Jordbruket

51 Skr. 2017/18:238

4.6 Jordbruket

Regeringens bedömning: Det svenska jordbruket är klimateffektivt i en global jämförelse, men arbetet med att ytterligare minska den negativa klimatpåverkan måste fortsätta. Att uppnå ambitiösa nationella klimatmålsättningar och en cirkulär och biobaserad ekonomi är utma-nande men innebär också möjligheter för det svenska jordbruket. Ge-nom att ersätta fossila bränslen med biodrivmedel som produceras av råvaror från jordbruket kan utsläppen av växthusgaser minskas betyd-ligt. Styrmedel som utformas måste ta hänsyn till risken för växthus-gasläckage. Fortsatt fokus behövs på åtgärder som främjar förbättrad kväveeffektivitet i jordbruket och där synergier finns med andra håll-barhetsmål. En ökning av kolinnehållet i jordbruksmarken är en tänkbar åtgärd för att både öka kolsänkan och bördigheten, vilket kan bidra till såväl negativa utsläpp på lång sikt som till målsättningen i livsmedels-strategin om att öka livsmedelsproduktionen i Sverige.

Flera andra insatser kommer vara viktiga för att utveckla hållbara produktionssystem. Det gäller t.ex. forskning och utveckling av cirkulär ekonomi och biobaserade produktionssystem, men också nya produk-tionsmetoder, växtförädling, avel och nya proteinkällor samt utbildning och rådgivning till företagen. EU:s jordbrukspolitik behöver utvecklas för att öka effektiviteten i de åtgärder som är riktade mot klimatomställ-ningen.

Miljömålsberedningens bedömning överensstämmer i allt väsentligt med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Formas, Jordbruksverket, Länsstyrelsen Dalarnas län och Världsnaturfonden WWF håller i stort sett med beredningens be-skrivning och bedömningar kring jordbruket. Formas efterlyser att fler och bredare frågor inkluderas i forskningssatsningar inom området än de som nämns i betänkandet.

Svebio är kritiska till hur frågan om styrmedel för biodrivmedel har hanterats, både av EU och av den svenska regeringen. Man menar att det finns betydande resurser och råvarupotentialer som kan utnyttjas för att producera biodrivmedel i Sverige.

Göteborgs universitet stödjer beredningens bedömning att det finns potential för att minska jordbrukets klimatpåverkan genom att minska matsvinnet. Lunds universitet instämmer med beredningens bedömning att

”potentialen att utveckla hållbara produktionssystem med cirkulära system som inkluderar vattenbruk och nya tekniker är stor”.

Göteborgs universitet, Länsstyrelsen i Uppsala län och Sveriges lant-bruksuniversitet ställer sig positiv till att beredningen vill att jordbruks-sektorn utvecklas mot mer hållbara produktionssystem med låg klimatpå-verkan. KSLA menar att detta område bör framhållas och betonas ännu mera. LRF välkomnar beredningens bedömning att jordbruksproduktionen i Sverige bör öka och att detta går att förena med minskade växthusgas-utsläpp från produktionen. Lunds universitet menar att en djupare analys är nödvändig för att utreda hur mycket som på sikt kan produceras per

Skr. 2017/18:238

52

jordbruksareal samtidigt som produktionen är långsiktigt hållbar vad gäller samtida produktionspotential, bevarande av biologisk mångfald och miljöpåverkan.

LRF, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Uppsala län och Länsstyrelsen i Västra Götalands län delar beredningens uppfattning att det finns en potential när det gäller att binda kol i marken.

Jordbruksverket menar att de senaste 25 åren har de offentliga insatserna för att främja förnybar energi från jordbrukssektorn varit omfattande. Trots det gedigna arbete som utförts har inte energiproduktionen i lantbruket ökat i någon större omfattning. Det beror i första hand på ett lågt oljepris, marknadsförhållanden utanför Sverige samt internationella regelverk.

Detta visar på vikten av att övriga världen ställer om i samma takt.

Jordbruksverket bedömer att det finns skäl som talar emot att låsa jord-brukssektorns utsläppsutveckling. Utifrån dagens produktionsförutsätt-ningar och konsumtionsmönster innebär en ökning av produktionen också en ökning av de nationella utsläppen. Samtidigt kan den globala klimat-nyttan bli större med svenskproducerat. Greenpeace menar att jordbruket och skogsbruket bör ha egna sektorsbudgetar som baseras på ändrade produktions- och konsumtionsmönster samt separata mål för ökad inlag-ring av kol.

Göteborgs universitet vill betona att beredningens förslag till åtgärd om att öka jordbruksmarkens kolinnehåll inte skulle redovisas i jordbruks-sektorn utan i LULUCF-jordbruks-sektorn, och därför endast kan bli en komplette-rande åtgärd.

Länsstyrelsen i Kalmar län vill understryka vikten av att skapa förutsätt-ningar för ett bibehållet betestryck på naturbetesmarker. En tredjedel av alla rödlistade arter hör till jordbrukslandskapet. För att minska på trans-porter inom livsmedelsnäringen bör åtgärder och verktyg tas fram för att gynna närproducerad och säsongsbaserad mat med lokala omlastnings-stationer.

Skälen för regeringens bedömning: Utsläppen av klimatpåverkande gaser från jordbrukssektorn är en viktig utmaning för att klara klimatmålet.

Jord- och skogsbruket är även viktigt för klimatet genom deras bidrag av bioenergi och fossilfria material. Sektorns växthusgasutsläpp kommer till stor del från biologiska processer och är därför ofta svåra att minska med bibehållen produktion. Sverige har i en global jämförelse kommit långt när det gäller att begränsa jordbrukssektorns klimatpåverkan, men arbetet med att ytterligare minska negativ påverkan måste fortsätta.

Utsläppen av växthusgaser från jordbrukssektorn består främst av metan från djurproduktion, lustgas från kvävetillförsel och kväveomvandling i mark samt utsläpp av koldioxid från energianvändning. Det är därför inom dessa tre delsektorer regeringen fokuserar sina insatser. Dessutom avgår koldioxid vid markanvändning, exempelvis vid dikning av organogena jordar samtidigt som jorden kan fungera som en kolsänka. Dessa utsläpp och upptag redovisas inom LULUCF och omfattas av LULUCF-förord-ningen (se avsnitt 6.1 och 7.2).

Utsläppen av metan från djurproduktion är betydande och stod för ca 3 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2016. Att minska utsläppen av växthusgaser får dock inte ske genom att flytta orsakerna till utsläppen utomlands. Det svenska jordbruket har låga utsläpp per kilo producerat

53 Skr. 2017/18:238 kött jämfört med många andra länder. Styrmedel som utformas måste ta

hänsyn till risken för växthusgasläckage. Att ställa hårdare krav på det svenska jordbruket jämfört med europeiska konkurrenter inom den inre marknaden kommer inte att vara långsiktigt hållbart. Att minska djurpro-duktionen i Sverige med bibehållen köttkonsumtion skulle ge liten eller negativ klimateffekt. För att komma åt utsläppen förknippade med djur-produktion är den mest framkomliga vägen att styra från konsumtions-sidan (se avsnitt 4.8).

Utsläpp från jordbruksmark består till stor del av lustgas från kväve-hantering är 3,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2016. Sedan tidigare finns ett flertal styrmedel och åtgärder för att öka kväveeffektiviteten. Men för att minska utsläppen av bland annat lustgas och metan behövs fortsatt fokus på bl.a. åtgärder som främjar förbättrad kväveeffektivitet i jord-bruket. Effektivitet i kväveanvändningen har dessutom stora synergier med andra miljökvalitetsmål. Regeringen har tillsatt en bred utredning om övergödning för att få till en resurseffektiv användning av näringsämnen för att minska övergödningen (dir. 2018:11). Utredningen ska undersöka åtgärder inom de sektorer som mest bidrar till övergödningen, däribland jordbruk.

Energianvändningen står för en mindre del av utsläppen från jordbruket.

Utsläppen kommer främst från arbetsmaskiner och lokaler. Det finns ett flertal skattenedsättningar för bränslen och elektrisk kraft som används inom yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamhet.

För bränslen som förbrukas för annat ändamål än drift av motordrivna for-don ges nedsättning av energiskatten. I praktiken gäller denna nedsättning för bränsle som används för uppvärmning eller för drift av stationära motorer. Vidare medges i dag befrielse från koldioxidskatt med 1 700 kro-nor per kubikmeter för dieselbränsle som fram till och med den 31 decem-ber 2018 förbrukas inom yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- och vatten-bruksverksamhet för drift av andra motordrivna fordon än personbilar, lastbilar och bussar samt för drift av skepp och båtar. För sådan förbruk-ning som sker för tid fr.o.m. den 1 januari 2019 gäller en befrielse om 1 430 kronor per kubikmeter dieselbränsle. Slutligen ges skattebefrielse på energiskatten ned till 0,5 öre per kilowattimme för elektrisk kraft som förbrukas inom de angivna sektorerna. Regeringen har gett Naturvårds-verket i uppdrag att kartlägga klimat- och luftutsläppen från arbetsma-skiner och identifiera områden och kategorier med potential för kostnads-effektiva utsläppsminskningar. I uppdraget ingår att föreslå åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen Frisk luft och Begränsad klimatpåverkan. Uppdra-get ska redovisas senast den 28 april 2018 (se även avsnitt 5.3.10).

Organogena jordar utgör en betydande källa till det svenska jordbrukets klimatpåverkan och mer kunskap behövs om nettoeffekter och kostnader för att återställa sådana marker till våtmarker som gynnar både klimat, biologisk mångfald och minskar övergödning. Regeringen har gett Jord-bruksverket i uppdrag att redovisa förutsättningar för återvätning av organogen jordbruksmark i syfte att minska avgången av växthusgaser från jordbruket. I uppdraget ingår att lämna förslag på hur lämpliga styr-medel kan utformas. Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2018.

Omställningen till ett fossilfritt samhälle och ett hållbart utnyttjande av naturresurser är en stark drivkraft för strukturomvandling till en cirkulär

Skr. 2017/18:238

54

och biobaserad ekonomi. Innovationer skapar möjligheter för ökad export, tillväxt och sysselsättning. Regeringen bedömer att Sverige har goda för-utsättningar för att ställa om till en biobaserad ekonomi och öka värde-skapandet från biobaserade näringar, däribland jordbruket. Det finns en stor potential i att förbättra produktionskedjorna och höja förädlingsvärdet hos de förnybara råvaror som dagens svenska processindustri använder.

Genom att använda råvaror, biprodukter och avfall mer effektivt och skapa effektivare produktkedjor så minskar belastningen på ekosystemen. En viktig del i detta är att minska matsvinn. Att producera grödor och livs-medel som sedan kastas eller går förlorade är ett stort slöseri med jordens resurser. Matsvinn uppstår i alla led i livsmedelskedjan och därmed finns ett gemensamt ansvar, från primärproducenten till konsumenten och för det offentliga, att arbeta med matsvinnsreducerande åtgärder. Restproduk-ter bör utnyttjas genom nya smarta lösningar som kan sluta kretsloppen och utgöra en resurs i en växande cirkulär och biobaserad ekonomi (se även avsnitt 4.2.4). Ny kunskap och forskning är avgörande för att klara framtidens livsmedelsförsörjning på ett hållbart sätt. Forskning och ut-vecklad kompetens kring nya produktionsmetoder, växtförädling, avel och nya proteinkällor är viktigt för en konkurrenskraftig och klimatvänlig livs-medelsproduktion. Mer kunskap behövs också om brukningsmetoder för att öka kolinnehållet i jordbruksmark och på vilka marker sådana metoder är lämpliga. Exempel på metoder som kan öka kolinnehållet är användan-det av fånggrödor och perenna grödor, nedbrukning av organiskt material och plöjningsfri odling.

Även resultat från forskning om cirkulär ekonomi och biobaserade pro-duktionssystem för jord- och skogsbruk, hållbar livsmedelsproduktion samt annan vatten- och markanvändning är betydande för att möta klimat-utmaningen. Exempelvis behöver kunskapen om kolflöden i jordbruks-mark öka.

I takt med att kunskapen ökar bör utbildning och rådgivning med upp-följning till företagen intensifieras. Exempelvis om nya brukningsmetoder, nya grödor, metoder för gödselhantering och precisionsgödsling. Demon-strationsverksamhet bör uppmuntras och stödjas. Företagens aktiva deltagande och engagemang är centralt för att forskning och ny kunskap ska ta steget till att omsättas i praktiken. Ett konkurrenskraftigt svenskt jordbruk ska kunna leverera livsmedel av hög kvalitet med en låg klimat-påverkan och samtidigt producera insatsvaror för en biobaserad ekonomi, utan att försämra djurskyddet eller förutsättningarna att uppnå övriga miljökvalitetsmål.

I januari 2017 överlämnade regeringen propositionen En livsmedels-strategi för Sverige (prop. 2016/17:104) till riksdagen. Strategin ska bland annat öka den totala livsmedelsproduktionen, samtidigt som relevanta miljökvalitetsmål nås. Både konventionell och ekologisk produktions-ökning bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En produktionsproduktions-ökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Strate-gin är utformad kring ett övergripande mål för livsmedelspolitiken samt tre strategiska mål inom områden som bedöms vara särskilt viktiga för att nå det övergripande målet, samt för utvecklingen av livsmedelskedjan. De strategiska områdena är Regler och villkor, Konsument och marknad samt Kunskap och innovation. I Jordbruksverkets regleringsbrev för 2017 gavs

55 Skr. 2017/18:238 myndigheten i uppdrag att, efter samråd med Naturvårdsverket,

samman-ställa och redovisa pågående åtgärder, initiativ och styrmedel, som bidrar till att minska jordbrukets klimatpåverkan. Uppdraget redovisades till re-geringen den 30 november 2017. Jordbruksverket drar slutsatsen att jord-brukets utsläpp idag är svåra att styra och mäta. Det finns inga åtgärder som både kan ge stora utsläppsminskningar och som kan tillämpas redan imorgon. Det krävs därför ett strategiskt och långsiktigt samarbete mellan berörda aktörer. Vidare föreslår myndigheten att en handlingsplan för jord-brukssektorn tas fram i dialog mellan myndigheter, bransch och aktörer inom forskning och kunskapsskapande, och att denna handlingsplan blir en formell del av det klimatpolitiska ramverket.

Sverige är en del av EU:s gemensamma jordbrukspolitik Förgrönings-stödet i pelare I i EU:s jordbrukspolitik bidrar inte på ett effektivt sätt till jordbrukets klimatomställning eller till en god miljöuppfyllelse. Inom ramen för miljö- och landsbygdsinsatserna under pelare II finns bättre för-utsättningar för riktade och situationsanpassade klimatåtgärder. Utveck-lingen på EU-nivå bör därför gå mot ett relativt ökat fokus från pelare I till pelare II samtidigt som en högre andel av medlen inom pelare II reserveras för miljö- och klimatåtgärder. Det bör också skapas utökade möjligheter att lämna resultat- och värdebaserade ersättningar till företagen som bas-eras på åtgärders miljönytta i stället för kostnad, exempelvis ersättning kopplad till åstadkommen minskning av växthusgasutsläppen. Sverige ligger i framkant när det gäller produktion av biodrivmedel från jordbruket med hög klimatprestanda men nuvarande EU-regelverk hämmar utveck-lingen. Fortsatta insatser behövs för att ytterligare tillvarata jordbrukets, och även vattenbrukets, möjligheter i klimatarbetet (se även avsnitt 7.2).