Den regionala styrningen

I den svenska utvärderingen av landsbygdsprogrammet 2007-2013 ingår att belysa hur styrningsaspekter i programmet fungerat. Närmare bestämt gäller frågan hur den regionala styrningen av programmet bidragit till måluppfyllelsen. Frågan som ska besvara är: Hur påverkar den regionala styrningen programmets måluppfyllelse och

vad kan man lära sig av att länsstyrelserna haft olika strategier? I detta delavsnitt

kommer vi även att genomföra en syntesanalys av processvärden kopplade till frågan om lokalt och regionalt engagemang respektive processvärden kopplade till sektors- samordning. Avsnittet inleds med en allmän karakteristik av det styrningssystem som utformats för landsbygdsprogrammet 2007-2013. Därefter följer en översiktlig analys och svar på utvärderingsfrågan rörande programmets regionala styrning. Avslutningsvis behandlas de båda syntesuppgifterna kopplade till processvärden i

Landsbygdsprogrammet genomförs inom ett förvaltningspolitiskt system där regeringen med Jordbruksdepartementet har huvudansvaret för framtagandet av programmet och utöver detta har ansvar även för ett antal andra övergripande uppgifter. Förvaltningsmyndighet för landsbygdsprogrammet är Jordbruksverket med ansvar för programmet i enlighet med artikel 75 i rådets förordning 1698/2005, som inkluderar genomförandeplanering, administration, genomförande och uppföljning. I Jordbruksverkets uppdrag och roll ingår att fortlöpande arbeta med genomförandet i syfte att uppnå målen i programmet. Den nationella styrningen av programmet består av ett antal komponenter. Bland annat följande:

• Regeringen beslutar om fördelning av medel på axlar och åtgärder. Inom åtgärder öronmärks också medel till särskilda satsningar som t.ex. biogas, bredband. • Regeringen och Jordbruksverket beslutar om regler och villkor för stöden. • Jordbruksverket beslutar om fördelningsnycklar för hur medlen ska fördelas över

länsstyrelserna.

• Regionala och lokala genomförandestrategier för företags- och projektstöden ska tas fram av länsstyrelserna, Sametinget och lokala utvecklingsgrupper.

• Jordbruksverket tar fram instruktioner och vägledningar till länsstyrelserna, Sametinget, Skogsstyrelsen för handläggning och administrativa rutiner för programmet.

• Regeringen och Jordbruksverket fattar beslut om ramar och arbetsformer för uppföljning och utvärdering av programmet.

När det gäller den regionala styrningen av programmet är en viktig utgångspunkt att hänsyn ska tas till de varierande förutsättningar som råder i olika landsbygdsom- råden och regioner. I den regionala styrningen ska landsbygdsprogrammets insatser samordnas med andra åtgärder inom den regionala tillväxt- och utvecklingspolitiken och andra politiska mål på regional nivå. I programmet slås fast att ett regionalt och lokalt inflytande ska väga tungt vid planering, beslutsfattande, genomförande och uppföljning av programmet. Tanken är att en regional differentiering bedöms leda till en ökad effektivitet i genomförandet av landsbygdsprogrammet. I det regionala styrningssystemet ingår även genomförandet av Leader.

På regional och lokal nivå ska länsstyrelserna tillsammans med Sametinget, Skogsstyrelsen och de lokala utvecklingsgrupperna (LAG) ta fram genomför-

andestrategier för en hel programperiod som ska ligga till grund för beslut om

företags- och projektstöd som länsstyrelserna har att fatta beslut om. Riktlinjerna för detta arbete ges av Jordbruksverket. I landsbygdsprogrammet slås fast att ambitionen med den regionala samordningen är att åstadkomma synergier i genomförandet av programmets åtgärder. I programmet anges att länsstyrelserna och Sametinget bör utveckla kriterier för att tillgodose en välavvägd balans mellan ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet (Landsbygdsdepartementet 2016, kapitel 11).

Genomförandestrategierna på regional nivå är avsedda att användas som underlag för planering, prioritering och beslut ifråga om stöd för tillämpliga åtgärder inom axel 1 och axel 3, för regionalt prioriterade ersättningar i axel 2 samt för tillämpningen av Leader. Genomförandestrategierna ska genomföras i ett brett partnerskap med regionala och lokala företrädare och ha en stark regional och lokal förankring. Det markeras också i programtexten att programmets genomförande bör präglas av

samordning i förhållande till andra politikområden med betydelse för landsbygds- utvecklingen (främst kanske den regionala utvecklingspolitiken och miljöpolitiken, men också områden som näringslivspolitik i övrigt, energipolitik, IT-politik, utbild- ningspolitik, integrations- och jämställdhetspolitik etc.). I nedanstående figur visas styrningsstrukturen för hela landsbygdsprogrammet 2007-2013.

Figur 5.1. Styrningsstruktur för landsbygdsprogrammet 2007-2013

Sametinget

- Beslut för alla åtgärder i axel 1 och axel 3 (samt del av åtgärd 214) som har samband med utvecklingen av det samiska samhället.

Jordbruksdepartementet:

- Framtagande av program - Beslut om programändringar, - Ordförande i Övervakningskommittén - Utser ledamöter i ÖK

- Tar fram en ram för utvärdering

Jordbruksverket

- Sekretariat för ÖK

- Beslutar om stöd på nationell nivå (åtgärder 111, 124, 125, 311, 312, 313, 321, 322, 323, 331, 341) - Beslutar om stöd (åtgärderna 114, 121, 214 del, 311, 312)

- Alla utbetalningar direkt till stödmottagarna. - Nationella tillämpningsföreskrifter Skogsstyrelsen Beslut för åtgärd 111 (del) och 227 Lokala Aktions Grupper LAG - Beslutar om stöd - Ger information till stödmottagare 21 Länsstyrelser

- Stödbeslut och utbetalningsbeslut för åtgärderna 111, 112, 121, 123, 124, 125, 211, 212, 214 (del), 216, 311, 312, 313, 321, 322, 323, 331, 341, 431.

- Formellt godkännande av LAG beslut (41)

Källa: Landsbygdsdepartementet 2012.

Vilka slutsatser kan då dras gällande utvärderingsfrågan i denna del om hur den regionala styrningen påverkar programmets måluppfyllelse och vad kan man lära sig av att länsstyrelserna haft olika strategier? Ett första konstaterande är att en stor del av landsbygdsprogrammets genomförande är lagt på länsstyrelserna, på Skogsstyrelsen och på Sametinget. Måluppfyllelsen av hela programmet är därför beroende av att om dessa myndigheter får, kan och vill implementera de olika åtgärder som finns i programmet. Syftet med att låta länsstyrelserna ha ett stort ansvar för programge- nomförandet bygger på idén att anpassa programmet efter regionala förutsättningar. I programmet framgår (se bl.a. kapitel 10) att en viktig del i genomförandeprocessen på regional nivå är samordningen med den regionala utvecklingspolitiken och de olika strategier för regional utveckling som tagits fram i respektive län.

En grundläggande problematik i implementeringen av landsbygdsprogrammet är programmets omfattning och komplexitet. I material i form av tidigare utvärde- ringar och annat sekundärmaterial har det gjorts förhållandevis få övergripande värderingar av det ovan beskriva styrningssystemet. En källa till kritisk värdering av styrningssystemet har tagits fram av Riksrevisionen som i en rapport från 2013

visar att det saknas preciseringar av de övergripande målen för programmet och hur de ska tillämpas vid beslut om stöd. Man noterar att det saknas preciseringar från central nivå rörande principiella frågor som ska gälla för samtliga länsstyrelser samtidigt som Jordbruksverket ofta ägnar sig åt detaljstyrning av hur länsstyrelserna ska genomföra sitt arbete. Det saknas, skriver Riksrevisionen, en tydlig gränsdrag- ning mellan länsstyrelsernas handlingsutrymme (det man får och kan göra) och den centrala styrningen. Det saknas exempelvis preciseringar om vad det viktiga målet om hållbar utveckling egentligen innebär och följaktligen används och tolkas detta mål på olika sätt mellan olika länsstyrelser. Några länsstyrelser har gjort egna tolkningar av vad det kan innebära och några hanterar målet genom att låta ”det sunda förnuftet råda” i stödgivningsprocesserna (det blir då upp till vad länsstyrelsen vill göra). I detta sammanhang pekar Riksrevisionen på att det finns ett glapp mellan den europeiska och nationella styrningen av programmet då det inte alltid finns bedömningsgrunder för hur olika mål ska uppnås när länsstyrelserna utformat sina kriterier för stödgivningen Riksrevisionen 2013).

Istället upplever länsstyrelserna att styrningen till stor del handlar om mer formella aspekter i styrningssystemet. Exempelvis pekar Riksrevisionen på att det finns en fixering vid att styrningen främst av allt ska utnyttja hela den tilldelade budgeten. I Årsrapporterna utgör utnyttjandegraden av de olika åtgärderna den allt domine- rande redovisningsaspekten. Resultat betraktas alltså i hög grad som lika med budgetutnyttjande. Riksrevisionen åberopar här bland annat än revisionsrapport från ECA (European Court of Auditors) där man konstaterar att medlemsstaterna motiverar urvalet av projekt inom landsbygdsprogrammen mer utifrån behovet av att använda medlen än av att bedöma kvalitet av projektinsatsen som sådan (se Riksrevisionen 2013).21 _{Den centrala styrningen av länsstyrelserna präglas även,} enligt Riksrevisionens rapport, av att vara tämligen formalistisk med detaljerade krav på särskilda rutiner (dokumentation, journalföring, processaspekter). I revisionsrap- porten noteras till och med att en del tjänstemän vid länsstyrelserna upplever en påtaglig rädsla för att göra fel. En annan aspekt är att frågan om handläggningstiderna tagit stor plats i handläggningsarbetet. Någon tjänsteman uttrycker det som att handläggningstiderna har blivit handläggarnas främsta fokus. Några andra slutsatser som dras i Riksrevisionsrapport är följande (Riksrevisionen 2013):

1. Det finns få initiativ som har tagits i genomförandet på regional nivå som utvecklat insatser eller projekt som kunnat tillvarata synergier mellan de olika axlarna i programmet. Exempelvis är det ovanligt med initiativ eller strategiska överväganden att styra miljöersättningarna mot att bidra till sysselsättningsmål eller att tillväxtskapande åtgärder ska kunna bidra till miljömål osv.

2. De nationella horisontella målen om jämställdhet, integration och klimat – innovation har fått starkt varierande genomslag i olika län och fungerar därmed inte som ett tillräckligt effektivt styrmedel i landsbygdsprogrammet.

3. Styrningssystemet innefattar få inslag av att man tar tillvara erfarenheter som framkommit i olika uppföljningar och utvärderingar av landsbygdsprogram- met. Detta har försämrat förutsättningarna för länsstyrelsernas lärande- och kunskapsåterföring i programmet.

21 Den åberopade ECA rapporten är en rapport från 2013 (särskild rapport nr 6) Har åtgärderna för

Ett annat problem, som också delvis antyds i Riksrevisionens granskning, är att man av andra utvärderingar (tidigare programutvärderingar, i Halvtidsutvärderingen och i temagruppernas rapporter) relativt ofta kan utläsa att det i genomförandet av åtgärder i programmet existerar stora variationer mellan olika län. En kritisk anmärkning från olika utvärderare är att dessa olikheter inte alltid betingas av att man utvecklat skilda prioriteringar utifrån målsättningar i de regionala genomförandestrategierna eller att det betingas av socioekonomiska eller strukturella förhållanden i respektive län. Det finns flera noteringar i underlagsmaterialet om att olikheterna mellan länen är svåra att förstå och att de inte alltid kan ses som ett uttryck för att programmet ska utvecklas på grundval av lokala och regionala förhållanden. Det är med andra ord svårt att i vissa delar av programmet förstå och förklara olikheter i utfall på genomförandenivån. Det gäller exempelvis följande:

• De horisontella målen (jämställdhet och integration) har fått helt olika genomslag i olika län.

• Budgetutnyttjandet per axel varierar mycket starkt mellan olika län.

• Beviljade företagsstöd fördelat på män och kvinnor varierar kraftigt mellan olika län.

• Skillnader mellan länen när det gäller att nå ut till målgrupper utanför jordbruks- sektorn varierar mellan olika länsstyrelser.

• Miljögruppens rapport noteras att måluppfyllelsen gällande insatsen kallad

obärgad spannmålsskörd (Fågelåker) varierat stort mellan olika län. Gruppen

skriver att det är oklart varför det är en så pass stor variation med det kan bero på en kombination av bristande intresse hos lantbrukarna och de kriterier som länsstyrelserna satt upp för utbetalning av stöd.

• Landsbygdsutvecklingsgruppens rapport redovisar betydande skillnader mellan olika län gällande exempelvis åtgärden Förnyelse och utveckling av byarna (321) och menar att det är svårt att förklara dess skillnader, men pekar på att det sannolikt beror på att länsstyrelserna använder olika rutiner och prioriteringar. Temagruppen menar här att denna åtgärd i framtiden eventuellt bör flyttas över till leaderstödet eftersom länsstyrelserna har en del svårigheter i att hantera lokalt nätverkande och lokala synergier som denna stödform i hög grad bygger på (se även kapitel 3 ovan).

När vi i Syntesgruppen ställt frågor i vår egen enkätundersökning indikeras ett antal problem relaterade till programmets regionala styrning. För det första visar enkätsvaren att flertalet av svarspersonerna instämmer att i att programmet hade blivit mer effektivt om det hade integrerats starkare med övriga delar i den regio- nala tillväxtpolitiken (6,82). Det är dock relativt få som instämmer i att en sådan integrering skulle kunna stärkas genom att organisatoriskt överföra det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelserna till regionala självstyrelseorgan. Ett argument som framförts för att låta de regionala självstyrelseorganen få ta ett större ansvar för genomförandet av landsbygdsprogrammet på länsstyrelsernas bekostnad har varit att länsstyrelserna har dubbla roller; man fungerar både som utvecklingsaktör och myndighetsutövare i programmet. Den sammantagna bilden i enkätsvaren synes något splittrad. En majoritet vill skapa en starkare integration mellan landsbygdspolitik och regional utvecklingspolitik, men det råder tveksamhet om detta när det gäller

myndighetsutövare). En betydande grupp (om än inte i majoritet) av enkätrespon- denter noterar en viss problematik i att länsstyrelserna i dessa avseenden spelar en dubbelroll.

Tabell 5.9.

Det fanns målkonflikter mellan mål formulerade nationellt i landsbygdsprogrammet och mål formulerade i de regionala genomförandestrategierna

Negativa Positiva Offentliga* 24 10 -- Privata* 12 15 0 Kvinnor* 24 8 -- Män* 17 23 + Medelvärde 4,82

För det andra visar enkätresultaten, gällande Jordbruksverkets roll för den regionala styrningen att ytterst få anser att Jordbruksverket varit öppen för signaler från regio- nala aktörer gällande behov av förändringar i programmet (4,53). Jordbruksverket kunde alltså varit mer lyhört för regionala signaler om programförändringar. Det är dock förhållandevis få instämmer i att programmet förlorade i legitimitet på grund av att länsstyrelsernas strategier varierade från län till län (4,08). Det råder delade meningar om Jordbruksverket var en betydelsefull aktör för att sprida goda exempel (5,31).

Tabell 5.10.

Jordbruksverket var överlag öppen för signaler från regionala aktörer gällande behov av förändringar i landsbygdsprogrammet Negativa Positiva Offentliga* 20 16 0 Privata* 21 4 -- Kvinnor 24 8 -- Män 22 18 0 Medelvärde 4,53

Kommentarerna i enkäten skiftar:

Stort problem med en regionorganisation som hänvisar allt rörande lantbruk till länsstyrelsen samtidigt som de utformar regionala utvecklingsstrategier vilka haltar utan lantbrukets delaktighet. Omoderna länsstyrelser med otidsenliga tolkningar och prioriteringar hämmar också utvecklingen.

Ibland upplever jag att det hade varit bra med en mer politisk organisation kopplad till vissa delar av programmet. Länsstyrelserna är ju tjänstemannastyrda.

Länsstyrelsens roll var mest en kontroll av den ekonomiska redovisningen. Detaljstyrningen motverkade regional anpassning.

Det är vad som styrs och varför som fallerar. […] Strukturerna är förödande för utveckling men funkar bra för avveckling.

Det svåra inträffar när de regionala myndigheterna har ansvar för finansiellt stöd av regional tillväxt inom olika program. Olika kulturer […] förvirrar.

När det gäller frågan om vad kan man lära sig av att länsstyrelserna haft olika strate- gier finns i enkätsvaren en blandad och oklar bild av hur den regionala styrningen påverkat programmets måluppfyllelse. Vad som däremot är tydligt är att effektiviteten, som redan konstaterats ovan, hade stärkts om programmet hade integrerats starkare med övriga delar i den regionala tillväxtpolitiken. Länsstyrelsernas olika strategier har inte nämnvärt påverkat programmets legitimitet och målkonflikterna var små. Slutsatsen gällande frågan om den regionala styrningens betydelse för landsbygds- programmets måluppfyllelse är omöjlig att kvantifiera. I den genomgång som gjorts ovan visas dock på flera problem i styrningsprocesserna för hela programmet. De europeiska och nationella målen är otydligt kopplade till de regionala strategierna och på regional nivå upplevs styrningssystemet som oklart. Det finns exempel på att de regionala aktörerna fokuserar på delvis fel saker i styrningsprocessen. En komplikation som uppmärksammas i Riksrevisionens genomgång och även i en del av temarapporterna är att arbetet med landsbygdsprogrammet inte alltid fungerar synergistiskt, varken i relationen mellan programmets egna axlar eller i relation till andra utvecklingsmål på regional och lokal nivå i samhällsorganisationen. Programmet innefattar ett grundläggande styrningspolitiskt dilemma där program- met befinner sig i en stark vertikal styrningsmodell (se figur 5.1 ovan) med EU, regeringen, Jordbruksverket och länsstyrelserna som bärande aktörer samtidigt som programmets olika interventionslogiker bygger på samordning horisontellt i förhållande till andra politikområden och till andra styrningssystem.

En fråga som är central gällande den regionala styrningen handlar om hur lands- bygdsprogrammet och landsbygdsutveckling förhåller sig till övriga delar i den regionala utvecklings- och tillväxtpolitiken (inklusive strukturfondsprogrammen). Likaså är tanken att landsbygdsprogrammet på olika sätt ska samspela med den övriga klimat- och miljöpolitik som bedrivs i samhället. Programmets bakgrund i EU:s jordbrukspolitik och att programmets styrningssystem är starkt kopplat till Jordbruksverket gör att det fortfarande finns en kultur runt programmet om att det i hög grad bör vara ett jordbruksstöd (Riksrevisionen 2013, s. 64).

Processvärdesyntes – lokalt och regionalt kapacitetsbyggande samt sektorssamordning

Processvärdesyntesen ska nedan behandlas i två delar. För det första om lokalt och regionalt engagemang och för det andra om sektorssamordning. Båda delarna kan sägas bestå av processvärden som hänger samman på olika sätt. Utvecklingen av aktiviteter i landsbygdsprogrammet ska växa fram underifrån och är, även utifrån lokala eller regionala förutsättningar, beroende av samordning av aktörsmedverkan, resurser och politiska insatser även utanför programmets kärnområden. Lokala utvecklingsstrategier inom Leader bör exempelvis vila både på starkt engagemang i lokalsamhället och helst även att insatserna samspelar med exempelvis kommunens näringslivspolitik eller med den regionala utvecklingspolitiken i aktuell region. Programmet bärs upp av policyidéer som utgår från en territoriell ansats på så vis att både regionala (oftast likställt med län) och lokala förutsättningar bör prägla programmets utformning och genomförande. Gränsen mellan det regionala och det lokala är flytande, men vi skulle kunna betrakta det regionala ungefärligen som län (som har högst olikartad territoriell utsträckning i Sverige) och att det lokala bärs upp av kommuner eller kommundelar

Lokalt och regionalt engagemang som kapacitetsbyggande

Låt oss börja med processvärden om lokalt och regionalt engagemang som institutio- nellt kapacitetsbyggande. Vi har redan vid flera tillfällen tidigare i denna rapport lyft fram den grundläggande policyidén att genomförandet av landsbygdsprogrammet bör präglas av ett starkt lokalt och regionalt engagemang för att uppnå uppsatta mål. Teoretiskt vilar denna policyidé på att programmets måluppfyllelse stärks av att på ett systematiskt sätt tillvarata regionalt eller lokalt baserade resurser inom politikområdet. Vi har i kapitel 1 teoretiskt beskrivit lokalt och regionalt engagemang i termer av institutionell kapacitet i programmets genomförandestrukturer. Poängen med denna policyidé om institutionellt kapacitetsbyggande är att skapa autonomi för regionala eller lokala aktörer att självständigt utforma viktiga delar både gällande utformningen av policyinnehållet och organiseringen av arbetet. På grundval av en kontinuerlig interaktion mellan berörda aktörer med lokal eller regional förankring kan policyinnehållet utformas efter respektive miljös specifika historiska traditioner, samhälleliga utvecklingsdrag, problembilder, normer, social tillit och kompetensför- hållanden etc. Avgörande är att man också utformar egna organiseringsprocesser för de lokala och regionala processerna i form av kompetensfunktioner, förhandlingsfora, nätverkssamarbeten och ledarskap. Tanken är att höja måluppfyllelsen i programmet och även att bredda betydelsen av programmets åtgärder i ett vidare perspektiv och sammanhang.

En viss given åtgärd i programmet bör då profileras och utformas efter de insti- tutionella förutsättningar som finns i just detta område. Det krävs en regionalt eller lokalt förankrad process som inventerar problem, karakteriserar behov och artikulerar en strategi eller en inriktning för hur man i just denna region ska arbeta med stödformen. I det institutionella kapacitetsbyggandet utgör förhandlingsnätverk centrala processpunkter där aktörerna, under ömsesidighet, tillvaratar olikartade resurser. Det behövs därför ett systematiskt arbete på regional eller lokal nivå med att skapa institutionella arrangemang för samhällsanalys, aktörsförhandlingar, förankringsprocesser, kompetensförsörjning, beslutsfattande och inte minst i ett tydliggjort ledarskap för dessa processer. Framställningen i detta avsnitt inleds med några iakttagelser rörande det regionala engagemanget eller kapacitetsbyggandet följt av frågor kopplade till det lokala perspektivet.

Av figur 5.1 visas att den regionala nivån och länsstyrelserna (även Sametinget) har ansvar för ett stort antal beslut i programmet och har dessutom ansvar för att ta fram genomförandestrategier för dessa beslut. Vi kunde tidigare i detta delavsnitt peka på en del tillkortakommanden (bl.a. utifrån Riksrevisionens analyser) i styrningssystem och beslutsfattande för den regionala nivån. Det är, för att summera dessa slutsatser, svårt att hävda att ett regionalt förankrat engagemang utgjort en viktig drivkraft för att formera eller implementera landsbygdsprogrammet. Styrningen uppifrån är stark, geografiska skillnader mellan länen är svåra att återföra till regionalt utvecklade målsättningar (geografiska skillnader mellan länen i programgenomförandet är ibland till och med svåra att överhuvudtaget förstå) och den regionala nivån har haft ett starkt fokus kring proceduriella frågor i programmet (handläggning, beslut, kontroll). Dessutom utgör en slutsats i denna del att styrningsrelationerna mellan central nivå och länsstyrelserna är svagt harmoniserade. Vi kan därmed dra slutsatsen att det finns utrymme för att på olika vägar stärka det institutionella kapacitetsbyggandet på regional nivå.

Vi skulle här kunna lyfta in en parallell till ett annat politikområde; nämligen den regionala utvecklingspolitiken. Om vi jämför de länsvisa genomförandestrategierna i landsbygdsprogrammet med de regionala utvecklingsprogrammen är skillnaderna påtagliga. Vi är väl medvetna om att en sådan jämförelse haltar då det är frågan om olika typer av planeringsinstrument. De regionala utvecklingsprogrammen utgår från en framskriven och regionalt förankrad utvecklingsidé. Programmen lyfter fram regionernas specifika förutsättningar som har att göra med variabler som historiska förutsättningar, institutionella särdrag, näringslivsförhållanden, kulturidentiteter,