Trots klimatfrågans globala karaktär har den internationellt framförhandlade kli- matpolitiken visat sig stärka nationalstatens territoriella politiska auktoritet. Man kan se hur nationalstatslogiken på ett djupare plan formar klimatpolitiken. Per capi- ta utsläpp beräknas alltjämt med utgångspunkt i det nationella territoriet och divi- deras därefter med invånarantalet. Ett annat exempel är att globala flöden av kol har “territorialiserats” som nationella källor och sänkor.
En första förklaring är att nationalstaterna är de enda legitima parterna i klimat- förhandlingarna, och det är de som signerar och genomför internationella avtal. Hur en rättvis fördelning av koldioxidbegränsningar skall ske diskuteras i termer av staters rättigheter och ansvar. Utsläppsbegränsningar har hanterats i enlighet med principen om “suverän jämlikhet”, där stater är suveräna och formellt jämlika. Det leder till att existerande utsläppsnivåer ses som en rättighet. Vår undersökning visar att per capita baserade utsläppsbegränsningar har inte har fått större genomslag i förhandlingarna på senare tid, men är en viktig diskussion som återkommer inom FN:s klimatpanel (IPCC) och miljörörelsen.
Stärkandet av nationalstatens auktoritet är dock inget entydigt mönster. Det skapas också andra ordningar för att stärka den globala styrningen av klimatfrågan, vilka inte bygger på nationell politisk auktoritet. Privata regleringar har vuxit fram. Sålunda har den internationella försäkringsindustrin utvecklat flera instrument för att påverka utsläppen av växthusgaser. Utifrån försiktighetsprincipen har finansiel- la aktörer i samarbete med FN:s miljöprogram UNEP ställt sig bakom åtgärder för begränsad klimatpåverkan. Möjligheterna att hantera storskaliga kostnader för extrema vädersituationer har förbättrats genom utvecklingen av finansiella instru- ment (t.ex. katastrofobligationer) som överför risker från återförsäkringsindustrin till kapitalmarknaderna.
Det har blivit allt vanligare att kolcykelns källor och sänkor uttrycks i nationel- la termer. Idén om den nationella sänkan har sedan 1997 folkrättsligt etablerats genom Kyotoprotokollets artikel 3.3 och 3.4. För att en stat skall kunna tillgodo- räkna sig det terrestra upptaget av kol inom sitt territorium har en mängd nya ve- tenskapliga tekniker och metoder utvecklats för att mäta förändringar i nationella snarare än globala kolflöden, och en betydande omorientering av kolcykelforsk- ningen har därmed ägt rum. Denna förändring från det globala till det nationella
(territoriella) diskuterades inledningsvis i termer av lämplighet, etik eller effektivi- tet. De politiska invändningarna mot en nettokreditering inom ramen för Kyotopro- tokollet (källor minus sänkor) har varit kopplat till protokollets krav på miljönytta och klimatkonventionens krav på rättvisa.
Efter Bonn-mötet sommaren 2001 har diskussionen förskjutits till nästa led, det vill säga hur stater bäst ska mäta och rapportera förändringar i nationella kolförråd. Mycket arbete har lagts ner inom IPCC för att utforma ett regelverk som tar hänsyn till frågor om skala, osäkerhet och risk. Som ett resultat av denna process är det idag få som ifrågasätter logiken bakom den nationella sänkan. Territorialiseringen av kolcykeln är i princip inte förvånande, utan en process som ligger väl i linje med hur naturen hanteras inom det nuvarande systemet med territoriella och suveräna stater.
Möjligheten att handla med sänkor inom Clean Development Mechanism (CDM, mekanismen för ren utveckling) har dock väckt nya frågor bortanför den territoriella logiken. Introduktionen av en global kolmarknad där näringslivsaktö- rer, lokala entreprenörer och stater kan handla med sänkor i utvecklingsvärlden väcker frågor om ansvar, ägande och kontroll över lång tid. Även om sänkan som sådan kommer att representeras av en avgränsad del av territoriet någonstans i ett utvecklingsland, så kommer de certifierade utsläppsreduktionerna att röra sig fritt på den globala kolmarknaden och vara tillgängliga för flera olika aktörer. Den territoriella auktoriteten är utmanad eftersom kontrollen över sänkan och ansvaret för dess hanterande över tid inte kommer att ligga på lokal nivå (community) eller hos värdlandet. Regleringen av sänkor inom CDM är därför ett exempel på en typ av internationell lagstiftning som växer fram på ett område som överskrider både inomstatliga, mellanstatliga och offentligt/privata förhållanden. Även om regelver- ket för sänkor inom CDM har utformats för att säkerställa internationell kontroll och miljönytta, är det rimligt att anta att det kommer att vara föremål för mycket diskussion framöver.
Relevans för klimatpolitiken
Under de senaste decennierna har klimatet setts som ett integrerat globalt system som kopplar samman atmosfären, oceanerna, vegetationen och de geologiska re- servoarerna. Detta står mot världspolitikens rumsliga organisering med territoriell suveränitet för suveräna stater. Möjligheten att styra hur det globala klimatet på- verkas avgörs inte så mycket av hur enskilda stater agerar som av hur det interna- tionella samhällets grundläggande institutioner/normer utvecklas över tid. På kort sikt är därför Sveriges möjligheter att påverka det globala klimatarbetet ganska begränsade, men i ett längre perspektiv har arbetet med värden och normer en av- görande betydelse.
Tanken på “Environmental Stewardship”, det vill säga ett varsamt utnyttjande av naturresurser och miljö med hänsyn till kommande generationer, har under de senaste decennierna vuxit fram som en övergripande värdenorm inom den interna- tionella politiken. Ur detta värde kan andra värden härledas, som till exempel bio- logisk mångfald och klimatstabilitet. Från klimatstabilitet härleds sedan sådana formella institutioner som FN:s klimatkonvention UNFCCC och dess Kyoto-
protokoll. Sverige bör även fortsättningsvis utforma sin klimatstrategi och agera internationellt för att stärka “environmental stewardship” som en grundläggande institution, norm och värde inom det internationella samfundet.
Det är även viktigt att uppmärksamma att det finns möjligheter för Sverige att stärka det internationella icke-statliga styrandet över klimatet, ett styrande som inte bygger på nationell suveränitet och territoriell auktoritet. T.ex. kan stödet till för- siktighetsprincipen (det vill säga att eventuell vetenskaplig osäkerhet inte skall ligga till grund för overksamhet) från flera finansiella aktörer förtjäna att uppmärk- sammas. Försäkringsindustrin uttrycker på ett konkret sätt möjligheterna att agera och deras utveckling av metoder för att hantera storskaliga kostnader för extrema vädersituationer kan få vidare tillämpningar.