5.1 Frågeställning
En fråga som polisen tvingas ta ställning till löpande under arbetet med Linköpingsmodellen är huruvida det finns skäl att inleda förundersökning. Under arbetet med Linköpingsmodellen sker en informationsinhämtning rörande ungdomen. Informationen har ofta karaktären av antingen allmän oro kopplad till ungdomens sociala utveckling så som skolbetyg, umgänges-krets och liknande eller mer brottsrelaterad oro som förekomst i spaningsregister, att personen omnämns i förhör eller liknande.72 Den senare kategorin av omständigheter ligger närmare traditionellt polisiärt arbete och man måste ställa sig frågan om polisen inte är skyldig att hantera denna information inom ramen för en förundersökning, då det kan finns anledning att anta att ett brott har begåtts som hör under allmänt åtal, RB 23:1.
Linköpingsmodellen grundare menar att man som polis så långt som möjligt bör agera utanför sin brottsutredande roll och om möjligt undvika att behöva starta en förundersökning.73 Han menar att arbetet bör ses som en del av polisens brottsförebyggande arbete och inte som en del av det utredande uppdraget. Detta måste sättas i relation till officialprincipen och presumtionen för att saken utreds.
5.2.1 Officialprincipen
Den svenska officialprincipen bygger på att staten har en skyldighet att utreda vissa brott. Denna princip följer ur tanken att alla ska vara lika inför lagen och att polis och åklagare måste vidta vissa åtgärder om ett visst beviskrav är uppfyllt. Hade ordningen varit en annan skulle polis och åklagare godtyckligt kunna välja vilka brott de velat utreda och inte. Vid ett sådant subjektivt tillvägagångssätt skulle risken för svågerpolitik och annan typ av korruption vara överhängande då det i praktiken skulle bli möjligt för poliser att underlåta att rapportera oavsett brottets svårighet. Polisen skulle också kunna inleda helt ogrundade förunder-sökningar, till visst besvär för den enskilde och som kostnad för det allmänna. I stället har vi som sagt ett lagreglerat krav på fortsatt handläggning förutsatt att ett visst beviskrav är uppfyllt.
72 Skoglund 2015 och Danielsson 2015, se också Hartelius 2015 s. 56-61 för en tydlig översikt över tecken på
droganvändning.
73
41
5.2.2 Beviskravets betydelse
Beviskravet i straffprocessen är olika uppställt i olika skeden av processen. Något förenklat kan man likna straffprocessen vid en tratt, bred inledningsvis och sedan succesivt avsmalnande. Inledningsvis är beviskravet lågt ställt, det krävs endast anledning att anta för att en förundersökning ska påbörjas. Anledning att anta är ett beviskrav som är så pass lågt att det i princip räcker med en konkret omständighet som talar för att brott har begåtts.74 Det lågt ställda beviskravet reglerar polisens orderingång och tillser att förundersökningar inte baseras endast på statistiska uppgifter, tidigare brottslighet eller mer eller mindre välgrundade fördomar. Samtidigt innebär det lågt ställda beviskravet att polisen bör intressera sig för händelser som kan leda till att misstanken stärks. Tidigt i en brottsutredning är ofta bevisningen svag och i och med att utredningen fortskrider ökar också kravet på bevisning för att förundersökningsledaren ska få använda sig av mer ingripande åtgärder. Mycket av tvångsmedelsanvändningen bygger på att det finns en gärningsman som i vart fall är skäligen misstänkt för brottet, bland annat RB 24:3, 28:1 och 28:11. Då tvångsmedel är en integritets-kränkande åtgärd reglerar beviskravet användningsområdet. För att ett ärende senare skall utmynna i ett åtal krävs det att åklagaren motser en fällande dom, ett beviskrav som ställer ytterligare krav på bevisning. Slutligen krävs det att åtalet vid domstolen styrks bortom all rimlig tvivel. Med hjälp av olika beviskrav under processens gång har man således skapat en typ av sorteringsmekanism som filtrerar bort de ärenden där bevisningen inte har den styrka som krävs för fortsatt handläggning.
5.2.3 Åtals-, Förundersöknings-, och Rapporteringsplikt
För att säkerställa att polis och åklagare förhåller sig objektiva i den inkvisitoriska process som föregår domstolsförhandlingen är det lagstadgat om en rapporteringsplikt, en förunder-sökningsplikt och en åtalsplikt. Med rapporteringsplikt menas att polisen måste anmäla omständigheter som utgör ett brott till sin förman så att man kan ta ställning till om saken behöver utredas närmare eller inte. Med förundersökningsplikt menas att om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts vilket hör under allmänt åtal måste saken utredas. Slutligen menas med åtalsplikt att åklagaren måste åtala om bevisningen är tillräcklig för att kunna motse en fällande dom.
Samtliga plikter är behäftade med undantag som i praktiken i mer eller mindre utsträckning ger utrymme för olika bedömningar i det enskilda fallet. Undantagen innebär att man trots att
74
42 ett beviskrav är uppfyllt och att det finns en plikt att driva ärendet vidare ändå inte behöver göra det. Undantagen är ofta processekonomiskt motiverade och används i omfattande utsträckning. Det är dock inte tillåtet att hänvisa till endast hög arbetsbelastning som enda orsak.75
Instituten om åtals-, förundersöknings- och rapporteringsplikt bygger på varandra. Den kronologiska ordningen utifrån ett utredningsperspektiv vore rapporteringsplikt, förunder-sökningsplikt och åtalsplikt men begreppen är enklare att redogöra för i omvänd ordning då reglerna om rapporteringsplikt och särskilt förundersökningsplikt hänvisar till reglerna om åtalsplikt.
5.2.4 Åtalsplikt
När förundersökningen är klar och förundersökningsprotokollet delgivits har åklagaren att ta ställning till huruvida han eller hon ska väcka åtal eller inte. Bedömningen grundar sig i första hand på om åklagaren tror sig kunna bevisa ett visst händelseförlopp samt om nämnda händelse eller händelser är straffbar eller inte.76 Om åklagaren förväntar sig en fällande dom måste han eller hon väcka åtal. Om däremot åklagaren inte tycker sig ha tillräckliga skäl att väcka åtal ska åklagaren meddela ett negativt åtalsbeslut. I och med ett negativt åtalsbeslut ges målsäganden möjlighet att själv driva saken som enskilt åtal. Undantaget till denna för åklagaren tvingande ordning är åtalsunderlåtelse. En åtalsunderlåtelse är ett formellt konstaterande av åklagaren att det finns tillräckliga skäl för åtal men att saken ändå inte bör prövas av domstol och således inte heller resultera i någon påföljd. Åtalsunderlåtelsen antecknas i belastningsregistret.
5.2.5 Åtalsunderlåtelse
Åtalsunderlåtelse regleras i RB 20:7 och det finns flera olika punkter som kan aktualisera en åtalsunderlåtelse. I de fallen då åklagaren förväntar sig att påföljden stannar vid böter eller villkorlig dom kan han eller hon välja att underlåta åtal, enligt p. 1 och 2. Här tar man främst sikte på mindre allvarliga brott som egenmäktigt förfarande, olovligt förfogande, eller tillgreppsbrott där värdet understiger 60 kronor.77 Mindre allvarlig brottslighet omfattar dock inte ringa narkotikabrott, även om detta många gånger resulterar i böter.78 Omständigheter
75 JO-fall 2003/04 s. 118.
76 Ekelöf, Edelstam & Pauli 2011 s. 155.
77 RåR 2008:2 s. 29.
78
43 som ska påverka bedömningen är om tilltaget varit ursäktligt eller inte. Det är däremot viktigt att tillämpningen av åtalsunderlåtelse inte i praktiken blir ett avkriminaliserande av vissa vanliga bötesbrott.79
Åtalsunderlåtelse kan också komma ifråga om det uppstår konkurrens i påföljdsvalet på grund av samtida, nyupptäckta eller helt nya brott, RB 20:7 p. 3. Om förhållandet mellan huvud-brottet och den tillkommande brottsligheten är sådan att påföljdsvalet inte skulle förändras den tillkommande brottsligheten får åklagaren meddela åtalsunderlåtelse.80 Här kan det finnas anledning att särskilt uppmärksamma att handläggningen av eventuella medgärningsmän blir samstämmig.81 Slutligen finns det också i RB 20:7 utrymme för åtalsunderlåtelse för de som vårdas enligt LSS samt en generell regel om åtalsunderlåtelse vid extraordinära fall som används mycket sparsamt.82 I LUL §§ 16-22 finns det en särskild typ av åtalsunderlåtelse som bara kan komma ifråga om förövaren är under 18 år, Straffvarning. Den huvudsakliga skillnaden är att det ställs högre krav på hur en straffvarning förmedlas till förövaren jämfört med en åtalsunderlåtelse.
5.2.6 Förundersökningsplikt, förundersökningsbegränsning och förenklad utredning
Förundersökningsplikten är också en del av officialprincipen och det är ur ordet ”ska” i RB 23:1 som man utläser skyldigheten att bedriva en förundersökning.83 Det finns tre undantag till förundersökningsplikten: förenklad utredning i RB 23:22, förundersökningsbegränsning i RB 23:4a och brott som uppenbart inte går att utreda, vilka är undantagna i RB 23:1 st. 2. I praktiken innebär en förundersökningsbegränsning att förundersökningen läggs vilande på obestämd tid. Den förenklade utredningen tar sikte på de fall då utredningen i princip är klar redan innan förundersökning hunnit inledas. Vilket till exempel är fallet med vissa erkända trafikbrott eller liknande. Det behövs då inte genomföras någon förundersökning utan ärendet kan, efter erforderliga anteckningar, redovisas för åklagare omedelbart.
Angående förundersökningsbegränsning i RB 23:4a så görs där en hänvisning till bestäm-melserna om åtalsunderlåtelse, och för brott där man kan förvänta sig en åtalsunderlåtelse kan man redan på förundersökningsstadiet i stället förundersökningsbegränsa ärendet. Utöver 79 RåR 2008:2 s. 23. 80 RåR 2008:2 s. 15. 81 JO 2001/02 s. 70. 82 RåR 2008:2 s. 45. 83
44 hänvisningen till RB 23:1 och reglerna om åtalsunderlåtelse kan också en allmän åklagare förundersökningsbegränsa ett ärende om kostnaderna för att utreda saken inte står i rimlig proportion till sakens betydelse. Bestämmelsen tar sikte på stötande resursslöseri, vilket skulle kunna vara fallet då brottet är avhängigt tvistiga civilrättsliga förhållanden.84
5.2.7 Brott som uppenbart inte går att utreda, RB 23:1 st. 2
Det för uppsatsen mest intressant undantaget till förundersökningsplikten är det om brott som uppenbart inte går att utreda. I lagkommentaren exemplifieras detta med en cykelstöld utan några som helst spaningsuppslag.85 Jag menar på att undantaget är relevant för ringa narkotikabrott givet vissa förutsättningar. Lindberg varnar för att sätta för stor tilltro till erkännanden avseende narkotikabrott genom eget bruk.86 Erkännanden tas ofta tillbaka vid domstolsförhandlingen och i brist på annan bevisning blir det då friande domar. För att kunna döma någon för eget bruk krävs det därför många gånger analysresultat av blod eller urin. Olika narkotiska preparat finns spårbara i kroppen olika länge och om ett erkännande om eget bruk rör ett tillfälle som inträffat för så pass länge sedan att spår inte finns kvar i kroppen är det omöjligt att bevisa med hjälp av en kroppsbesiktning.87 I brist på annan bevisning blir det då fråga om ett brott som uppenbart inte går att bevisa. Det bästa och avgörande beviset finns helt enkelt inte kvar.
Rätten att besluta om att inte inleda förundersökning enligt RB 23:1 st. 2 följer med förunder-sökningsledarskapet. I de fall då polismannen som genomför samtal enligt Linköpings-modellen också har förundersökningskompetens avseende ringa narkotikabrott, eget bruk är det alltså han eller hon själv som tar beslut om brottet uppenbart inte går att utreda.
5.2.8 Rapporteringsplikt, en skyldighet att upprätta en anmälan?
En polis är skyldiga att rapportera brott till sin förman, enligt PL § 9. Om polisen själv skulle råka ha förmansställning går det också bra att rapportera brottet på ett annat för ändamålet lämpligt sätt, oftast genom en anteckning i polisens system.88 Rapporteringsplikten gäller ex
officio och poliser måste rapportera brott som hör under allmänt åtal även om målsäganden
inte vill att brottet rapporteras eller att uppgifterna om den påstådda handlingen är bristfällig i
84
Fitger m.fl. 2016, kommentar till 23:4a.
85 Fitger m.fl. 2016, kommentar till 23:1.
86 Lindberg 2015 s. 199.
87 RPS 2007:1 s. 89.
88
45 någon del. Rapporteringsplikten gäller även under ledig tid och omfattar allt som förmannen bör känna till, PF §§ 2 och 14. Vad det skulle vara framgår inte av förarbetena till den senaste polisförordningen, men en rimlig tolkning är att det som skulle medföra någon form av åtgärd från polismyndighetens sida är det man avser.89
Ibland sammanblandas polisens rapporteringsplikt med en polismans skyldighet att uppta anmälan. Det som gör frågan komplicerad är de tillfällen då allmänheten rapporterar händelser till polisen som inte är brott men samtidigt insisterar på att få göra en brotts-anmälan. JO har vid ett flertal tillfällen riktat kritik mot poliser som inte tagit upp anmälan med motiveringen att saken inte utgör ett brott.90 Enligt JO bör polisen alltid om någon vänder sig till polisen med anledningen att anmäla ett brott ta upp anmälan även om det händelse-förlopp personen avser anmäla helt uppenbart inte är ett brott. Detta följer av allmängiltiga förvaltningsrättsliga principer och inte av PL § 9.91 Enligt FL §§ 5, 14 och 15 finns det en skyldighet att om en person vänder sig till en myndighet med uppgifter som rör myndighets-utövning mot enskild måste myndigheten anteckna detta om det sker muntligen. När en person vänder sig till polisen för att anmäla ett brott får man anta att detta sker i syfte att åstadkomma myndighetsutövning mot en enskild. En sådan anmälan ska prövas av en tjänsteman som är behörig att besluta på området.92 Av detta följer inte att en RAR-anmälan nödvändigtvis måste upprättas det skulle vara fullgott att anteckna uppgifterna inom ramen för något annat system så länge som det sker en tjänstemannaprövning av uppgifterna. Av praktiska skäl och för att undvika misstag används dock RAR-systemet för alla inkomna anmälningar.
5.2.9 Rapporteftergift
Undantaget till rapporteringsplikt är rapporteftergift i PL § 9 st. 2. En polisman får underlåta att rapportera brottet till sin förman om det rör sig om ett obetydligt bötesbrott. I förhållande till åtalsunderlåtelse är utrymmet för rapporteftergift mindre.93 Bestämmelsen tar framförallt sikte på trafikbrott eller brott i annan speciallagstiftning och där brottet orsakat obetydlig eller ingen skada, eller där den misstänkte är ursäktad genom till exempel ett manövreringsmisstag.
89 Rapporteringsplikten kommenteras inte i prop. 2013/14:110.
90 Bring & Diesen 2009 s. 206-208
91
Bring & Diesen 2009 s. 206 samt JO 2012/13 s. 268 och JO 2014/15 s. 381 där JO skriver att muntliga uppgifter som kan komma att resultera i en åtgärd ifrån myndighetenssida ska dokumenteras, i första hand av den som mottagit uppgiften.
92 JO 95-2003.
93
46 Då åtalsunderlåtelse inte kan komma ifråga angående narkotikabrott är inte heller rapport-eftergift aktuellt. En rapportrapport-eftergift skall, enligt RPSFS 2012:7 § 5, dokumenteras på ett särskilt föreskrivet sätt. Detta görs mycket sporadiskt eller inte alls.94
5.3 Polisutredningar där den misstänkte är under 15 år
När den misstänkte är under 15 år kan man inte inleda en förundersökning enligt RB 23:1 då personen inte är straffmyndig. I stället får man använda sig av särregleringen i LUL § 31. Givet vissa förutsättningar ska brott begångna av personer som är 12 – 14 år utredas om inte särskilda skäl talar emot det eller om barnet är under 12 år endast om det finns synnerliga skäl för en utredning. Huvudsyftet med en LUL § 31 utredning är att avgöra behovet av social-tjänstens insatser. Men även i andra fall kan man utreda brottet om det behövs för att utreda om det finns ytterligare gärningsmän som fyllt 15 år, för att eftersöka gods eller om det finns ett allmänt eller enskilt intresse. I prop. 1983/84:187 s. 17 kommenteras vilken typ av brott som anses utgöra skäl nog att inleda en LUL § 31-utredning.95 Bland annat nämner departementschefen narkotikabrottslighet. Utredningen liknar på många sätt en vanlig förundersökning och det är till exempel tillåtet att enligt LUL §§ 32-36f använda vissa tvångsmedel mot det barn som misstänks, även om man såklart särskilt bör beakta proportion-aliteten.
5.4 Rapporteringsskyldighet, sekretess och bisysslor
Då rapporteringsskyldigheten gäller ständigt kan det ibland uppstå intressekonflikter mellan en persons skyldigheter som polisman samt de åtaganden personen har vid sidan av arbetet som polis. I ett rättsfall från Arbetsdomstolen, AD 2001 nr 83, var omständigheterna följande: Tre polisinspektörer verksamma i Västerbotten hade alla var för sig vid sidan av sin anställning också åtaganden i Socialnämnden i respektive kommun. Rättsfallet kom bland annat att handla om bisysslan var förtroendeskadliga eller inte. Förutom det att en och samma person riskerade att handlägga samma klient i två olika myndigheter, beskrivs polismannens rapporteringsskyldighet i PL § 9 som ett potentiellt problem av svaranden. För socialtjänsten gäller nämligen som regel sekretess enligt OSL kap. 26, även gentemot andra myndigheter. Arbetsdomstolen kommer dock fram till att den sekretessbrytande bestämmelsen i OSL 10:28
94
Vid en begäran om allmänna handlingar från polisregionen Stockholm under 2014 visade det sig att dokumentationsskyldigheten enligt RPSFS 2012:7 inte genomförts. I stället för att anteckna på det formulär som RPSFS 2012:7 hänvisar till görs en anteckning i det DOS baserade RAR-systemet, en anteckning som det inte går att söka på.
95
47 är tillämplig och att uppgifter får lämnas ut då den uppgiftsskyldigheten som gäller för poliser enligt PL § 9 följer av lag.
Även JO har intresserat sig för samverkan mellan polismyndigheten och socialtjänsten i bland annat två publicerad JO-fall. I det första från 2003/04 s. 289 var omständigheterna sådana att rektorn på en skola ”hört” att en elev på skolan skulle ha bjudit ut narkotika till försäljning på skolan. Med anledning av detta lämnades en anmälan till socialtjänsten. Socialtjänsten tog även emot en anmälan från polisen med huvudsakligen samma innehåll. Socialtjänsten arrangerade ett möte på skolan där eleven, dennes mor samt en representant från polisen närvarade. Kritik riktas mot rektorn och socialtjänsten för att eleven och dennes mor inte getts tillfälle att lämna samtycke till att polisen deltog i det av socialtjänsten anordnade mötet. Slutligen kritiseras också att man inte tagit hänsyn till den svåra situation som eventuellt uppstått om eleven under mötet erkänt brottet, och hur ett sådant erkännande borde behandlas av den närvarande polisen med rapporteringsskyldighet enligt PL § 9. JO-fallet har en tydlig förvaltningsrättslig karaktär och kommenterar inte den straffprocessuella problematiken närmare.
I det andra JO-fallet 2004/05 s. 221 var omständigheterna också sådana att socialtjänsten kallat till möte där också polisen skulle närvara. Även i detta fall ställer sig JO kritisk till polisens närvaro med hänvisning till JO 2003/04 s. 289. Anledningen därtill kommenteras inte närmare, vilket är synd då ett klargörande vore önskvärt. JO:s kritik är svävande: ” … mot
bakgrund av den rapporteringsskyldighet som gäller för en polisman enligt PL § 9 är det inte givet hur polisen skulle agera om J.K. vid mötet hade vidgått att han genom drogförsäljning skulle ha begått brott.”.96 Kritiken är befogad om den tar hänsyn till bristen på givet och dokumenterat samtyck vid de aktuella situationerna, men om det med kritiken menas att det generellt är till men för socialtjänsten eller polisen att närvara vid varandras möten på grund av rapporteringsskyldigheten framstår kritiken som obefogad. Även om det inte finns någon formell skyldighet för anställda inom socialtjänsten eller ledamöter av socialnämnden att anmäla brott så har tillsynsmyndigheten Socialstyrelsen som rekommendation att brott ska anmälas till polisen. I de fallen då det rör sig om narkotika och personer som är under 18 år finns det en särskild sekretessbrytande bestämmelse i OSL 10:22 som inte tar hänsyn till den föreskrivna påföljden, vilket annars är ett krav i huvudregeln i OSL 10:23. Problemet som JO och svarande polismyndigheten i AD 2011 nr 83 fokuserar på är inte större än att en peson
96
48 anställd inom socialtjänsten med ett större mått av diskretion kan välja om han eller hon vill rapportera brottet eller inte, samtidigt som en polis är skyldig att göra det.
Att just begreppet rapporteftergift är en omtvistad figur kan man se på pläderingarna i AD 2011 nr 83. Förbundet menar på att rapporteringsskyldigheten är formlös och inte ska tolkas bokstavligt. De menar att det är upp till varje polisman att bedöma om informationen som kommer de till del kan leda en förundersökning framåt eller starta en, med hänvisning indirekt till PF § 14. Förbundet menar att polismannens överordnade av praktiska skäl inte ska belastas med information som inte går att använda. Ett pragmatiskt synsätt som säkert har stor faktisk tillämpning, men i alla de fall då det finns anledning att anta att ett brott har begåtts är det upp