommissionen. 2014, s.10).
● Handlingsplan för bostadsförsörjning syftar till att koordinera och samla de åtgärder som utförs för att Malmö stad ska uppnå sina bostadspolitiska mål (Malmö stad. 2014b, s.3)
Översiktsplanen och de fördjupade översiktsplanerna är visionära dokument, vilket innebär att dess formuleringar ibland är vaga. Dessa planer baseras på en politisk vilja som också föranlett Malmökommissionen som är ett forskningsbaserat dokument. Handlingsplan för bostadsförsörjning följer samma politiska mål som övriga dokument och handlar om att koordinera och samla åtgärder för bostadsförsörjningens fysiska implementering. De två sistnämnda dokumenten är därför mer talande för hur Malmö stads arbete ter sig i praktiken, medan de visionära dokumenten främst speglar den politiska viljan. Vi har dock sett att de dokument som är mer knutna till planeringens praktiska arbete också kan vara vaga, vilket föranleder en del kritik i uppsatsens fallstudie. Eftersom det praktiska arbetet inte alltid är tydligt i dessa dokument har vi kompletterat dem med intervjuer med tjänstemän.
2.4 Intervjuer
För att fördjupa kunskapen om Malmö stads förutsättningar att implementera blandade upplåtelseformer har vi valt att intervjua personer som arbetar med planering på olika sätt inom staden. Vårt urval av intervjupersoner representerar främst kommunala aktörer som arbetar med blandade upplåtelseformer på olika sätt. I och med att Malmö stad ingår i Region Skåne intervjuades även en person därifrån för att belysa Regionens inflytande på implementeringen av blandade upplåtelseformer. För att få ett brett underlag intervjuades personer med olika titlar för att få in olika perspektiv av Malmös praktiska arbete. Vi har avgränsat oss på detta vis eftersom vårt huvudfokus har legat på vilken makt just kommunen har att implementera strategin med blandade upplåtelseformer. På nästkommande sida följer en kort presentation av våra intervjupersoner:
● Marianne Dock, programarkitekt, på stadsbyggnadskontorets strategiavdelning som har ansvar för sociala frågor såsom trygghet, hälsa och tillit. Marianne Dock arbetar även med att utveckla sociala konsekvensbedömningar.
● Christian Röder, utredningssekreterare, har jobbat på kommunen i Malmö sedan 1988. Han började inom miljöförvaltningen men gick sedan över till fastighetskontoret och har sedan dess jobbat mycket med bostadsservicefrågor och hållbarhetsfrågor. ● Säde Virkamäki, projektsekreterare, jobbar på fastighetskontoret med frågor kring
social hållbarhet vid exploateringen av kommunens mark. Säde Virkamäki har därför specialiserad kunskap kring sociala klausuler och genomförandeavtal.
● Sofia Danås, exploateringsingenjör, jobbar på fastighetskontoret och har särskilt ansvar för Hyllie. Sofia Danås har lång erfarenhet av att jobba med blandade upplåtelseformer i Malmö.
● Inger Sellers, samhällsplanerare, jobbar på Region Skåne med bostadsutveckling på regional nivå. För att bredda vårt perspektiv kring vart genomförandekraften och den politiska visionen ligger bakom blandade upplåtelseformer var det relevant att få ett regionalt perspektiv utöver det kommunala.
Kvalitativa intervjuers styrka ligger i dess flexibilitet att kunna utforska ämnen som inte varit förplanerade på grund av att intervjuaren kan följa intressanta spår som dyker upp under intervjun istället för att följa en strikt mall (Kvale, 1996, 84). Detta ställer dock stora krav på intervjuarens förkunskap och kompetens. Samtidigt kan forskarens närvaro påverka svaren på frågor. Många gånger har det i praktiken varit svårt att veta vilka frågor som besvarats och vilka som inte ännu har behandlats under intervjun eftersom samtalet svårligen kan följa den ordning i vilken intervjufrågorna är nedskrivna. Intervjuerna genomfördes således som en typ av semi-strukturerade samtal där så väl vi forskare som intervjuns respondenter kunde prata fritt och allmänt kring frågorna. Intervjun inleddes med en fråga om personen önskade vara anonym innan ljudupptagning inleddes. Vi lät intervjupersonen själv välja mötesplats för att försäkra oss om att de skulle välja en miljö de kände sig bekväma att prata i. I slutet av arbetet kontaktade vi respondenterna med de citat vi valt att ha med i arbetet. Intervjupersonerna fick då chansen att förtydliga citaten eller välja att avstå från medverkan.
Under hela processen, från författandet av frågor till avslutad produkt, bör slutprodukten alltid has i åtanke (Kvale, 1996, s.99). I praktiken var det svårt att ha slutprodukten i åtanke
eftersom vi inte visste vad slutprodukten skulle bli från början. Vi visste däremot vad vi ville arbeta med, så utmaningen var snarare att följa vårt teoretiska ramverk och undvika sidospår.
Forskaren bör vara öppen för att låta ny kunskap hen samlar in under processen påverka framtida intervjuer. Ny information föranledde att vår frågeställning ändrade inriktning under arbetets gång. Eftersom vissa intervjuer kom i ett tidigt skede av arbetet visade det sig därför att några intervjufrågor var överflödiga eller irrelevanta för slutprodukten. Av nödvändighet ändrade vi även, eller lade till, vissa intervjufrågor beroende på våra
intervjupersoners bakgrund och expertkunskaper inom ämnet. På så vis kunde vi på ett mer effektivt sätt utvinna relevant kunskap. Innan frågorna författades har vi mellan varandra förtydligat vad vi vill undersöka och varför (jfr. Kvale, 1996, s.88). I relation till dessa frågor funderade vi över vilka etiska implikationer som skulle kunna framkomma av undersökningen och hur vi skulle hantera dessa. När Intervjun genomförts har vi utgått från en intervjuguide samtidigt som vi reflekterat över vilken kunskap som eftersöks och dess relation till
intervjupersonerna.
2.5 Etiska hänsynstaganden
Eftersom vi utför kvalitativa studier har vi ett tolkningsföreträde på det material som utvinns. Vi följer en hermeneutisk kunskapssyn som syftar till att göra oss och våra läsare medvetna om vilka premisser vi utgår ifrån i vår analys av materialet. Tanken är att utföra ett så
transparent arbete som möjligt. Alla våra intervjuer har transkriberats och finns tillgängliga för uthämtning.
För att göra studien etiskt försvarbar har Kvales (1996, s.111ff) riktlinjer använts. De som intervjuats har gjorts varse om att de deltar i en studie samt har gett sitt uttryckliga
godkännande till att det som framkommer under intervjun får användas. Om intervjupersoner citeras har de först godkänt vår tolkning av- och sammanhanget inom vilket citatet används i arbetet. När det gäller känsliga ämnen är det viktigt att namn och intervjuer hanteras på ett konfidentiellt sätt så att deltagaren inte behöver oroa sig för negativa konsekvenser (Kvale, 1996, s.114f). Ingen av de intervjupersoner som presenteras har dock bett om att få sina uppgifter censurerade i arbetet, vilket hade kunnat vara relevant ifall deras integritet varit hotad.
När vi transkriberat intervjuerna har vi ärligt återgett vad som sagts ord för ord, vilket senare av skönhetsskäl har reviderats när citat har lyfts ut. De förändringar som gjorts för att göra citaten mindre talspråkliga har skrivits av intervjupersonerna själva i korrespondens efter intervjuerna och användningen av citaten har då också godkänts. Anledningen till detta skönhetsingrepp i citaten är att det talade språket ibland innehåller onödigt många
utfyllnadsord som inte upplevts bidra till en menings generella syfte. Ingreppen är således mycket små men är av transparensens skäl värda att påpeka.
2.6 Validitet
För att ge uppsatsens validitet har vi använt några av Kvales (1996, s.242) föreslagna strategier. Under arbetet med vårt empiriska material har vi vägt bevis mot varandra och varje slutsats ska vara representativ för källmaterialet. Då vi funnit material som inte helt passat in har vi följt upp det för att förstå varför den avskiljer från övrigt material. Ibland har dessa uppföljningar lett oss till nya slutsatser kring rationaliseringar av makt (se kapitel 4). Somliga uppföljningar har dock visat att den empiriska källan antingen misstagit sig eller att den inte haft den relevans vi trott från början vilket efter korrigering stärkt arbetets validitet. Ytterligare validitet har även givits genom extern kritik från handledare och kurskamrater.
2.7 Kritik mot metoden
En kritik mot arbetet kan vara att det saknas intervjuer med privata byggherrar vilket således ger ett relativt ensidigt kommunalt perspektiv. Inte heller har vi involverat civila medborgare i arbetets empiriska arbete eftersom det strategiska arbetet med blandade upplåtelseformer bedömts som en affär mellan kommun och privata byggherrar som överlag saknar civilt inflytande.
Många författare som behandlar governance-teori skriver att governance-system svårligen kan förstås inom juridiskt avgränsade geografier (jfr. Dannestam. 2009, s.271f; Healey. 2007, s.274). Vårt val av avgränsning till kommunal governance-styrd planering kan därför
kritiseras för att inte ta ett större perspektiv i beaktande. Det har dock inte varit möjligt att inom ramen för denna uppsats ha ett större geografiskt perspektiv och samtidigt genomföra en djupgående analys, däremot kopplar vi an till högre juridiska nivåer än kommunen i analysen.
3. Tidigare forskning & teori
I detta kapitel syftar vi till att göra en genomgång av befintlig forskning och gällande teorier kring områdena governance, makt och blandade upplåtelseformer. Begreppen presenteras löpande genom kapitlet i samband med de teorier de behandlar.
Avstamp tas i hur en kommun använder sig av governance-styrd planering och vilka konsekvenser det kan ha. Sedan presenterar vi teorier och tidigare forskning kring makt. Eftersom makt tar sig uttryck på såväl formella som informella sätt inom governance-planeringen följer därefter en begreppsförklaring av just formell och informell makt. Efter detta följer en definition av blandade upplåtelseformer och en presentation av tidigare
forskning kring ämnet. Kapitlet avslutas med forskningens syfte och en genomgång av hur vi tänker använda oss av de olika teorierna och vilken relevans dessa har för syftet.
3.1 Government- & governance-styrd planering
Genom arbetets gång använder vi governance-styrd planering och kommunikativ planering synonymt för att få en bättre språklig blandning
“En Government-baserad politikuppfattning innebär att politik, explicit eller implicit, likställs med den verksamhet som äger rum genom i huvudsak formella beslutsprocesser inom politikens territoriellt definierade institutioner och politiknivåer” (Dannestam. 2009, s.28).
Government-planering går ut på att planeringens legitimitet är beroende av det
representativa demokratiska systemet (Healey. 2007, s.16). Planer uppnår legitimitet genom den expertkunskap som finns under förfogande för det demokratiska systemet. Det är en starkt hierarkisk politik där sfären av politik ses som obunden till planeringens administration som ska utgå strikt från byråkratin. Planeringen och de politiska intressena går dock
svårligen att särskilja, vilket föranledde kritiken mot government-planering som odemokratisk eftersom medborgarna inte kände sig medbestämmande (Fredriksson. 2011, s.78).
Denna uppsats använder sig av Dannestams (2009, s.68f) definition av governance, “olika
former av gränsöverskridande samverkan mellan offentliga och privata aktörer”. Offentliga
och privata aktörer är här inte två enheter utan privata aktörer innefattar både
volontärorganisationer, individer och företag medans den offentliga aktören beskrivs som en organisation som består av en åtskild samling av myndigheter.
Governance-forskning fokuserar på hur politiken tar sig uttryck utanför de formella politiska institutionerna (Dannestam. 2009, s.28). kommunikativ planering kan ses som en reaktion mot den förhandlingsbaserade planeringen som var gällande i Sverige fram till 1990-talet, alltså government-planeringen. Modellen syftar till att demokratisera det politiska systemet och föra ner beslutsfattandet från statlig nivå till en mer lokal nivå och ge medborgare och marknad en mer direkt påverkansgrad. Att decentralisera makt ses som en strategi för att demokratisera planeringen (Johansson. 2013, s.67).
Det har varit viktigt att förstå den planeringsteoretiska kontexten bakom dagens planering för att få en förståelse för Malmö stads förutsättningar att bygga blandade upplåtelseformer. Utgångsläget för uppsatsen är att Malmö har en governance-styrd planering, vilket bland annat bekräftas av Dannestam (2009).
Utöver Dannestam utgår vi ifrån Healeys (2007), Fredrikssons (2011), Hermelins (i
Andersson, et, al. 2012) och Johanssons (2013) tankar kring den kommunikativa planeringen för att förstå förutsättningarna bakom dagens västerländska planering. Den kommunikativa planeringen indikerar ett annorlunda maktförhållande än den tidigare mer toppstyrda planeringen; ett nytt maktförhållande som det behövs mer forskning kring. Kommunikativ planering pekar på ett mer informellt maktutövande med otydliga ansvarsförhållanden (Andersson, et al. 2012, s.24; Healey. 2007, s.21). Johansson (2013, s.68) problematiserar även att inomorganisatoriska konflikter ofta inte är synliga för omvärlden eftersom en gemensam målbild måste visas upp för att kunna stärka den egna organisationens förhandlingsposition jämte andra.
Förutsättningarna för kommunen har förändrats i governance-systemet då planeringen blivit beroende av den offentliga sektorns samarbete med privata exploatörer. Planeringen agerar således ofta efter marknadens principer (Johansson. 2013, s.68f). Healy (2007, s.271) menar även på att funktioner som tidigare varit förbehållna staten i allt större grad privatiseras eller minskar i omfattning. I de fall när diskursen kring ekonomisk
konkurrenskraft blir dominerande leder det till att planeringen blir ensidigt ekonomisk och missar andra hållbarhetsaspekter (Healey. 2007, s.272; Holmqvist. 2009, s.234). Detta är relevant eftersom blandade upplåtelseformer är en del av kommunens arbete med social hållbarhet, vilken kan drabbas ifall ekonomiska intressen får gå före. Fredriksson (2011, s.188) menar på att kommunens beroende av privata aktörer påverkar planeringens utfall vilket kan vara en anledning till att gapet mellan lagstiftningens intentioner och den praktiska verkligheten är så stort. Hon menar även på att detta är en bidragande orsak till varför
kommuner i huvudsak jobbar med visioner och strategiskt arbete i stället för direkt bestämmande.
Dannestams (2009, s.263) forskning visade att det i Malmö fanns betydelsefulla sociala relationer utanför kommunens formella arbete. Betydelsen av de informella sammanhangen är så pass stor att frågor ibland avgörs informellt innan de kommer fram till de formella politiska institutionerna. Vidare visade studien på att även om governance-perspektiv ska lämna öppet för flera aktörer är det ofta aktörerna från näringslivet som får vara med och bestämma. Angående makt menar Dannestam (2009, s.263f) att näringslivets aktörers relation till offentliga makthavare kan innebära inflytande över den senares beslut. När en stads politik fokuserar på att skapa ekonomisk tillväxt ges mer inflytande över lokal politik till näringslivet och dess intressen. Vidare diskuteras även att just “[u]ppkomsten av diskurser på olika nivåer är central för varför en viss politik blir till” (Dannestam. 2009, s.247).
Healey (2007, s.280ff) beskriver att i västvärlden har medborgarnas minskade
samhällsengagemang sedan 70-talet i kombination med statens förändrade ansvarsroll lett till att företag kan driva igenom sina viljor i större mån. Detta sker till den grad att politiker och tjänstemän köper marknadens agenda vilket kan leda till att hållbarhetsfrågor inte får det fokus de behöver.
Johansson (2013, s.67ff) menar på att decentraliseringen av ansvar för den svenska planeringen under 1990-talet haft en demokratisk ansats men att istället lett till en mindre demokratisk planering. Makten i planeringen bör återgå till det representativa systemet därför att sociala och ekologiska problem inte ses som marknadens ansvar. Dock menar han även på att den direkta demokratin som involverar medborgare i planeringen ska komplettera planeringen inom det representativa demokratiska systemet.
Healey (2007, s.282) argumenterar för att det är väldigt svårt att bibehålla ett strategiskt fokus inom en governance-styrd planering. Ofta leder strategiska ansatser i planeringen inte till någon verklig förändring utan istället används för att legitimera diskurser. Det är inte heller slumpen som avgör vilka diskurser som lyfts upp i debatten, de existerar därför att de ligger i linje med mäktiga aktörers åsikter, intressen och värderingar (Healey. 2007, s.192).
Fredriksson (2011, s.79) kritiserar även governance-styrd planeringen för att inte ta maktförhållanden i beaktande då den förutsätter att alla aktörer samarbetar på lika villkor.
3.2 Makt
“What is the nature of the logical connection between action and power? Although the ramifications of the issue are complex, the basic relation involved can easily be pointed to. To be able to ‘act otherwise’ means being able to intervene in the world, or to refrain from such intervention, with the effect of influencing a specific process or state of affairs” (Giddens. 1986, s.14).
Inom ramen för denna uppsats används begreppet makt frekvent. Med begreppet makt syftar vi inte till någon typ av monolitisk maktstruktur, utan snarare makten att direkt eller indirekt förändra och/ eller påverka någonting, så som beskrivs i citatet ovan. Makten att påverka inom stadsplaneringen kan traditionellt ses som inskrivet i regler och lagar men vi menar på att makten i allt högre grad kommit att utspela sig på en diskursiv, semi-offentlig arena efter den kommunikativa vändningen. Således kan makten inte längre ses som en enkel hierarki eftersom den tar sig uttryck i kommunikationen mellan flera olika offentliga och privata aktörer.
Krister Persson (1999) problematiserar kommunens nya maktställning jämte privata aktörer i governance-styrd planering. Han menar på att kommuner har fått allt svårare att stå emot andra aktörers inflytande och påverkan på planeringen och dess beslutsprocesser (Persson. 1999, s.11). Fokus ligger på det geografiska perspektivet och problematiserar främst kring vem som styr och bestämmer över rummets planering och utformning. Persson (1999, s.188f) menar på att det huvudsakliga maktverktyget för att påverka inom kommunal planering är markägande. De grupper eller individer som har makt att påverka kommunal planering genom markägande ligger utanför de formella strukturerna och ingår i samhällets strukturella maktrelation. Utöver markägande är personliga relationer, ekonomiska resurser, hot om sanktioner och undvikande att besluta de huvudsakliga informella verktygen för kommunen att påverka privata aktörer. Personliga relationer är något som även lyfts upp som viktigt av Hermelin (i Andersson, et al. 2012, s.63).
Hermelin (i Andersson, et al. 2012, s.62f) beskriver att rykte och renommé nästan är lika viktigt som vilken kunskap individen besitter inom projektformen som organisationsform. Hon menar att humankapital, vilken kompetens en person har, är sammanlänkat med personens sociala kapital, alltså personens sociala relationer till andra. Humankapitalet och det sociala kapitalet avgör tillsammans huruvida en aktör involveras eller utesluts i ett samarbete.
Att maktförhållanden ses som problematiska inom governance-styrd planeringen är författarna ovan överens om, däremot saknas ett teoretiskt ramverk inom vilket dessa problematiska maktförhållanden kan upptäckas i praktiken. Vi har utgått ifrån Flyvbjergs (1998) teori om maktutövande som analysverktyg för att problematisera governance-styrd planeringens maktförhållanden och hur de tar sig uttryck i Malmö stads arbete med blandade upplåtelseformer.
Flyvbjerg (1998, s.227) vänder på Bacons kända tes att kunskap är makt och menar även att makt är kunskap; makten bestämmer vad som ska ses som sanning. I hans bok Rationality
and Power presenteras maktförhållandena kring byggandet av en ny busstation i Ålborg.
Projektet motarbetades av Ålborgs handels- och industrikammare, deras åsikt var att ett minskat antal bilresenärer skulle minska inkomsterna för affärerna i staden (Flyvbjerg. 1998, s.223). Polismyndigheten och den lokala tidningen delade handels- och industrikammarens huvudsynpunkter och tillsammans fick de tre aktörernas åsikt stor vikt i debatten. Så mycket större att de representativa aktörerna, stadsfullmäktige och andra politiska institut endast kunde påverka projektet i mindre omfattning. Det obalanserade maktförhållandet tog sig uttryck i projektet. Makten definierade en verklighet där projektet inte skulle vara lika fördelaktigt som stadsfullmäktige ansåg.
Tystnaden hos stadens aktörer, särskilt den tekniska avdelningen, när det kommer till konflikten med de privata aktörerna menar Flyvbjerg (1997, s.223) tyder på att den demokratiska processen inte fungerat. Stadens oförmåga att genomföra sina beslut tillsammans med att poliskåren inte stödde projektet har lett till en ofördelaktig situation i staden. De verkliga förlorarna är invånarna i staden eftersom projektet ledde till högre risk för trafikolyckor, mer buller samt sämre fysisk och social miljö. Vinnarna i detta fallet var Ålborgs näringsliv som genom att motsätta sig begränsandet av biltrafikanter i innerstaden fick fler potentiella kunder. Flyvbjerg (1998, s.224) anser att projektet har förvärrat de problem som det syftade till att lösa och att planeringen, administrationen och politiken som föranledde ett sådant projekt bör undvikas.
Flyvbjerg (1998, s.2) menar att rationalitet är beroende av sitt sammanhang och att detta sammanhanget är makt. Makt kan sudda ut gränsen för vad som är rationellt och vad som är en rationalisering. En rationalisering innebär ett förslag som baseras på känslor men
presenteras som rationellt eller kanske till och med skenbart rationellt (NE. 2017a). Ett
rationellt förslag är ett sådant som är grundat på förnuftet (NE. 2017b). Flyvbjerg (1998, s.27) beskriver produktionen av rationaliseringar såhär: “[t]he rationality produced is actively
formed by the power relations which are themselves grounded and expressed in processes that are social-structural, conjunctural, organizational, and actor related”.
Att kunna presentera rationaliseringar som rationella är det huvudsakliga maktutövandet (Flyvbjerg. 1998, s.226). Den som har makten bortser från kunskap som inte gynnar maktens mål, samtidigt som makten upphöjer sådan kunskap som gynnar målet. Material som inte produceras är lika intressant som det material som faktiskt produceras eftersom det pekar på vad makten inte tycker gynnar maktens mål (Flyvbjerg. 1998, s.31). Flyvbjerg (1998) ger tio aspekter av hur relationen mellan makt och kunskap ser ut:
För det första definierar makten vad som är verkligt istället för att undersöka hur verkligheten ser ut (Flyvbjerg. 1998, s.227). Det huvudsakliga verktyget för att utöva makt är att
presentera rationaliseringar som rationella. Makten väljer inte bara vilket perspektiv på verkligheten som är den rätta, den skapar också konkreta sociala, ekonomiska och ekologiska verkligheter.
För det andra är rationaliseringar beroende av sitt sammanhang och rationaliseringens sammanhang är ofta makt (Flyvbjerg. 1998, s.227f). Utan att stödjas av makt blir en rationalisering meningslös. Studierna i Danmark visade på att varje gång en mäktig aktör i projektet stod i behov av rationaliseringar så skapades dessa. Detta pekar på att
rationaliseringar och skapandet av kunskap är en högst medveten strategi från makthavarnas sida.
För det tredje är det främsta verktyget för att utöva makt att presentera en ogrundad åsikt som en rationell sådan menar Flyvbjerg (1998, s.228f). Förhållandet mellan rationaliseringar och rationalitet är “front-back”. Resonemangets “front” är öppet för allmänheten att ta del av men egentligen är inte hela sanningen delgiven utan det finns en “back” som inte visas upp, ofta innehåller inte “fronten” den viktigaste orsaken till att resonemanget förs. Ibland beror det inte på medveten ohederlighet hos de som har makten och resten av samhället tror att deras rationaliseringar är baserade på rationella grunder. Alla politiska beslut kan dock inte ses som rationaliseringar. Det finns flera olika nivåer av rationaliseringar och de kan även ifrågasättas med rationella argument eller andra rationaliseringar. Det händer dock sällan att rationaliseringar ifrågasätts och det kan bero på flera anledningar. Ibland krävs en långt dragen deduktion av ett förslag för att skönja om det är rationellt eller baserat på en
rationalisering. Andra gånger kan det vara svårt för att den som har makten inte vill förtydliga vad de menar eller att kritik framkommer överhuvudtaget. Slutligen kan det också bero på att det kan vara farligt att ifrågasätta rationaliseringar, beslutsprocessen kan destabiliseras och
För det fjärde leder mer makt till mindre rationalitet (Flyvbjerg. 1998, s.229). Som tidigare nämnt kan makt definiera vad som uppfattas som verkligt men ju mer makt en aktör har desto mindre bryr sig hen om hur verkligheten faktiskt ser ut. Avsaknaden av rationella argument och dokumentation de ska stödja sig på kan vara tydligare tecken på makt än de dokument som faktiskt producerats.
För det femte karaktäriseras politik, administration och planering snarare av stabila
maktförhållanden än konfrontationer (Flyvbjerg. 1998, s. 230). Ett stabilt maktförhållande är vanligare än att konfrontationer äger rum, även om de förekommer och ibland leder till nya maktförhållanden.
För det sjätte produceras maktförhållanden ständigt (Flyvbjerg. 1998, s. 231). Hela tiden kräver maktförhållandet underhåll, utveckling och reproduktion på grund av att förhållandet är i ständig förändring. Näringslivet är generellt sett bättre på att anpassa sig och reproducera sin maktställning än demokratiskt valda politiker.
För det sjunde har makten historiskt sett rationaliserat fram definitionen av vad som är verkligt under längre tid än maktens beslut varit beroende av faktisk verklighetsförankring (Flyvbjerg. 1998, s. 231f). Dagens ideal om demokrati och att beslut fattas på rationella grunder är till största del fortfarande önsketänkande. Flyvbjerg (1998, s.232) menar vidare att kalla något lands regering för demokratisk är propaganda. Även om vi önskade att det
demokratiska inslaget av en regering vore större, är det endast ett inslag, regeringar genomsyras inte av demokrati.
För det åttonde ger rationaliteten vika för makten i en öppen konflikt (Flyvbjerg. 1998, s. 232). I debatter förlorar ofta argument som baseras på kunskap mot en aktör som har mer makt. Detta på grund av att den mäktigare aktören behöver mindre rationalitet att basera sina argument på.
För det nionde stabiliserar rationalitet som samverkar med makt maktförhållanden (Flyvbjerg. 1998, s. 232f). Beslut som baseras på rationalitet och läggs fram av en mäktig aktör får ofta större medhåll än ett beslut som kommer från en konfrontation mellan två aktörer som endast använder sin makt för att ge sitt förslag legitimitet. Stabila maktförhållanden är dock inte nödvändigtvis jämlika maktförhållanden där alla parter agerar efter lika förutsättningar. Stabilitet innebär alltså inte nödvändigtvis rättvisa.
För det tionde kommer rationalitetens makt från stabila maktförhållanden snarare än öppna konfrontationer (Flyvbjerg. 1998, s. 233f). Eftersom rationalitet ger vika för makt är
rationaliteten som starkast i en process som innefattar förhandlingar och ett maktförhållande som eftersträvar konsensus. Därför är rationalitetens makt störst i ett stabilt maktförhållande som inte går till öppen konfrontation. För att göra det lättare för rationella argument att slå igenom måste landet säkra rationaliteten på lokal, nationell och internationell nivå. Eftersom offentlig, demokratisk makt enligt lag ska baseras på rationella argument förlorar den således ofta argumentationer i öppen konflikt med privata makthavare som i större grad kan utgå ifrån rationaliseringar.
Flyvbjergs teorier kan kritiseras för att dra stora generella slutsatser baserat på endast ett projekt. De teorier kring makt som Flyvbjerg presenterar kan således inte ses som
oproblematiska och bör inte användas som, eller ses som definitiva sanningar. Dock kan det argumenteras att objektiva sanningar inte över huvud taget existerar inom de sociala
vetenskaperna.
Flyvbjergs teori passar vårt arbete på grund av att de togs fram genom en fallstudie av ett planeringsprojekt. Flyvbjerg (1998, s.226) själv menar att hans teorier kring makt är
hypotetiska och ska testas vidare av andra forskare som intresserar sig för dem. Således bör vi förhålla oss kritiskt till teorin när den appliceras på vår analys.
3.3 Formell och informell makt
Den formella makten härstammar från lagstiftning, institut och processer som påverkar det vardagliga livet (Persson. 1999, s. 130ff). Informell makt är inte uppenbar utan sker i det fördolda. Den informella makten härstammar från ekonomiska, sociala, organisatoriska eller kulturella relationer mellan aktörer och genomsyrar alla sociala interaktioner. Karaktäristiskt för informell makt är att den sker utanför allmänhetens inblick.
3.4 Blandade upplåtelseformer
Malmö stad uppger i deras översiktsplan (2012, s.31) att staden ska stimulera ett allsidigt bostadsbyggande i alla stadsdelar. Detta tolkar vi som att blandningen bör ske på
stadsdelsnivå. Dock säger dokumentet även att planerarna ska låta flera olika byggherrar bygga i samma kvarter för ökad variation vilket innebär att blandning på kvartersnivå också uppmuntras.
För att få en djupare inblick i Sveriges kommuners förutsättningar att implementera blandade upplåtelseformer har vi utgått ifrån Emma Holmqvists avhandling i ämnet; Politik och
planering för ett blandat boende och minskad boendesegregation - ett mål utan medel?
(Holmqvist. 2009). Bokens fokus ligger på att beskriva förutsättningar, vilka verktyg Göteborg och Stockholm kommun har för att blanda upplåtelseformer och vilka grunder strategin implementeras på.
Planerarna kände sig överlag positiva kring deras verktyg att implementera målet även om flera menade att verktygen blivit färre. Flera planerare uttryckte dessutom en önskan av att ha tillgång till bättre verktyg. Holmqvist (2009, s.259f) konstaterar att planerarnas möjlighet att påverka utvecklingen minskat. Studien påvisar också att planerare ansåg att
nybyggnation gick emot målet att bygga blandat eftersom blandad bebyggelse tog längre tid att bygga på grund av svårighet att hitta intresserade byggherrar.
En politisk tydlighet kring vad målet är och vilka verktyg som skulle användas var avgörande för att planerare skulle veta vad de skulle jobba mot och när målet var uppnått. En
samstämmig politik menar Holmqvist (2009, s.260f) har större effekt. Att staten inte längre blandar sig i bostadsproduktion lika mycket tolkas som att ansvaret för att implementera blandade upplåtelseformer skjutits över till kommunerna. De verktyg som fanns till hands för kommunerna anses vara få och dessutom indirekta (Holmqvist. 2009, s.266). Planerarna själva såg dock positivt på sin möjlighet att uppnå målet genom de verktyg de hade till hands. Vissa menade dock att det var svårt att stå emot marknadens intressen.
Att låta marknadsmässiga principer styra bostadsproduktionen kommer att motarbeta målet om blandat boende menar Holmqvist (2009, s.259ff). Att låta marknaden helt själv reglera blandningen av upplåtelseform antas inte vara möjligt på grund utav att olika
upplåtelseformer och hustyper ger olika vinst. Den kommunala planeringen och
allmännyttiga bolag är således väsentliga för att uppnå målet. Holmqvist skrev år 2009 att: om de allmännyttiga bostadsbolagen förändrades för att passa EU:s lagstiftning bättre skulle det viktigaste verktyget för att implementera blandade upplåtelseformer förloras (Holmqvist. 2009, s.260). Om inte de finns behövs andra, starkare verktyg att påverka de privata aktörerna på bostadsmarknaden. Att återgå till produktionsstöd för att blanda
upplåtelseformer nämns som exempel. Hur mycket mark kommunen äger påverkar alltså möjligheten att påverka bostadsproduktionen till stor del, vilket vi sett flera exempel på under arbetets gång. Slutsatsen av studien beskrivs kortfattat: “[a]vhandlingens sammantagna slutsats är [...] att målet om blandade upplåtelseformer består men att medlen för att implementera det förgår” (Holmqvist. 2009, s.259).
Vi har valt att använda avhandlingens beskrivning av de politiska förutsättningarna för att blanda upplåtelseformer därför att de även går att applicera på Malmö. I arbetet gör vi ingen jämförande analys mellan Holmqvists studier på Göteborg och Stockholm och vårt
studieområde Malmö, utan den används främst som bakgrundsinformation för vår studie som är något annorlunda i och med vårt fokus på maktfrågor.
3.5 Analysapparaten
Governance-teorin används för att bättre förstå det politiska systemet inom vilket vår undersökning genomförs. Detta politiska system har kritiserats för att anta att jämlika maktförhållanden råder mellan olika aktörer. Flyvbjergs (1998) teori används därför för att leta tecken på maktutövande för att få en bild om hur maktförhållandena ser ut i stadens planering. Dessa maktförhållanden utspelar sig i såväl formella som informella sammanhang, som vi har valt att kategorisera med hjälp av Perssons (1999) definition av formell och
informell makt. Tillsammans har dessa analysverktyg gett oss en nyanserad bild av Malmö stads förutsättningar att implementera målet med blandade upplåtelseformer.
4. Fallstudie
Det kommande kapitlet utgår från ordningen som framställs i arbetets syftesbeskrivning där vi först tar reda på vilka förutsättningar Malmö stad har att blanda upplåtelseformer på formell väg. Denna del kommer i huvudsak vara empirisk och deskriptiv. Sedan analyserar vi
hur och varför Malmö stad arbetar som de gör, var makten att påverka ligger och på vilket
sätt makten tar sig uttryck hos kommunen och privata aktörer i deras samarbete. På så vis slår vi ihop frågeställningens båda underfrågor i det andra analyskapitlet. Vi har valt detta upplägg eftersom frågorna många gånger går in i varandra och behandlar liknande fenomen i vårt empiriska material.
4.1 Formella förutsättningar
Fredriksson (2011, s.188) skriver att governance-styrd planering leder till ett kommunalt underläge gentemot privata aktörer vilket bidrar till att de politiska målen inte uppnås. Holmqvist (2009, s.235) menar att det inte ligger i marknadens intresse att bygga blandade upplåtelseformer eftersom de ger olika bra avkastning. Frågan är då vilka medel kommunen har till att påverka marknaden?
Hur blandade upplåtelseformer ska implementeras i praktiken är långt ifrån självklart. I detta kapitel vill vi kartlägga vad Malmö stad har för formell makt att påverka blandningen av upplåtelseformer.
4.1.1 Översiktsplanen och andra strategiska dokument
Översiktsplanen syftar till att visa vilken målsättning kommunen har för den fysiska miljön för framtiden (SFS 2010:900. 3 kap). Översiktsplanen är inte bindande men ska sätta långsiktiga mål för den fysiska miljöns utveckling. Malmös översiktsplan (Malmö stad. 2012, s.20) anger att det ska byggas blandade upplåtelseformer på stadsdelsnivå i staden men dessa mål har alltså ingen laga kraft. På grund av detta i kombination med avsaknaden av en strategi för hur blandningen ska genomföras framstår blandade upplåtelseformer i översiktsplanen som en målbeskrivning snarare än något annat. Att blandningen ska ske på stadsdelsnivå är något som bekräftas i den fördjupade översiktsplanen för Nyhamnen (Malmö stad. 2015b, s.16) men inte den fördjupade översiktsplanen för södra Hyllie (jfr. Malmö stad. 2015a, s.8), där blandningens skala inte nämns. Makten i översiktsplanen härstammar från kommunen och påverkar planeringen genom att ge mål för privata och kommunala aktörer att arbeta mot. Målet att blanda upplåtelseformer är dock väldigt generellt formulerat i Malmös
(Malmö stad. 2012, s.31). Det kan ses som problematiskt att det inte är tydligt hur den politiska visionen ska utföras i praktiken eftersom detta kan bli ett hinder för dess genomförande (Holmqvist. 2009, s.259f).
I Malmökommissionen beskrivs att Malmö kommun bör blanda stadsdelars upplåtelseformer och boendetyper genom stadsplanering (Malmö stad. 2014b, s.73). En närmare specificering än så ges dock inte av hur denna blandning ska implementeras i praktiken. Dock bekräftas även här att blandningen ska ske på stadsdelsnivå.
Enligt Handlingsplan för bostadsförsörjning 2014 ska kommunens bostadspolitiska mål om att bygga blandade upplåtelseformer framföras genom exploateringsavtal och tomträttsavtal (Malmö stad. 2014a, s.28). Detta är det enda strategiska dokumentet producerat av Malmö stad vi funnit, som faktiskt beskriver hur målet med blandade upplåtelseformer ska
implementeras.
4.1.2 Områdesbestämmelser
Områdesbestämmelser är en begränsad form av reglering för markanvändning som endast får reglera lokalisering, utseende av tomt och byggnad samt hur byggnationen ska
genomföras (Mattsson, &, Hagander. 2012, s.186). Bestämmelserna reglerar främst den grundläggande markanvändningen av mark- och vattenområden så länge det krävs för att följa översiktsplanen eller för att trygga vissa miljömässiga eller konstnärliga kvaliteter. Områdesbestämmelser har däremot ingen makt att påverka upplåtelseformer.
4.1.3 Detaljplanen
En detaljplan ska enligt Plan och bygglagen (SFS 2010:900. 4 kap) utgöras av en karta över det aktuella området och redogöra förutsättningar för planen och dess syfte. En detaljplan måste alltid upprättas innan ett område kan bebyggas och innan detaljplanen kan skrivas måste genomförandeavtal slutas mellan kommunen och byggherren (Kalbro, &, Lindgren. 2015, s.134).
En detaljplan har laga kraft men den får inte reglera upplåtelseformer enligt Boverket (2015). I plan och bygglagen (SFS 2010:900 4.kap, 11§) går det dock att läsa att detaljplaner kan ange “andelen lägenheter av olika slag i bostadsbyggnader och lägenheternas storlek.” (kursivering tillagd). Vi upplever därför att boverkets tolkning av PBL kan ifrågasättas då det svårligen kan utläsas att andelen lägenheter av olika slag i bostadsbyggnader inte skulle kunna innefatta upplåtelseformer. Vid kontakt med Boverket hänvisade de till Karnovs lagtolkning, ett privat bolag som tolkat frasens innebörd som “ordinära familjelägenheter,
studentlägenheter och olika slag av kollektivboenden” (S. Forsman. personlig kommunikation 2017-05-10). De exempel på kollektivboende eller studentlägenheter vi hittar har dock
hyresrätt som upplåtelseform, vilket torde innebära att upplåtelseformer kan påverkas indirekt genom detaljplaner. Att Boverket lutar sig på privata företags tolkningar av PBL innebär att privata aktörer har makt att påverka lagstiftningens implementering. Detta eftersom tolkningen innebär en definition av verkligheten (jfr Flyvbjerg. 1998, s.227).
Detaljplanen har laga kraft och likt översiktsplanen härstammar makten från kommunen. För att ta fram detaljplanen förs dock dialog med berörda aktörer vilket låter dem ha inflytande på planeringen men kommunen har den slutgiltiga makten att godkänna planen (Bilaga 2). Makten över detaljplanerna grundar sig i det kommunala planmonopolet som sedan 1960-talet varit gällande i och med en byggnadsstadga som överlät ansvaret för
byggnadsplanerna från markägare och/eller byggherrar till kommunen (Boverket. 2014).
Det pågår i skrivande stund en utredning kring kommunernas möjlighet att reglera upplåtelseformer i detaljplaner men ännu är inget beslut fattat (Regeringen. 2016b). Respondenterna på fastighetskontoret menade dock på att det vore opraktiskt att reglera upplåtelseformer i detaljplan: “[d]et blir så jävla statiskt för då kan man aldrig ändra på det för då måste man ju göra en ny detaljplan” (Röder, utredningssekreterare, 2017-04-7).
4.1.4 Markägande
Malmö stad äger idag ungefär 50 % av marken inom kommunens gränser (Bilaga 2). Mycket av den marken ligger dock utanför Yttre Ringvägen som enligt översiktsplanen ej ska
bebyggas (Malmö stad. 2012, s.7). Som vi kommer se här nedan har Malmö stad liten eller ingen makt att påverka vilka upplåtelseformer som byggs på privat mark, så den
huvudsakliga och kanske enda formella strategin som existerar är att sälja eller hyra ut kommunal mark med villkoret att byggherren blandar upplåtelseformer på platsen. Dessa villkor ställs genom genomförandeavtal. Under våra intervjuer framstod markägandet som oumbärligt för implementeringen av blandade upplåtelseformer (Bilaga 2). Förutom den mark staden redan äger kan dock kommunen även genomföra strategiska markinköp för att
senare kunna sälja vidare till byggherrar.
4.1.5 Genomförandeavtal
Ett genomförandeavtal är ett samlingsnamn för olika avtal som förs fram mellan kommunen och privata byggherrar (Kalbro, &, Lindgren. 2015, s.134). I dessa avtal kan kommunen och byggherren/exploatören avgöra parternas rättigheter och skyldigheter gentemot varandra
Det finns två olika huvudsakliga genomförandeavtal, beroende på om marken ägs av kommunen eller den privata byggherren innan en detaljplan antas. Det ena
genomförandeavtalet kallas exploateringsavtal och syftar till det avtal som sluts om marken från början ägs av den privata aktören. Det andra kallas markanvisningsavtal och är det avtal som sluts mellan parterna ifall kommunen äger marken (Kalbro, &, Lindgren. 2015, s.134).
4.1.5.1 Exploateringsavtal och privatägd mark
Kommunens makt i ett exploateringsavtal ligger i att hävda sitt planmonopol där kommunen kan reglera var, när och hur en detaljplan ska upprättas. Exploateringsavtalet tecknas alltid före kommunen kan antaga detaljplanen (Kalbro, &, Lindgren. 2015, s.134). När
planprocessen inleds brukar parterna teckna ett föravtal, inom vilket den privata exploatören vill få en uppfattning om vad denne kan och får bygga. I detta avtal avgörs även vilka
exploateringskostnader den privata exploatören ska stå för i projektet. Kommunen får dock inte reglera hur framtida markanvändning ska utformas då det ansvaret anses ligga bortom deras planmyndighet (Kalbro, &, Lindgren. 2015, s.134). I PBL (2010:900) nämns inte heller blandade upplåtelseformer uttryckligen bland de faktorer som exploateringsavtal kan
bestämma över. Alltså tycks det inte finnas något indicium för att kommunen på laglig grund kan påverka upplåtelseformer genom ett exploateringsavtal.
Att Handlingsplan för bostadsförsörjning nämner exploateringsavtal och tomträttsavtal som strategier för att uppnå en blandning av upplåtelseformer är intressant i och med att det inte går att påverka upplåtelseformer genom ett exploateringsavtal (Kalbro, &, Lindgren. 2015, s.134), vilket kan vara tecken på att en rationalisering presenterats som sanning (jfr.
Flyvbjerg. 1998, s.228f). I våra intervjuer framkom att kommunen nästan inte hade något alls att säga till om i exploateringsavtal:
“När det gäller privata marken så har vi inte så jäkla mycket att påverka, det har vi inte. Vi skriver exploateringsavtal men det handlar ju mer om att vi ska få
pengar till oss för att kunna bygga gator och parker och sådant”
(Röder, utredningssekreterare, 2017-04-7).
I handlingsplan för bostadsförsörjning lyfts en blandning av upplåtelseformer fram tillsammans med att kunna erbjuda alla invånare i Malmö en bostad som mål för att
motarbeta segregation inom Malmös bostadsbyggande (Malmö stad. 2014, s.28). Även detta mål ska uppnås med tomträtts- och exploateringsavtal med tillägget att hälften av de
byggas sociala bostäder går dock bara att göra via ett markanvisningsavtal på kommunal mark och kan inte påverkas genom exploateringsavtal.
Om den privata exploatören överlåter kvartersmark till kommunen i exploateringsavtalet handlar detta oftast om allmänningar på kvartersmark, alltså fastigheter som avser innefatta områdets sociala service (Kalbro, &, Lindgren. 2015, s.135). I speciella fall kan privat mark överlåtas genom tvång till staten via expropriationslagen men ett sådant ingripande kan inte grunda sig på behovet av att blanda upplåtelseformer (SFS. 1972:719 2 kap).
Kommunens främsta makt att påverka exploateringsavtalen var genom planmonopolet. Vissa klausuler brukar skrivas in i avtalet men dessa behandlar ej blandning av
upplåtelseformer utan syftar snarare till att reda ut vem som ska betala vad. Persson (1999, s.188) nämner att kommunen kan påverka privata aktörer genom att undvika att besluta i ärenden, dock ser vi inte detta som ett troligt förfarande då våra respondenter på kommunen uppgav att de är måna om sin relation till de privata aktörerna.
“Malmö är inte en så stor stad trots allt och det är ju ändå ett begränsat antal aktörer och i princip vill ju alla ha möjlighet att bygga mer och bygga vidare och man vill ha en god relation till staden och det kan jag väl tycka sedan jag kom hit när man börjar titta sig omkring och undrade ‘ställer ni inte krav liksom?’ Det finns ju inget vite eller konsekvenser om man inte följer sociala åtaganden eller liksom för om man inte börjar bygga då har vi viten och sådär på olika sätt men inte på det här andra då, där är inga konsekvenser riktigt men konsekvensen är ju att man ändå har lite grand sabbat sin relation med staden och den värnar man väldigt mycket om och det gör ju vi också. Vi vill ha en bra dialog och det ska funka, det är ju ömsesidigt. Men där måste jag säga att det är tydligt att det funkar bra, väldigt bra så. Det har inte egentligen behövts så mycket” (Virkamäki, projektsekreterare 2017-04-7).
Enligt Mattsson och Hagander (2012, s.56) är planmonopolet ett övertag som kommunen inte får missbruka eftersom kommunen representerar en offentlig institution. Utnyttjandet av det hade inneburit en obalans i maktförhållandet mellan förhandlingsparterna.
4.1.5.2 Markanvisningsavtal och kommunal mark
I ett markanvisningsavtal är det kommunen som äger marken och kommunens
förhandlingsposition blir därmed som markägare till skillnad från i exploateringsavtalet där kommunens förhandlingsposition utgår ifrån det kommunala planmonopolet. Eftersom kommunen är markägare i det här fallet betyder det att de krav som kommunen kan ställa på en byggherre inte är baserade på samma rättsliga villkor som i ett exploateringsavtal.
får inte blanda ihop sina roller som både markägare och planmyndighet eftersom de har olika juridiska skyldigheter och rättigheter i de olika fallen (Kalbro, &, Lindgren. 2015, s.138). Ett markanvisningsavtal gäller generellt sett i två år varpå det kan förlängas om kommunen anser det lämpligt.
Det finns tre olika metoder, eller förfaranden, som används av kommunen för markanvisningar. Markanvisningar för bostäder sker normalt sett efter ett jämförelseförfarande men ges också ibland som direktanvisning. Utöver
jämförelseförfarandet och direktanvisningar utförs även markanvisningstävlingar.
Direktanvisning innebär att en exploatör själv hittat en lämplig byggnadsplats på kommunal mark och själv har skissat på förslag till exploatering som kommunen anser lämplig.
Kommunens allmänna krav vid markanvisningar ska alltid tillämpas.
Jämförelseförfarandet innebär att fastighetskontoret och stadsbyggnadskontoret gör en plan för ett kommunalägt område där kravspecifikationer med diverse urvalskriterier ställs såsom projektinnehåll, gestaltningsidéer, upplåtelseformer med mera (Malmö stad. 2007, s.13). Utav de förslag som kommer in från intressenter bestämmer sedan tekniska nämnden vilken eller vilka byggherrar som ska få ingå markanvisningsavtal. Markanvisningstävling används främst på attraktiva fastigheter eller för speciella projekt (Bilaga 2). Juryn i dessa tävlingar består av representanter från diverse berörda nämnder och förvaltningar (Malmö stad. 2007, s.13), i övrigt är markanvisningstävlingar snarlika jämförelseförfarandet.
I markanvisningsavtal har kommunen starkare inflytande än i exploateringsavtal att kunna implementera blandade upplåtelseformer på grund av sin position som ägare utöver innehavandet av planmonopolet.
Köpeavtal är ett markanvisningsavtal då kommunen säljer marken till en privat aktör istället för att hyra ut den. När detta sker släpper kommunen sin rådighet över marken (bilaga 2).
Markanvisningar kan formaliseras på två olika sätt; markreservation och markanvisningsavtal (Malmö stad 2007, s.9). Enligt lag om riktlinjer för kommunala markanvisningar (SFS
2014:899 2§) är kommuner som arbetar med markanvisningar skyldiga att inrätta riktlinjer för dessa. Enligt Malmö stads markanvisningspolicy beror förfarandet vid markanvisningen på det rådande konjunkturläget och efterfrågan.
Till skillnad från när markanvisningsavtal skrivs råder i en markreservation oklarhet om huruvida projektet kommer utföras. Markanvisningen är här av principiell natur (Malmö stad.
Det står i markanvisningspolicyn för Malmö stad att markanvisningen och kraven på byggherren likväl alltid ska tillämpas (Malmö stad. 2007, s.12). I praktiken påverkas dock kraven på upplåtelseformer av det rådande konjunkturläget (bilaga 2), vilket vi
problematiserar ytterligare i kapitel 4.2. Under intervjuerna framkom att kommunen även arbetade med att skriva in sociala klausuler, med utgångspunkt i Malmökommissionen i markanvisningsavtalen (bilaga 2). Sociala klausuler kan dock enbart skrivas in i just markanvisningsavtal, när kommunen äger marken.
4.1.6 Ekonomiskt stöd och allmännyttan
Det finns makt från statligt håll att påverka marknadens indicier att bygga blandat genom att erbjuda subventioner (Holmqvist. 2009, s.271). Sådana subventioner ges dock inte till Malmö (Stadsbyggnadskontoret. 2017, s.11ff). Kommuner kan däremot erhålla en bonus för att bygga bostäder (Regeringen. 2016a; Stadsbyggnadskontoret. 2017, s.13). Staten subventionerar även byggnationen av små lägenheter. Staten har makt att genom ekonomisk belöning styra utvecklingen åt det håll de vill men att blanda upplåtelseformer syns inte angeläget nog att subventionera för. Kommunen har dock möjlighet att stimulera en blandning av upplåtelseformer genom att reducera tomträttsavgälder, alltså hyran för privata aktörer som bygger på kommunal mark, för dem som bygger blandat, vilket har skett i Malmö:
”Den politiska inriktningen i Malmö har under en lång tid varit att främja hyresrätterna. I Malmö använder vi oss av tomträttsupplåtelse och med en reducerad tomträttsavgäld för hyresrätter. Det finns även möjlighet att ha tomträttsupplåtelse för bostadsrätter men då utan reduktion varpå de flesta byggherrar istället väljer att köpa marken” (Danås,
exploateringsingenjör 2017-04-7).
Holmqvist (2009, s.235) menar att det råder en generell ovilja inom den privata sektorn att bygga hyresrätter och därmed bidra till blandningen av upplåtelseformer. Det är därför av största vikt menar hon, att det finns en politisk makt att kunna styra produktionen av
hyresrätter genom de allmänna bostadsbolagen. Enligt EU-lagstiftning (EUR-lex. 2000, s.71f) måste allmännyttiga bostadsbolag idag agera efter marknadsmässiga principer för att inte skapa ofördelaktiga konkurrensförutsättningar för andra företag men i och med den politiska viljan att blanda upplåtelseformer tycks ändå MKB få en del fördelar. ”Det finns politiska beslut på att vi ska ge stora tilldelningar till MKB. De bygger renodlat hyresrätter.” (Danås, exploateringsingenjör, 2017-04-7).
