Inledning.
Jag har fått i uppdrag av Naturvårdsverket att, med utgångspunkt i Regeringens uppdrag till verket 1999-11-25, M 199/4809/R om kommunernas organisation för tillsyn över miljöfarlig verksamhet mm, undersöka, beskriva och analysera miljötillsynsorganisationen i
kommunerna med avseende på främst risken för förtroendekonfliker.
Arbetet, som inleddes i november 1999 med inventering av kunskapsläget, utarbetandet av en enkät till länsstyrelserna och en till kommunerna, sammanträden med företrädare för
Naturvårdsverket och för Svenska Kommunförbundet mm, avrapporteras härmed genom denna promemoria, som beskriver och analyserar de rättsliga problem som
Regeringsuppdraget indikerat. Rapporten avslutas med förslag till rättslig lösning av problemen.
Kort om miljötillsynssystemet enligt miljöbalken.
Tillsynen över miljöfarlig verksamhet ankommer enligt 26 kap 3§ miljöbalken (1998:808), liksom i tidigare system, på Naturvårdsverket, generalläkaren, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer. Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt balkens 9 kap med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd samt över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap och över avfallshanteringen enligt 15 kap i balken. Vidare gäller att regeringen i viss utsträckning får föreskriva att den tillsynsmyndighet regeringen bestämmer får överlåta åt en kommun att i visst hänseende utöva sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig myndighet. Enligt 26 kap 4§ miljöbalken skall en tillsynsmyndighet överlämna till regeringen att avgöra om en kommun ska få överta en tillsynsuppgift som tillsynsmyndigheten finner ej bör överlåtas. Det sägs vidare i samma paragraf att en överlåten tillsyn kan återkallas.
Av 26 kap 7§ miljöbalken framgår att en kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Beslutsbefogenheten får dock inte överlåtas till den andra kommunen. Däremot får kommun efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i visst ärende eller grupp av ärenden med de begränsningar som följer av i bestämmelsen angivna regler i 6 kap kommunallagen (1991:900), som avser generella begränsningar vad gäller delegering samt jäv och anmälan av tjänstemannabeslut till nämnd. Man kan alltså säga, att kommunerna mycket väl kan ”dela på” tjänstemännen och därigenom spara på kostnaderna. 26 kap 8§ miljöbalken gör det vidare möjligt att uppdra åt
2
Förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken delar i 3§ in tillsynsuppgifterna i
operativ tillsyn, dvs den direkta tillsynen gentemot den som bedriver en verksamhet och i tillsynsvägledning, dvs sådan tillsyn som består i utvärdering, uppföljning och samordning av
den operativa tillsynen samt råd och stöd till dem som utövar den. Enligt 10 § i förordningen får länsstyrelsen, som enligt 14 § också är med vissa undantag tillsynsvägledande myndighet inom länet, överlåta åt en kommunal nämnd att utöva den operativa tillsynen inom vissa tillsynsområden, om kommunfullmäktige gjort framställning om det. Vid prövning av framställan skall länsstyrelsen enligt 11§ beakta
1. omfattningen av tillsynsobjektens miljöpåverkan,
2. den kommunala nämndens möjligheter att uppfylla kraven med avseende på resurser och kompetens,
3. kommunens interna ansvarsfördelning för drift och tillsyn av kommunala verksamheter samt
4. övriga frågor av betydelse för överlåtelse av tillsynen.
En i förarbetena till miljöbalken uttalad ambition är att kommunerna etappvis ska ta över tillsyn från länsstyrelserna för hela grupper av verksamheter. I fråga om den kommunalt bedrivna miljöfarliga verksamheten uttalades, att det inte är lämpligt att ansvaret för tillsynen över en anläggning ligger på verksamhetsutövaren själv. Vid fråga om övertagande av
tillsynspaket som innehåller kommunala anläggningar bör därför länsstyrelsen, förutom att ta hänsyn till kommunallagens regler om att samma nämnd inte får vara ansvarig för både drift och tillsyn av en sådan verksamhet, dessutom förvissa sig om att kommunens
förvaltningsorganisation är lämplig, dvs att driftsansvaret är skilt från tillsynsansvaret. I propositionen sägs, att något motsvarande förbud som gäller för nämnderna dock inte finns vad gäller förvaltningen inom kommunen. Samtidigt framhålls, att tillsyn över egen
verksamhet inte är något nytt i kommunerna, eftersom miljö- och hälsoskyddsnämnderna haft tillsyn över kommunens renhållning, fastighetsbestånd och livsmedelshantering i skolor mm.2 Regeringens uppdrag M 1999/4809/R.
Regeringen uppdrog, som redan anförts, ett knappt år efter miljöbalkens ikraftträdande, åt Naturvårdsverket att utreda:
1. Hur många kommuner som slagit samman den nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet med andra nämnder samt vilka andra uppgifter dessa nämnder fullgör och hur ansvaret för den operativa tillsynen inom miljö- och hälsoskyddsområdet fördelas i sådana fall,
2. I vilken utsträckning kommunerna avstått tillsynen till länsstyrelsen i de fall drifts- och tillsynsansvaret över egen miljöfarlig verksamhet ligger inom samma förvaltning. Naturvårdsverket skulle också analysera effekterna för tillsynen över främst miljöfarlig
verksamhet av de förekommande kombinationerna av uppgifter för nämnder och förvaltningar samt peka på alternativa lösningar, om det förekommer sådana kombinationer som är ägnade att försvåra en effektiv tillsyn eller att minska förtroendet för tillsynsverksamheten. I
1 Det skall noteras, att 3 kap kommunallagen innehåller regler för kommunal samverkan i form av gemensam
nämnd, kommunalt företag och kommunalförbund, varom mer i det följande.
3
Undersökningsarbetet.
Samtliga länsstyrelser har som tillsynsvägledande myndigheter enligt 14§ förordningen om tillsyn enligt miljöbalken och som delegerande myndigheter enligt 10§ samma förordning under våren besvarat den enkät (bil nr.1), vilken sammanfattningsvis begärde information om: - i vilka kommuner och för vilka typer av verksamheter tillsynsansvaret under år 1999
överlåtits från länsstyrelse till kommun enligt 10§ förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken
- vilka bedömningar som därvid gjorts angående sådana frågor som avses i 11 § samma förordning
- vilka fall en kommun återlämnat ett tillsynsansvar till länsstyrelse - i vilken utsträckning sådana organisatoriska lösningar förekommer som
regeringsuppdraget nämnt.
En sammanfattning av länsstyrelsernas svar finns som bil. nr 2 till denna rapport.
Samtliga kommuner har samtidigt fått besvara den enkät som utformats delvis i samarbete mellan Svenska Kommunförbundet och Naturvårdsverket om miljö- och hälsoskyddsarbetet i kommunerna och som finns som bil. nr 3 till denna rapport.
Frågorna har bl a avsett under vilken eller vilka politiska organ respektive förvaltning som övergripande miljöfrågor, miljö- och hälsoskydds-, naturvårds- och folkhälsofrågor
behandlas, omfattningen av de verksamheter där tillsynen är överlåten på kommunen, i vilken utsträckning kommunen samarbetar med andra kommuner om tillsynen samt, specifikt från Naturvårdsverket, huruvida den nämnd/ förvaltning som ansvarar för tillsyn enligt
miljöbalken också är ansvarig för skötsel och drift av ett antal uppräknade kommunala verksamheter och om kommunen gjort något och i så fall vad för att skilja tillsynsansvar från driftsansvar. Enkäten har ej innehållit någon fråga huruvida enskilda nämndledamöter haft dubbla uppdrag, som avsett såväl drift som tillsyn av kommunal miljöfarlig verksamhet. En sammanställning av samtliga svar har utarbetats genom Kommunförbundets försorg och finns som bil. nr 4 till denna rapport. Delsammanställningar har gjorts inom Naturvårdsverket (bil. nr 5).
För utredningsarbetet har även använts uppgifter från Statskontorets rapport 1999:38 Organisations-, styr- och verksamhetsformer i kommuner och landsting. Här finns bl a uppgifter om vilka slags nämnder och kombinationer av uppgifter för dessa som förekom under år 1999.
Min rapport behandlar ej effektivitetsfrågor vad gäller tillsynens bedrivande. Kort sammanfattning av vad utredningsmaterialet innehåller.
Här redovisas enkätsvaren endast kortfattat för sammanhangets skull. För en utförligare redovisning hänvisas till bilagorna.
4
byggfrågor som ytterligare uppgifter, t ex som räddningsnämnd. Några benämningar ger vid handen att den nämnd som hanterade miljöfrågor också hade hand om andra tekniska frågor. Enkätsvaren från kommunerna under våren 2000 bekräftar bilden av att
nämndsammanslagningarna fortgår och ger dessutom vid handen att i ett 15-tal fall
förekommer att en och samma nämnd har ansvar för såväl drift som tillsyn av kommunala miljöfarliga verksamheter medan siffran minst fördubblas om man frågar om drift och tillsyn ligger inom samma förvaltning.
Länsstyrelserna har i allmänhet inte överlåtit särskilt mycket tillsyn till kommunerna under år 1999. Tio länsstyrelser har under året inte överlåtit någon tillsyn alls. Samtliga har redovisat att sammanslagna byggnads – och miljöskyddsnämnder är mycket vanligt i kommunerna. Ett par länsstyrelser nämner negativa konsekvenser av detta som t ex att den offentliga
diskussionen om miljöfrågor missgynnas genom att skydds- och exploateringsintressena avvägs internt inom samma nämnd istället för att redovisas öppet innan beslut fattas.
Nästan samtliga länsstyrelser har även redovisat erfarenhet av diskussioner med kommunerna om och problem vad gäller olämpligt förenade drifts- och tillsynsuppgifter ifråga om egen miljöfarlig verksamhet och alla uppger att man är uppmärksam på frågan. Denna har varit uppe i samband med tillsynsvägledning eller överlämnande av tillsyn och vanligen har problemen gått att lösa inom ramen för kommunens egen organisation. I något fall har dock den miljöfarliga verksamheten lagts på bolag. I ett par fall har annan kommun tagit över tillsynen, i ett par fall har en tillsynsuppgift återlämnats till länsstyrelsen. Det påpekas, att i ett par fall har kommunen efter framställning till regeringen fått ta över tillsynsuppgifter som länsstyrelsen ansett bort ligga kvar hos länsstyrelsen. En länsstyrelse framhåller, att fördelningen av tillsynsansvaret mellan länsstyrelse och kommuner leder till ett mindre effektivt utnyttjande av resurserna. Tidigare räckte det med två personer med hög kompetens beträffande avloppsreningsverk i hela länet medan nu samtliga kommuner måste ha varsin expert, vilket betyder tolv personer. Ett par länsstyrelser anser att en ny tillsynsorganisation behövs. Sex länsstyrelser anser uttryckligen att lagstiftningen borde kompletteras med uttryckligt förbud mot samtidig drift och tillsyn i alla led.
Rättslig bakgrund – redovisning och analys.
Inledning.
Frågorna kring kommunernas tillsynsorganisation vad gäller miljöfarlig verksamhet kräver en analys av en rad främst kommunalrättsliga regler och principer och jag inleder med en kort bakgrundsbeskrivning vad gäller bl a den kommunala organisationen som sådan och det kommunala beslutsfattandet samt om kommunens olika roller i miljöbalkssystemet. Därefter kommer en genomgång av jävsreglerna och ett avsnitt om länsstyrelsen och kommunen. 3 Fortlöpande görs kommentarer och tolkningar.
3 Jag bygger i det följande utan specifika hänvisningar på följande bakgrundslitteratur: Alf Bohlin:
Kommunalrättens grunder, Norstedts juridik AB 1999, Ulla Björkman – Curt Riberdahl: Det kommunala förtroendeuppdraget, rättsliga villkor och förutsättningar , Publica 1997, Trygve Hellners – Bo Malmqvist: Nya förvaltningslagen med kommentarer, Norstedts Juridik AB 1999, Ingvar Paulsson – Curt Riberdahl: Den kommunala självstyrelsen och lagen, Kommentus 1991, Ingvar Paulsson – Curt Riberdahl – Per Westerling: Kommunallagen, kommentarer och praxis, Kommentus 1997, Olof Petersson: Kommunalpolitik, Norstedts
5
överlämnande och en ökad kompetens genom en alltmer professionell förvaltning. Även om kommunalpolitikerna under samma tid relativt sett minskat i antal har utvecklingen på många sätt stärkt kommunerna och ökat deras självständighet.
Frågan om statens styrning och kontroll av kommunerna i stort och smått är ständigt levande och dessutom känslig i den kommunala debatten och det finns anledning att återkomma till den mer specifikt senare.
Kommunen utgör på en gång ett demokratiskt system, en juridisk person med företagar – och markägarintressen och därtill en rad myndigheter. Man agerar i offentligrättslig och i
privaträttslig form och har relationer till den enskilde i dennes egenskap av kommunmedlem, part i avtal och part i förvaltningsärende. I förhållande till de förtroendevalda tillkommer kommunmedlemmarnas roll av väljare.
Om man reflekterar närmare över kommunens olika roller i miljösammanhang, så kan man bl a uppträda som planmyndighet och därmed indirekt styra placeringen av olika verksamheter som faller under miljöbalken genom att hindra vissa lokaliseringar, man är tung remissinstans i förhållande till balkens tillståndsorgan, i vissa fall med vetorätt och i övrigt med möjlighet att föra talan, man kan också vara ”vanlig” sakägare i egenskap av berörd markägare, man är tillsynsmyndighet enligt balken och man är verksamhetsutövare av många slag av miljöfarlig verksamhet.
Ibland kan det vara svårt att hålla isär rollerna. RÅ 1991 ref 59 handlar om ett kommunalt kompetensöverskridande där kommunen felaktigt försökt använda privaträttsliga metoder i ett offentligrättsligt sammanhang. I ett bytesavtal som gällde fast egendom utfäste sig en
kommun att inte ändra eller upphäva detaljplanen för området ifråga. Regeringsrätten fann att en kommun inte på detta sätt kunde disponera över sina offentligrättsliga befogenheter. Kommunen i myndighetsrollen har samma uppdrag som statliga myndigheter, dock med stöd för en viss självständighet i regeringsformens 1 kap 1§. Plan – och bygglagens ( 1987:10) regelverk med hårt styrda detaljregler i förfarandefrågorna och närmast ramlagstiftning med visst utrymme för lokala variationer i de materiella delarna kan illustrera det senare.
Den kanske mest framträdande skillnaden mellan hur det går till i en kommunal
förvaltningsmyndighet, dvs en kommunal nämnd, jämfört med en statlig myndighet gäller formerna för beslutsfattandet och befattningshavarnas roller. Regelverket återfinns i regeringsformen, i förvaltningslagen (1986:223) och i kommunallagen (1991:900). Härtill kommer ofta särskilda regler för förfarandet i respektive specialförfattning, som miljöbalken eller plan – och bygglagen.
I kommunen är det, trots den tidigare beskrivningen av professionaliseringen, de
förtroendevalda som fattar besluten, såväl i den direktvalda fullmäktigeförsamlingen som i de fullmäktigevalda nämnderna, vilka utgör de kommunala myndigheterna. En formellt helt politikerstyrd organisation således. I den mån anställda har någon befogenhet att fatta
Juridik AB 1998. I den mån andra källor använts eller någon fråga är kontroversiell inom doktrinen görs direkta hänvisningar.
6
biträden åt de förtroendevalda. Det är viktigt att komma ihåg, när man går vidare i analysen av frågorna kring fördelningen av uppgifter mellan nämnder och mellan nämnd-
förvaltningsorganisation i kommunen.4
Begreppet ”förvaltning” används ibland som beteckning på ett visst slag av verksamhet; att förvalta något, ibland menar man närmast den/de som förvaltar, alltså själva
förvaltningsorganisationen. Regeringsformen använder begreppet bl a i 1 kap 8§: ”För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter”. I det sammanhanget är det den kommunala nämnden som är den förvaltningsmyndighet som skall ha om hand förvaltningen. I regeringsformens kontext skall regeln läsas tillsammans med närmast föregående paragraf: ”I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar”. Detta skall dock inte uppfattas så, att alla beslut i en kommun skall fattas av fullmäktige, utan det finns en kompetensfördelning mellan fullmäktige och nämnderna, som närmare framgår av 3 kap kommunallagen. I de fall då det är fullmäktige som skall fatta ett visst beslut intar nämnden i förhållande till fullmäktige rollen av beredande och verkställande organ ( 3 kap 13§ kommunallagen). I övrigt har nämnden att besluta i fråga om förvaltningen och i frågor som de skall handha enligt särskilda författningar (= det specialreglerade området, som t ex miljöområdet).
I kommunala sammanhang menar man i dagligt tal med begreppet förvaltning oftast den tjänstemannaorganisation som skall gå nämnden tillhanda med uppgifter och som har beredande och verkställande uppdrag.5
En annan viktig regel i regeringsformen gäller hela den offentliga förvaltningens
självständighet och finns i 11 kap 7§: ”Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommunens beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör
tillämpningen av lag”. Regeln hindrar alltså fullmäktige från att styra nämndens särskilda beslut som avser rättstillämpning eller myndighetsutövning.
Begreppet myndighetsutövning är ett nyckelbegrepp som kort kan definieras som ett uttryck för den offentliga makten i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan förkomma i form av såväl gynnande som betungande beslut som har rättsverkan och blir bindande för den enskilde. Myndighetsutövningen kännetecknas av att den enskilde befinner sig i ett slags
4 En del befattningshavare, som rektorer och läkare, kan ha en viss egen beslutsrätt enligt specialförfattningarna.
Med den variation av verksamheter som förekommer i kommuner och landsting är det stor skillnad vad gäller självständigheten i jämförelse mellan olika befattningshavare inom kommunen. Medan vissa kommunala verksamheter huvudsakligen går ut på beslutsfattande gentemot enskild, ofta ren rättstillämpning, som t ex beviljande av bygglov eller socialbidrag, föreläggande om livsmedelshygien eller avloppsrening, så handlar andra verksamheter så gott som uteslutande om faktisk verksamhet, som vård och omsorg om barn, sjuka och gamla, undervisning eller gaturenhållning. I de förra fallen är den anställde föredragande tjänsteman hos nämnden utan ens möjlighet att anmäla avvikande mening till beslutet, hur skicklig han/hon än må vara på sitt område, i de senare fallen utför den anställde självständigt en syssla, ofta professionellt högt kvalificerad, långt ifrån de förtroendevalda och de kommunala besluten, som här mest rör resurstilldelning.
En annan skillnad jämfört med statlig anställning är att den kommunala anställningen är så gott som uteslutande privaträttsligt reglerad arbetsrättsligt sett.
5 En utförlig analys av kompetensfördelningen inom kommunen har gjorts i en nyligen framlagd avhandling,
7
Förelägganden och förbud enligt miljöbalken är tveklöst myndighetsutövning mot enskild. Beslut om miljösanktionsavgift och andra avgifter likaså. Det straffrättsliga förfarandet vid miljöbrott är mer komplicerat på det sättet att många myndigheter är inblandade med olika befogenheter. Beslut om tvångsmedel osv under resans gång är givetvis myndighetsutövning, men den rättsverkande påföljden kommer ju först i och med domstolens dom.
Tillsynsmyndighetens åtalsanmälan kan enligt min mening knappast ses som i sig
myndighetsutövning, dock som ett led i sådan, varför myndigheten bär fullt rättsligt ansvar för sitt beslut.6
Straffansvar för fel eller underlåtenhet vid myndighetsutövning kan utkrävas av var och en deltagit som tjänstefel enligt 20 kap 1§ brottsbalken.7 Både tjänstemän och nämndledamöter i kommunen faller under tjänstefelsansvaret men inte en fullmäktigeledamot i denna sin
egenskap. Det straffbara området är inte begränsat till beslutets innehåll utan omfattar även felaktigheter av olika slag i samband med ärendets handläggning. Att inte utöva den
myndighet man är satt att utöva kan också vara tjänstefel. För kommunen, liksom för staten, finns vidare ett skadeståndsansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning enligt 3 kap 2§ skadeståndslagen (1972:207).8
Den beslutsrätt som en kommunal nämnd får delegera till en anställd får bl a ej omfatta ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Alla beslut som fattats på delegation skall anmälas till nämnden. ( 6 kap 33 - 35§ kommunallagen).
Svenska kommunförbundets cirkulär 1999:16: Nämndreglementen och delegationsordningar enligt miljöbalken m.m. – underlag för lokala bedömningar innehåller bl a en förteckning av ärendegrupper/beslut som underlag för delegationsordningar inom kommunerna.
Inför tillkomsten av den senaste kommunallagen diskuterades huruvida tiden var mogen att lagstifta om förvaltningsorganisationen och om förhållandet förtroendevalda – anställda, men så befanns inte vara fallet.9 Medvetet ville man inte låsa fast strikta gränser. Däremot
öppnades dörren för en större flexibilitet i organisationen och en ökad betoning av
målstyrning samt ett något större utrymme för delegering än tidigare. Därmed kunde också en viss förskjutning av beslutsmakten till förvaltningen ske genom att utrymmet för den slags osjälvständiga beslut som brukar kallas för ”ren verkställighet” ökade.10
6 Se vidare vid fotnot nr 10 nedan.
7 BrB 20 kap 1§ första st första meningen i lydelse enligt SFS 1989:608 : Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år.
8 En utförlig analys av ansvarsfrågorna på det kommunala området ges av Olle Lundin: Kommunal revision – en
rättslig analys, Iustus förlag 1999 och av Wiveka Warnling - Nerep: Kommunernas lag – och domstolstrots, Juristförlaget, 1995. Se också fotnot 9.