3 Utvärderingsområde I: Konkurrenskraft, livskvalitet och
3.4 Innovativa ansatser
I det följande är avsikten att besvara den programövergripande utvärderingsfrågan
i vilken utsträckning landsbygdsprogrammet 2007-2013 bidragit till införande av innovativa ansatser. Delavsnittet innehåller inledningsvis en orientering utifrån
slutsatser som framkommit i Halvtidsutvärderingen och därefter gör vi en tolkning av det material som både Konkurrenskraftsgruppen och Landsbygdsutvecklingsgruppen tagit fram. Avslutningsvis lämnar vi en övergripande slutsats och svar på utvärderingsfrågan.
En av huvudfrågorna i Halvtidsutvärderingens rapport behandlar på vilka sätt lands- bygdsprogrammet 2007-2013 bidragit till att främja innovation i den europeiska jordbruks- och livsmedelssektorn. Man konstaterar att de viktigaste åtgärderna i programmet som är avsedda att främja innovativa ansatser återfinns i axel 3 och då främst gällande tre åtgärder; moderniseringsstödet (121), högre värden i jord- och
skogsbruksprodukter (123) samt det s.k. samarbetsstödet (124). När det gäller moderni-
seringsstödet och stöd för högre värden i jord- och skogsbruksprodukter dras slutsatsen att det inte finns (en viss reservation finns då en del värden kan ha underskattats) några indikationer på att investeringarna skulle ha resulterat i några innovationer i form av nya produkter eller i nya produktionsmetoder (man kan inte i analysen visa på några effekter för total faktorproduktivitet, förädlingsvärde per anställd, råvaruförbrukning etc.). Vid tidpunkten för analysen kunde man inte heller se några indikationer på att samarbetsstödet skulle ha främjat innovativa plusvärden i programmet (även om åtgärden har en sådan potential). I sammanfattning konstaterar Halvtidsutvärderingen:
Sammanfattningsvis kan inte med befintliga underlag från analyserna av åtgärderna sägas att programmet har bidragit till att främja innovation i den svenska jordbruks- och livsmedelssektorn, och därför inte heller till att främja innovation i den europeiska jordbruks- och livsmedelssektorn (Halvtidsutvärdering 2010, s. 106).
Det finns även i Halvtidsutvärderingen och dess del om Leader en del slutsatser kring svårigheter att med att stimulera innovativ utveckling i leaderarbetet (näringslivets medverkan hade exempelvis varit svag under de inledande programomgångarna med leadermetoden). En viktig konstruktiv ansats i Halvtidsutvärderingen var att i LAG:s (Local Action Groups) uppdrag betona vikten av att stödja innovativ utveckling. Utvärderarna föreslog förenklingar också av det administrativa systemet i detta syfte. Man efterlyste också bättre kontinuitet i arbetet med rekvisitioner hos Jordbruksverket. För att stimulera innovativa projekt och erfarenhetsspridning bedömde utvärderarna att frihet i tolkningen av Leaders reglementen var av större värde än ökad styrning från de centrala instanserna. Samtidigt borde LAG (Local Action Groups) höja ambitionsnivån när det gällde innovativiteten i projekten och att generalisera och sprida vunna erfarenheter till andra landsbygdsområden. I slututvärderingens temarapporter berörs frågor om innovativa ansatser (inte explicit men indirekt) av både Konkurrenskraftsgruppen och Landsbygdsutvecklingsgruppen. Låt oss börja med slutsatser hämtade från Konkurrenskraftsgruppen. Konkurrens- kraftsgruppen, som har fokuserat konkurrenskraft och stöd inom axel 1 och axel 3, behandlar alltså inte uttryckligen i vilken mån åtgärderna i axel 1 och 3 bidragit till att skapa innovativa ansatser. I gruppens utvärdering finns dock ett antal implikationer i de utvärderade åtgärderna som skulle kunna vara strategiskt viktiga för att utveckla innovationskraften i jord- och skogsbruksnäringen på landsbygden.
Den slutsats som rapporten från Konkurrenskraftsgruppen antyder handlar om att om man ska kunna se effekter av stöden till landsbygden bör de vara inriktade på diversifierade stödformer som kombinerar olika stöd med rådgivning och/eller coachning, kanske till och med lärande (ett sådant tema finns även i slututvärde- ringsrapporten från Miljögruppen, men gruppen kan inte hitta statistik som bekräftar detta). En annan tes som Konkurrenskraftsgruppen lyfter fram i detta sammanhang
innovationsstrategi för jord- och skogsbruksnäringen. En tredje tes som utgör en genomgående problematik i rapporten från Konkurrenskraftsgruppen handlar om att det finns en skevhet i fördelningen av stödmedel ur den bemärkelsen att företag med högre kapital och högre arbetskraftsproduktivitet också är de som får (mest) medel. En måhända mindre utvikning som kan vara av principiell betydelse för innovationskraf- ten för företag i de areella näringarna gäller slutsatser från Konkurrenskraftsgruppens utvärdering av det s.k. samarbetsstödet (124). Åtgärden stängdes år 2011 på grund av lågt intresse att söka stöd ur åtgärden. Samarbetsstödet avsåg att finansiera projekt där producenter i de areella näringarna, i samarbete med forskningsinstitutioner, förädlingsföretag eller näringslivsbefrämjande aktörer har avsikten att utveckla nya produkter eller metoder eller genom nätverkande bidra till företagsutveckling. Minst två företag måste ingå i samarbetet och stödet avser att täcka högst 60 % av kostnaderna för samarbetet (och det gäller köp av externa tjänster och bidra till affärsnytta). Tanken med stödet utgår från en idé om att många företag i de areella näringarna tenderar att vara isolerade jämfört med exempelvis företag som är lokaliserade i städer. Det finns också i entreprenörskapsforskning (som refereras i Konkurrenskraftsgruppens rapport) starkt teoretiskt stöd för att samarbete i nätverk och förbättrad tillgång till extern kunskap bidrar till företagsutveckling och innovationer.
Trots att samarbetsstödet har varit av liten omfattning under programperioden 2007-2013 (cirka 50 stöd till ett belopp av 18 miljoner kronor) finns det i underlagsma- terialet en i grun den positiv värdering av den potential som ligger i samarbetsstödet för både konkurrenskraft och innovativa ansatser inom de areella näringarna. I Konkurrenskraftsgruppens rapport be skrivs att många stödmottagare varit positiva till stödet och dess bidrag till att stärka företags konkurrenskraft (analysen baseras enbart på intervjuutsagor). Stödet har i de fall det betalats ut varit mest betydelsefullt i inledningsfasen av ett projekt då det varit svårt att erhålla finan siellt kapital på annat håll. Intresset för stödet skulle, enligt Konkurrenskraftsgruppen, öka med ett modifierat regelverk, med en förändrad handläggningsordning och ett minskat risk tagande för stödmottagarna. Stödformen skulle också sannolikt gynnas av ökad kunskap och kompetens hos stödmottagarna (Konkurrenskraftsgruppen 2016, s. 132f). Landsbygdsutvecklingsgruppen konstaterar sammanfattningsvis rörande lands- bygdsutvecklingsåtgärderna12 att dessa sannolikt, och som behandlats tidigare i detta kapitel, bidragit till att förbättra livskvaliteten i de orter där de genomförts och man noterar också att åtgärderna sannolikt haft effekter som rör andra mål och axlar genom att insatserna på olika sätt bidragit till ökad aktörssamverkan på lokal nivå. I materialet från Landsbygdsutvecklingsgruppen finns bilder som visar att det lokala engagemanget i specifika projekt ofta skapat en positiv syn på den egna bygdens utvecklingsmöjligheter. Landsbygdsutvecklingsgruppen diskuterar eller problematiserar i ett par avsnitt dilemmat mellan att få till stånd en kreativ lokal utveckling underifrån och de administrativa styrningskrav som riktas mot projekt- arbetet uppifrån (länsstyrelser, Jordbruksverk, EU). Slutsatsen är att det pågår flera lokala utvecklingsprocesser som har potential att kunna bidra till innovationsförmågan på landsbygden men det är oerhört svårt att veta i vilken utsträckning detta de facto skett. När det gäller utbildnings- och rådgivningsinsatser (åtgärd 331) ges en bild av att insatserna upplevts positivt men har inte påverkat kapaciteten för ekonomisk
12 Här avses Grundläggande tjänster för ekonomi och befolkning på landsbygden (321), Förnyelse och utveckling av byarna (322), Bevarande och uppgradering av natur- och kulturarvet på landsbygden (323).
diversifiering i någon större utsträckning. Landsbygdsutvecklingsgruppen menar att de nuvarande indikatorerna är mindre lämpliga för att exempelvis besvara utvär- deringsfrågor om innovativitet och entreprenörsförmåga. Indikatorerna bör istället i högre grad än hittills mäta kvalitativa aspekter på utbildning och rådgivning som fokuserar på den mänskliga potentialen – tolkat som förmåga till entreprenörskap (se Landsbygdsutvecklingsgruppen 2016).
I Landsbygdsutvecklingsgruppens rapport finns ett par faktorer som utgjort tydliga minustecken gällande innovativa ansatser i axel 3. Det gäller dels erfarenheterna av det administrativa systemet och att så få landsbygdsutvecklingsprojekt lyft fram insatser för ungdomar, kvinnor och personer med utländsk bakgrund. Betydande grupper har alltså svårigheter att bidra till innovativitet i landsbygdspolitiken. Landsbygdsutvecklingsgruppen utvärderar även bredbandssatsningarna. Landsbygds- programmets ursprungliga mål var att 30 000 hushåll skulle vara anslutna till bredband vid programperiodens slut. Målet reviderades stegvis till 96 975 hushåll. I december 2015 hade 194 303 hushåll fått bredband genom utbyggnadsprojekten, så åtgärdens mål har uppfyllts dubbelt upp. Utvärderingen visar att det till allra största delen beror på bredbandsstöden. Landsbygdsutvecklingsgruppen konstaterar att satsningen fått tydliga effekter genom att det lokala näringslivet fått bättre förutsättningar, där det blivit möjligt för personer att arbeta lokalt eller från hemmet. Det finns också tecken på att fritidsboende kommer att vistas mer på platsen då de kan arbeta där och kanske så småningom väljer att bosätta sig där permanent. Ytterligare effekter är att vardagslivet underlättas för landsbygdsbefolkningen i och med en snabbare internetuppkoppling, bland annat med att tillgången till IT-baserad service har blivit mer lättillgänglig och tillförlitlig. Den stora omfattningen av bredbandsuppbyggnaden har också haft effekter på det lokala civilsamhället där många uppger att samman- hållningen har ökat tack vare det gemensamma arbete som skett i de föreningar som drivit bredbandssatsningarna på det lokala planet. I samtliga dessa avseenden finns även en potential som pekar mot en stärkt innovationsförmåga.
Landsbygdsutvecklingsgruppen behandlar dock också en del tillkortakommanden som varit förknippade med bredbandssatsningarna. Bristerna i satsningarna rör samordningen mellan involverade aktörer, kompetensaspekter i utbyggnadsfaserna samt kontroll- respektive uppföljningsrapporteringen (som visar på hög grad av komplexitet och oklarheter). I många fall upplever stödmottagare att systemet skulle vinna mycket på att förenklingar av regelverket och enklare utbetalningsrutiner (en del fiberföreningar har hamnat i likviditetssvårigheter till följd av en alltför långt utdragen beslutsprocess för stödutbetalning).
Landsbygdsutvecklingsgruppen lämnar i en särskild rapport Axel 4: Leader –
Genomförande lokala utvecklingsstrategier – sin utvärdering av Leader och
LAG-grupperna (Local Action Groups). Genomförandet av de lokala utvecklingsstra- tegierna bygger på kapacitetsuppbyggnad för ökad sysselsättning och diversifiering i landsbygdsområden. I utvärderingen visas de självskattningar som projektägarna (LAG-projekt) gjort i sina slutrapporter till Jordbruksverket. I fråga om ökad diver- sifiering finns många projekt som strävat efter att öka bygdens attraktivitet, i första hand inom turismområdet. Av utvärderingsmaterialet framgår att de flesta sådana projekt strävat efter att säkra och stärka underlaget för redan befintlig turismverk-
Man kan i utvärderingsrapporten utläsa att projekten bidragit till att förbättra livskvalitén och materialet visar också på att projekten bidragit till ökat delta- gande, ökat lokalt engagemang och med en positiv syn på den egna bygden. Landsbygdsutvecklingsgruppen konstaterar att leadermetoden som sådan haft ett bra genomslag, även om det är svårt att kvantifiera exempelvis underifrånperspektiv och lärande. På horisontell nivå har man lyckats med att engagera företrädare för såväl näringslivet som civilsamhället i beslut kring och hantering av offentliga medel (Landsbygdsutvecklingsgruppen 2016).
Sammanfattningsvis konstaterar Landsbygdsutvecklingsgruppen att Leader skapat och utgjort en möjlighet för lokala aktörer att kunna finansiera projekt de velat genomföra. Bland projektägare är det just denna sida som Leader förknippas med och uppskattas för. Kring de områden som utvärderingsfrågorna riktar sig mot är det därmed främst LAG-ordföranden och verksamhetsledare som haft uttalade synpunkter. Trots att utvärderingen fångat upp en del kritik är dock den förhärskande bilden att leadermetoden genomförts och bidragit till såväl kapacitetsuppbyggnad som till lokala utvecklingsstrategier. Däremot finns en unison kritik av det adminis- trativa systemet och den upplevda övervakning det representerar, som undergräver och motverkar det positiva som leadermetoden inneburit. Det största problemet och justeringsbehovet kan knytas till LAG:s relationer till det administrativa systemet. Den viktigaste justeringen enligt Landsbygdsutvecklingsgruppen handlar därmed om att stärka LAG:s självständighet i förhållande till andra organ, dvs. länsstyrelserna och Jordbruksverket. Detta skulle innebära mer av målstyrning, dvs. dels att LAG:s egen strategi får ökad betydelse, dels att frågan om de enskilda projekten uppnått sina mål får en mer framträdande roll. Sammanlänkat med detta bör leaderkontorens administration effektiviseras. Det vore även betydelsefullt för förtroendet för Leader om de beslut om igångsättande som fattas inte utsätts för ändringar på grund av att regelverket tolkas på ett annat sätt av granskande myndighet. Det måste alltså spridas en kultur som präglas av förtroende för de lokala aktörerna och av enhetlighet genom hela det administrativa systemet (Landsbygdsutvecklingsgruppen 2016).
Landsbygdsutvecklingsgruppen konstaterar att om programmet ska präglas av en ökad målstyrning samtidigt som det lokala inflytandet över utvecklingsinsatserna stärks blir det både orimligt och ologiskt att enbart ha indikatorer på EU- och nationell nivå. På sikt bör man därför operera med två typer av indikatorer. Det bör även fortsättningsvis finnas nationella indikatorer som avser programmets prioriterade övergripande mål. Förutom dessa bör framtida utvärderingar arbeta med indikatorer som är kopplade till LAG-gruppernas egna utvecklingsstrategier för att på så vis fånga in i vilken mån insatserna lyckats nå de mål som prioriteras i de lokala strategierna. En fördel med detta är att indikatorer som på ett bättre sätt kan värdera metodens genomslag och effekter, inte minst gällande innovationsförmåga i lokala utvecklingsnätverk. Vi kan i Syntesgruppen dra följande slutsatser gällande frågan i vilken mån leader- metoden bidragit till innovativa ansatser:
• Att Leader har lyckats bättre med sysselsätt nings aspekten än med en ökad diversifiering – detta kan tolkas som en svag innovativ implikation
• Att projekten bidragit till ökat deltagande och lokalt engagemang och med en positiv syn på den egna bygden – stark innovativ implikation
• Att leaderverksamheten är infogad i ett administrativt system där rapporteringar och redovisningar på ett påtagligt sätt underminerar LAG:s självständighet –
Övergripande slutsats om innovativa ansatser
De slutsatser som kan dras för utvärderingsfrågan i vilken utsträckning lands- bygdsprogrammet 2007-2013 bidragit till införandet av innovativa ansatser bör omgärdas med stor försiktighet. Följande indikationer finns att utläsa ur det material Syntesgruppen bearbetat:
• Den samlade bilden är att insatserna inom programmet inte lyckats med att främja innovativa ansatser i de näringar som berörs av programmet. Överlag synes programmet fortfarande i hög grad vara inriktad mot gamla eller traditionella affärsmodeller, tunga stödformer (som moderniseringsstödet) är riktade mot investeringar inom primärproduktion som leder till produktionseffektivitet (men inte till innovationer)
• Programmets administration och kontrollsystem kan i vissa delar ha hämmat innovationskraften.
• Det finns i temagruppernas rapporter noteringar om att det i olika åtgärder finns potential för att utveckla innovationer. Inför framtida program borde dock denna potential tydliggöras i form av utvecklade effektindikatorer rörande innovationsaspekter.
• Satsningen på bredband (som enligt Landsbygdsutvecklingsgruppen fått stor genomslag) har givit det lokala näringslivet bättre förutsättningar då det blivit möjligt för personer att arbeta lokalt eller från hemmet och där olika typer av IT-baserad service blivit mer lättillgänglig.
Vi menar i Syntesgruppen att svårigheterna att utveckla innovativa ansatser i lands- bygdsprogrammet kan kopplas till en dominerande produktionslogik, framförallt bestående av generella stödformer med inriktning mot primärproduktion i jordbruks- företag. De grundvärden som förknippas med utvecklingslogiskt lärande – exempelvis alternativtänkande, experimenterande, risktagande – saknas i väsentliga delar. Vi menar att det då här bör introduceras ett samlat utvecklingsarbete i framtida program för att initiera en systematiskt utformad lärande utvärdering av detta slag.