Ren verkställighet

Så kallad ren verkställighet är sedan gammalt beteckningen på ett faktiskt utförande i enlighet med fattat beslut. Det är även beteckningen på vissa beslut, relativt osjälv- ständiga sådana, som kan behövas för att verkställa ett egentligt beslut, t ex debitera en avgift enligt fastställd taxa, tilldela plats i enlighet med fastlagt kösystem.

Rena verkställighetsbeslut ska i princip inte innefatta några självständiga värderingar av olika alternativ osv. Sådana beslut kan fattas av förvaltningen och kräver inte delega- tion. De behöver inte anmälas till nämnden och kan inte heller överklagas.

Om en ökad målstyrning av en verksamhet innebär mindre detaljbeslut av nämnden och mera principbeslut kan utrymmet för s k ren verkställighet öka.

Åtalsanmälan med stöd av 26 kap 2§ miljöbalken är ett beslut på miljöområdet, som

enligt Svenska Kommunförbundets rekommendation bör ses som ren verkställighet (Cirkulär 1999:16, avsnitt 2.6) och bör inte ses som myndighetsutövning, eftersom den inte har några direkta rättsverkningar för den enskilde. Detta innebär att den enskilde tjänstemannen alltid har rätt att göra en åtalsanmälan utan att först få det sanktionerat av sin nämnd.

Emellertid måste åtalsanmälan anses ske vid myndighetsutövning, vilket medför ansvar för riktigheten. Detta bekräftas av en nyligen avkunnad dom i Skellefteå tingsrätt (B 250 –00) som fällt ordföranden i en miljö- och hälsoskyddsnämnd till ansvar för att ha före- slagit nämnden att återkalla en åtalsanmälan.

Beslut om miljösanktionsavgifter däremot kan enligt Naturvårdsverkets bedömning knappast ses som ren verkställighet. Beslutet innebär inte en rent automatisk taxetil- lämpning av typen debitering av sophämtningsavgift, utan innefattar ett visst mått av bedömning. Ett sådant beslut innebär vidare myndighetsutövning mot enskild och har därför direkt rättsverkan och är överklagbart. Däremot kan det tänkas, att beslut om miljösanktionsavgift, i vart fall upp till visst belopp, kan delegeras till tjänsteman. Detta förefaller också vara Svenska Kommunförbundets uppfattning i tidigare nämnda

cirkulär.

4.2.7 1991 års kommunallag

1991 års kommunallag innebar slutet på den statliga styrning av kommunerna som tvånget att ha vissa s.k. specialreglerade nämnder för olika uppgifter inneburit, t ex en byggnadsnämnd, en miljö- och hälsoskyddsnämnd, en socialnämnd, en skolnämnd etc. Därmed öppnades möjligheten att ha i stort sett den nämndorganisation man önskar i kommunen, även om de uppgifter som åvilat de ”gamla” nämnderna alltjämt måste utföras.

Det blev vidare i och med 1991 års kommunallag i stort sett fritt fram att rationalisera eller se nya samband och förena i samma nämnd somliga tidigare icke förenade uppgif- ter, som frågor om bebyggelse och frågor om miljö. Det blev också möjligt att fullt ut dela uppgifterna geografiskt i kommundelsnämnder eller liknande. Här var det främst de s.k. mjuka frågorna; skolan och vården mm som ansågs lämpliga för sådan organisation med tanke på närheten till de berörda. Beställar- och utförarnämnder kom snabbt på modet. Förvaltningsorganisationen och nämnden sågs inte längre som något odelbart, utan nya kombinationer framstod som möjliga.

Ett ord på vägen gav dock regeringen, för debatten var livlig om miljöfrågorna. Detta var att kommunerna måste beakta att myndighetsutövningen ställer särskilda krav ifråga om kompetens och integritet. Slopandet av kravet på en särskild byggnadsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd fick inte leda till att kompetensen inom respektive områ- de försämrades. Regeringen betonade, att det skulle vara möjligt att se till att funktio- nerna hålls klart åtskilda på tjänstemannanivå.

Lagstiftningen uppställer några begränsningar i syfte att behålla respekten för myndig- hetsutövningen, dvs att undvika jävssituationer och dåliga beslut. Detta är regler av jävskaraktär, som gäller dels nämndorganisationen som sådan, dels dem som deltar i ärendehandläggningen hos nämnderna. Reglerna hindrar dessa att befatta sig med en viss fråga därför att det finns risk för partiskhet.

Det öppnades så småningom också en möjlighet att samverka kommuner emellan i s k gemensam nämnd enligt kommunallagen 3 kap 3a § (enl SFS 1997:550). Organisato- riskt tillsätts den gemensamma nämnden i en av de samverkande kommunerna. Man har här tänkt särskilt på räddningstjänst, skola, vård och omsorg som uppgifter som lämpar sig för sådan nämnd. Någon annan begränsning gäller inte än att den gemensamma nämnden får fullgöra uppgifter för vilka det enligt särskilda författningar skall finnas en eller flera nämnder i varje kommun eller landsting. Man kan alltså samarbeta på detta sätt också på miljöområdet.

Tidigare har funnits, och finns alltjämt, möjlighet för kommuner att samverka i privat- rättsliga former, dock normalt inte ifråga om myndighetsutövning mot enskild, jfr 11 kap 6 § regeringsformen, och genom s k kommunalförbund, som är en offentligrättslig form för samverkan.

4.3 Jävsregler

3 kap 5 § kommunallagen ger två tydliga begränsningar för hur kommunen får organi- sera sitt nämndsystem;

• en nämnd får inte bestämma om rättigheter och skyldigheter för kommunen eller landstinget i ärenden där nämnden företräder kommunen eller landstinget som part och

• en nämnd får inte utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver.

Den första regeln hindrar att man har samma nämnd för skötseln av kommunens eget fastighetsbestånd och för beslut enligt byggnadslagstiftningen, t ex bygglov. Likaså förhindras gemensam nämnd för drift av miljöfarlig verksamhet och hantering av anmälan om sådan verksamhet enligt 9 kap 6§ miljöbalken.

Den andra regeln hindrar dessutom att nämnden utövar myndighetstillsyn över egen verksamhet. Regeln hindrar däremot inte sammanslagning av två nämnder som ute- slutande har myndighetsuppgifter. Till exempel kan en byggnadsnämnd eller räddnings- nämnd slås samman med en miljö- och hälsoskyddsnämnd.

Om jävsregler för beslutsfattandet i offentlig verksamhet har man tidigare förenklat kunnat säga, att de är strängast för domare, något mindre stränga för tjänstemän i statlig förvaltning och minst stränga i kommunerna. De skillnader som finns avser främst vilka av ett antal förekommande s k jävsgrunder som blir tillämpliga. Skillnaden mellan stat- lig förvaltning och kommunal nämnd har dock minskat.

6 kap 24 - 27§§ kommunallagen om jäv i kommunal nämnd, som gäller alla som deltar i handläggningen, både nämndens ledamöter och dess handläggande tjänstemän, är nya i 1991 års lag. Regeln gäller all ärendehandläggning och är således ej begränsad till myn- dighetsutövning.

Förut gällde olika jävsregler beroende på om ärendet handlades av specialreglerad nämnd, då förvaltningslagens jävsregler gällde, eller om det var kommunstyrelsen eller annan nämnd som handlade ärendet. I så fall gällde en mindre omfattande jävsregel i den tidigare kommunallagen.

I 1991 års kommunallag infördes i princip förvaltningslagens jävsregler för alla kom- munala nämnder och all ärendehandläggning där. Man ville garantera objektivitet och opartiskhet i nämnderna. Några särregler eller undantag ansåg man dock nödvändiga

och de gäller vissa fall av s k dubbla engagemang, främst i kommunala företag (6 kap 27§).

De jävsgrunder som praktiskt sett skulle kunna passa i fallet med samtidig drift och tillsyn av miljöfarlig verksamhet torde vara ställföreträdarjävet, tvåinstansjävet eller

delikatessjävet (generalklausulen).