åtaganden till lokalt
och individuellt gensvar
Om genomförandet av Sveriges
nationella klimatstrategi
Om genomförandet av Sveriges nationella klimatstrategi
Slutrapport till Naturvårdsverket från COPE, Communication, Organization, Policy Instruments and Efficiency – A Program for Research on Ways of
Achieving the Swedish Objective of “Reduced Climate Impact”
Lennart J. Lundqvist (red.)
Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 91-620-5547-X.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2006
Förord
Den svenska nationella klimatstrategin tillmäts stor betydelse av statsmakterna. Målet för strategin innebär bland annat att de svenska utsläppen av växthusgaser ska vara minst fyra procent lägre år 2010 än 1990. Målet ska fortlöpande följas upp, men det är inte säkert att det nås.
För att undersöka svårigheter och hinder på vägen mot målet har Naturvårds-verket finansierat forskningsprogrammet COPE (Communication, Organisation, Policy Instruments, Efficiency) som ska belysa hur olika styrmedel fungerar, vilka faktorer som påverkar deras användning och hur dessa faktorer kan utnyttjas för att styrmedlen ska användas effektivt.
Innehållet i denna skrift har utformats av forskarna inom COPE, med program-samordnaren, professor Lennart J. Lundqvist, som redaktör. Forskarna svarar själva för skriftens innehåll, varför detta inte kan åberopas som Naturvårdsverkets stånd-punkt.
Stockholm i februari 2006 Naturvårdsverket
Innehåll
FÖRORD 3 INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 7
Resultat och slutsater i sammandrag 9
SUMMARY 13
Summing-up of results and conclusions 15
RESULTATEN OCH DERAS BETYDELSE FÖR KLIMATPOLITIKEN 19
Synen på klimatfrågans allvar bland allmänhet och lokala beslutsfattare 19 Lokala beslutsfattares syn på ansvarsfördelning och samverkan i klimatfrågor 19
Lokala beslutsfattares inställning till klimatpolitikens styrmedel 21
Allmänheten och koldioxidskatten 23
Vetenskapsbaserad information som klimatpolitiskt styrmedel 25
Styrmedelskombinationer i klimatpolitiken: exemplet vindkraft 27
Samspelet mellan svensk lagstiftning, EG-rättsliga krav och internationella
åtaganden 29
Klimatfrågans globala dimension 32
BILAGOR 35 COPE Delprojekt 1 35 COPE Delprojekt 2 37 COPE Delprojekt 3 39 COPE Delprojekt 4 42 COPE Delprojekt 5 44 COPE Delprojekt 6 46 COPE Delprojekt 7 48
Sammanfattning
I regeringens klimatproposition 2002 (2001/02:55) anges ”begränsad klimatpåver-kan” som huvudmålet för Sveriges klimatstrategi. Som delmål gäller att utsläppen av växthusgaser skall vara minst fyra procent lägre år 2010 än 1990, att jämföra med den ökning på fyra procent som Sverige fått i EU:s fördelning av åtaganden mellan medlemsländerna. Målet skall uppnås utan kompensation för upptag i kol-sänkor eller med hjälp av flexibla mekanismer.
Klimatstrategin skall genomföras kostnadseffektivt, ta hänsyn till svensk indu-stris konkurrenskraft samt beakta fördelningspolitiska och regionala aspekter. Kli-matpolitiken skall vidare genomföras under medverkan av alla aktörer i samhället, såväl myndigheter och kommuner som företag, organisationer och enskilda. Kom-munernas roll i genomförandet stöds genom anslag till lokala klimatinvesterings-program. För att få bidrag måste kommunen samverka brett med andra aktörer med att ta fram programmet och även engagera allmänheten i klimatfrågorna. Samver-kan och helhetssyn borde prägla programmen. SamverSamver-kan mellan kommuner Samver-kan stödjas i syfte att stimulera till effektivare genomförande och arbetssätt tvärsöver sektorerna bör utvecklas.
I klimatpolitiken ingår såväl ekonomiska styrmedel (till exempel skatteväxling, subventioner, borttagande av subventioner) som information, lagstiftning, frivilliga överenskommelser och dialog mellan staten och näringslivet, allt för att påverka medvetna val i frågor där klimatpåverkan förekommer. En statligt stödd informa-tionssatsning skulle genomföras i bred samverkan med myndigheter, kommuner, skolor/ utbildningsinstitutioner, näringsliv och frivilliga organisationer.
Regeringen aviserade förberedelser för en svensk tillämpning av Kyotoproto-kollets s.k. flexibla mekanismer. Dessa skulle avse både ett nationellt och ett inter-nationellt system för handel med utsläppsrätter samt de projektbaserade mekanis-merna med beaktande av utvecklingen inom EU och i Östersjöområdet. Utifrån kravet på kostnadseffektivitet ansågs mekanismerna ge möjlighet till att vidtagna åtgärder, inte bara i Sverige utan också utomlands, vid given resursinsats kan leda till mer långtgående utsläppsreduktioner än om resurserna bara används inom lan-det.
Ökad kunskap, stärkt lokal samverkan, nya styrmedel samt internationell sam-ordning utgör fyra synnerligen viktiga delar i den svenska strategin för att nå upp-satta klimatmål. De har tjänat som utgångspunkter för följande teman i COPE-programmets forskning om effektivitet och legitimitet i klimatpolitikens genomfö-rande:
• Kommunicering av kunskap: Hur kunskapssökandet och kunskapssprid-ningen om klimatfrågan organiseras är av grundläggande betydelse för allmänhetens accepterande av olika klimatåtgärder och därmed av kli-matstrategins effektivitet.
• Organisering av genomförandet: Samtidigt som genomförandet har en stark lokal dimension, nödvändiggör klimatfrågans gränsöverskridande
karaktär en samordning och samverkan inom och mellan alla nivåer och sektorer, vilket kan påverka klimatstrategins legitimitet och effektivitet. • Politikens styrmedel: Hur olika styrmedel påverkar intressen och aktörer
socialt och ekonomiskt är av stor betydelse för möjligheterna att få styr-medlen godtagna som legitima av allmänhet och berörda intressen, vilket kan påverka effektiviteten i klimatstrategins genomförande.
• Effektiviteten i klimatpolitiken: Internationella klimatförhandlingar ställer den nationella klimatstrategin inför stora utmaningar vad gäller harmoni-sering med gällande rätt, vilket ytterst påverkar de valda styrmedlens och styrmedelskombinationernas effektivitet.
Programmets forskning kring dessa teman har sökt ge svar på följande övergripan-de frågeställningar:
• Hur påverkar särdragen i olika styrmedel och styrmedelskombinationer möjligheterna att effektivt och legitimt genomföra den nationella klimat-strategin?
• Vilken roll spelar socio-ekonomiska, politiska, administrativa och juri-diska faktorer för ett effektivt utnyttjande av olika styrmedel och kombi-nationer av sådana för att nå attityd- och beteendeförändringar?
• Hur kan sådana strukturella och kulturella omgivningsfaktorer utnyttjas och/eller påverkas för att göra genomförandet effektivt?
För att få svar på dessa frågor har COPE-programmet använt flera olika angrepps-sätt.
Lokala beslutsfattares syn på klimatfrågans allvar, ansvarsfördelningen för klimatåtgärder samt synen på olika klimatpolitiska styrmedel undersöktes med hjälp av enkät till beslutsfattare i offentlig och privat sektor i Västra Götalandsregi-onen. Vidare genomfördes strukturerade intervjuer med beslutsfattare i fyra kom-muner i Göteborgsregionen. Komkom-munerna valdes med hänsyn tagen till storlek, typ av klimatrelaterade problem, samt administrativ kapacitet i klimatrelaterade frågor. Valet av Göteborgsregionen baserades på att den rymmer det mesta av lokal och regional klimatproblematik, liksom variation i de bakgrundsfaktorer som kan antas påverka genomförandet av klimatpolitiken.
Allmänhetens inställning till klimatpolitiska styrmedel har undersökts via expe-riment och enkäter. Expeexpe-riment användes för att studera hur väl olika värderingsin-strument speglar naturvärden. De har också använts för att undersöka hur medbor-gare i olika länder – Sverige och Tanzania - reagerar på vetenskapsbaserad klimat-information. Dessa länder valdes i syfte att maximera några av de ekonomiska, politiska och kulturella skillnader som anses ha störst betydelse för hur klimatfrå-gan uppfattas. I informationsstudien användes även fokusgrupper.
Vindkraftens ekonomi och inverkan av styrmedel har analyserats med ekono-metriska metoder samt enklare kostnadssimuleringsmodeller. De rättsliga förutsätt-ningarna analyseras med gängse rättsvetenskaplig metod, vilket också gäller för
studien av harmoniseringsproblemen mellan global, EU- och nationell klimatlag-stiftning. Internationella förhandlingar om kolsänkor och utsläppsbegränsningar har analyserats med utgångspunkt i teorier om internationell politik.
Resultat och slutsater i sammandrag
Hur ser beslutsfattare och allmänhet på klimatförändringarna?
• Lokala beslutsfattare med en miljöinriktad yrkesroll ser klimatfrågan som ett allvarligare problem för medborgarnas liv och hälsa än andra lokala beslutsfattare.
• Två svenskar av fem ser klimatfrågan som ”mest” eller ”mycket” oroan-de jämfört med andra hotbiloroan-der.
• Oron för klimatförändringarna är högst bland yngre medborgare.
Hur ser lokala beslutsfattare på fördelningen av det politiska ansvaret för klimatfrågan?
• Den nuvarande ansvarsfördelningen inom svensk klimatpolitik uppfattas som ”mycket” eller ”ganska” oklar bland lokala beslutsfattare.
• Lokala beslutsfattare anser att huvudansvaret bör ligga på staten, men uppvisar ingen gemensam syn på vilket ansvar kommunerna bör ha för klimatpolitiken.
Vad påverkar beslutsfattares benägenhet att samverka lokalt och regionalt i klimatrelaterade projekt?
• Lokal projektsamverkan kring klimatfrågor påverkas i den offentliga sek-torn främst av organisationsnormer och i den privata seksek-torn främst av beslutsfattarnas syn på tillgängliga resurser.
Hur är inställningen till klimatpolitiska styrmedel allmänt inom offentlig och privat sektor?
• Miljövärden och normer har betydelse för acceptansen av klimatstyrme-del i offentlig men inte i privat sektor.
• Det finns skillnader i hur man reagerar på styrmedel beroende på om man tillfrågas i rollen som beslutsfattare eller i ”rollen” som privatperson. • Acceptansen för klimatpolitiska styrmedel är genomgående högre bland
beslutsfattare i offentlig än i privat sektor.
• Acceptans av klimatpolitiska styrmedel skiftar med hur de uppfattas som ”högkostnads-” respektive ”lågkostnadsstyrmedel”.
Hur är inställningen bland allmänheten till ekonomiska styrmedel i klimatpolitiken (koldioxid- och fordonsskatter)?
• Koldioxid- och fordonsskatterna är de skatter som får minst stöd bland allmänheten.
• Graden av stöd för koldioxidskatten varierar: Den stiger med ökad mil-jömedvetenhet och ökat miljöengagemang samt med starkt politiskt för-troende och uttalad rättviseuppfattning, men minskar med innehav av motorfordon.
• Koldioxidskattens utformning och sättet att genomföra en höjning har betydelse för inställningen till en höjning av skatten.
• Synen på skatter allmänt har betydelse för svenska folkets inställning till koldioxidskatten
Hur fungerar vetenskapsbaserad information som klimatpolitiskt styr-medel?
• Information baserad på vetenskaplig expertis kan ha likartade effekter bland högutbildade i stora delar av världen, trots djupa ekonomiska, poli-tiska och kulturella skillnader.
• Denna information påverkar viktiga kunskaper och attityder, såsom riskuppfattningar, förtroende för en rad institutioner av betydelse för kli-matarbetet och stödet för politiska åtgärder.
• Skillnader mellan olika delar av världen visar sig dock exempelvis i vil-ken typ av institutioner som information baserad på IPCC påverkar för-troendet för och i viss mån vilken typ av åtgärder som föredras. • En analys av dessa skillnader visar att spridning av expertinformation
bidrar till vilja att minska utsläppen av växthusgaser, men inte nödvän-digtvis till en rättvis fördelning av åtgärder mellan olika delar av världen. • Två faktorer, nämligen graden av personligt engagemang som krävs av
allmänheten och hur informationens tydlighet, tycks vara av central bety-delse för dess globala effekter.
Hur fungerar olika styrmedel tillsammans? Exemplet vindkraft.
• Vindkraften ”slits” mellan å ena sidan de nationella och globala politiska målsättningarna om begränsad klimatpåverkan och å andra sidan det starka lokala inflytandet vid tillämpningen av planerings- och miljölag-stiftningen.
• Centrala miljöpolitiska styrmedel – såsom el-certifikat och utsläppshan-del – är som regel tillräckliga för att göra nyinvesteringar i vindkraften konkurrenskraftig med andra nya kraftanläggningar.
• Olika stödsystem för ny elkraftteknologi påverkar i varierande grad vindkraftsutbyggnad och innovationsbenägenhet.
• Vid en bedömning av vindkraftens effekter på omgivningen föredrar all-mänheten små vindkraftsparker till havs snarare än större parker på land eller i fjällen.
• Den svenska rättstillämpningen begränsar möjligheterna för utbyggnad av vindkraftverk och påverkar utbyggnadstakt och innovationsbenägen-het.
Hur fungerar samspelet mellan svensk lagstiftning, EG-rättsliga krav och internationella åtaganden?
• Generell och sektoriell reglering inom klimatpolitikens område skapar rättsliga samordningsproblem
• Det gemensamma men differentierade ansvaret för att minska utsläppen av växthusgaser saknar rättsligt genomarbetade procedurer och principer • Handeln med utsläppsrättigheter är otillräckligt integrerad med befintlig
reglering
• Samtidigt som klimatfrågans globala anspråk utmanar världspolitikens rumsliga organisering i territoriellt suveräna nationalstater har den globa-la klimatpolitiken stärkt nationalstatens territorielgloba-la politiska auktoritet • Principen om “Environmental Stewardship” - ett varsamt utnyttjande av
naturresurser och miljö med hänsyn till kommande generationer - kan användas i arbetet för att nå en mer global ordning för klimatfrågans han-tering
• Det finns möjligheter att stärka den globala hanteringen av klimatföränd-ringarna, som inte bygger på nationell politisk auktoritet, till exempel via internationella försäkringssystem
Hur påverkar särdragen i olika styrmedel och styrmedelskombinationer möj-ligheterna att effektivt och legitimt genomföra den nationella klimatstrategin?
Informationskampanjer utan tydliga mål och prioritering av önskvärda effekter blir inte kostnadseffektiva. Ekonomiska styrmedel och värderingsmetoder kan bidra till att aktörer främst bedömer medlens effekter på den egna ekonomin här och nu snarare än betydelsen av långsiktig kollektiv välfärd. En klimatstrategi ba-serad främst på vad åtgärdernas målgrupper uppfattar som högkostnadsalternativ, t.ex. koldioxidskatten, riskerar att få låg acceptans och därmed minska strategins effektivitet.
Vilken roll spelar socio-ekonomiska, politiska, administrativa och juridiska faktorer för ett effektivt utnyttjande av olika styrmedel och styrmedelskombi-nationer för att nå attityd- och beteendeförändringar?
Den nuvarande fördelningen av politiskt och administrativt ansvar mellan olika nivåer skapar oklarhet på den lokala nivån om vem som har eller bör ta ansvar för klimatfrågan Skillnader i organisationskultur mellan offentlig och privat sektor, och mellan olika delar av den offentliga sektorn, påverkar acceptansen av olika klimatpolitiska styrmedel och beredvilligheten att delta i klimatrelaterade samver-kansprojekt. Demokratiskt välmotiverade regler i plan- och miljölagstiftningen skapar målkonflikter och försvårar möjligheterna att nå klimatrelaterade energipoli-tiska mål för vindkraften. Tillgången till olika slags transportalternativ påverkar allmänhetens acceptans av koldioxidskatten som styrmedel.
Hur kan sådana strukturella och kulturella omgivningsfaktorer utnyttjas och/eller påverkas för att göra genomförandet effektivt?
När information används som styrmedel är det viktigt att klart visa vilka aktö-rer, organisationer och institutioner som står bakom informationen. Detta påverkar såväl vilken information medborgarna tar till sig som deras benägenhet att ändra attityder och beteenden på grundval av informationens budskap. Allmänhetens acceptans av koldioxidskatten kan ökas genom att skatten utformas, introduceras och används på ett förutsebart sätt. För att få in klimateffekterna av olika utveck-lingsalternativ i den lokala planeringen kan aktörer med miljöinriktade yrkesroller ges vidgade möjlighet att medverka på ett tidigt stadium. Detta kan åstadkomma klimatmässigt gynnsamma normförändringar på lokal nivå och bidra till lokala anpassningsstrategier. Lokal klimatinriktad projektsamverkan mellan offentliga och privata beslutsfattare kan främjas genom speciellt gynnsamma villkor för stat-ligt stöd till lokala klimatåtgärder grundade på aktiv lokal samverkan mellan of-fentlig och privat sektor.
Summary
In the Swedish government’s 2002 climate bill (2001/02:55), “reduced climate impact” is stated as being the principal objective of Swedish climate strategy. An interim target is to bring greenhouse gas emissions down to become four per cent lower in 2010 than in 1990, compared with the increase of four per cent Sweden was allowed in the EU’s sharing of commitments between its member states. This target is to be attained without any compensation for removals in carbon sinks or use of flexible mechanisms.
The climate strategy is to be implemented in a cost-effective manner, and with due regard to the competitiveness of Swedish industry and consider regional as-pects. Climate policy is also to be implemented with the assistance of all parties concerned in society, government agencies and municipalities as well as busi-nesses, organisations and individuals. The role of the municipalities in implementa-tion is supported by grants to local climate investment programmes. To receive subsidies, the municipality must collaborate broadly with other actors in drawing up the programme and also involve the public in climate-related issues. Coopera-tion and an all-embracing approach ought to be characteristic features of the pro-grammes. Collaboration between municipalities can be supported with the aim of encouraging more effective implementation, and ways of working across sector boundaries should be developed.
The climate policy includes both economic instruments (for example tax shift, subsidies, removal of subsidies) and information, legislation, voluntary agreements and dialogue between the state and the business community, all in order to influ-ence conscious choices on issues with an impact on climate. A government-backed information initiative was to be implemented in broad collaboration between gov-ernment agencies, municipalities, schools and other educational institutions, the business community and voluntary organisations.
The Government gave notice of preparations for Swedish applications of the “flexible mechanisms” of the Kyoto Protocol. These were to relate to both national and international emissions trading schemes and the project-based mechanisms, with due consideration of development in the EU and in the Baltic Sea area. On the basis of the requirement of cost-effectiveness, the mechanisms were considered to provide an opportunity for adopted measures, not just in Sweden but abroad as well, with a given input of resources, leading to more far-reaching emissions reduc-tions than if the resources were only used within the country.
Increased knowledge, intensified local cooperation, new instruments and inter-national coordination are four particularly important parts of the Swedish strategy to attain climate targets. They have served as points of departure for the following topics in the research under the COPE (Communication, Organisation, Policy In-struments, Efficiency) programme on effectiveness and legitimacy in the imple-mentation of climate policy:
• Communication of knowledge: How searching for knowledge, and dis-semination of knowledge, on climate change is organised is of funda-mental importance to the public’s acceptance of various climate-related measures and therefore of the effectiveness of the climate strategy • Organisation of implementation: While implementation has a strong
lo-cal dimension, the transnational nature of climate change necessitates co-ordination and collaboration within and between all levels and sectors, which may have an impact on the legitimacy and effectiveness of the climate strategy.
• Policy instruments: How different instruments affect interests and parties concerned socially and economically is of great significance to the pros-pects of having the instruments accepted as legitimate by the public and affected interests, which in turn may have an impact on effectiveness in the implementation of climate strategy.
• Effectiveness of climate policy: International climate negotiations pose great challenges to the national climate strategy with regard to harmoni-sation with applicable law, and this ultimately affects the effectiveness of the selected instruments and combinations of instruments.
COPE’s research on these topics has attempted to provide answers to the following general questions:
• How do the specific features of different instruments and combinations of instruments affect the prospects of implementing the national climate strategy effectively and legitimately?
• What role do socio-economic, political, administrative and legal factors play in effective utilisation of different instruments and combinations of instruments in order to bring about changes in attitude and behaviour? • How can such structural and cultural ambient factors be utilised and/or
influenced to make implementation effective?
The COPE programme has adopted several different approaches to obtain answers to these questions.
The views of local decision-makers on the seriousness of the issue of climate change, the sharing of responsibility for climate-related measures and views on different climate-policy instruments were studied using a questionnaire sent to decision-makers in the public and private sectors in the Västra Götaland region. In addition, structured interviews were held with decision-makers in four municipali-ties in the Gothenburg region. The municipalimunicipali-ties were selected in consideration of size, type of climate-related problems and administrative capacity to handle cli-mate-related issues. The choice of the Gothenburg region was based on the fact that it faces most local and regional climate problems, as well as variation in the back-ground factors which can be assumed to have an impact on implementation of climate policy.
The attitude of the public to climate-policy instruments has been studied via ex-periments and surveys. Exex-periments were used to study how well different valua-tion instruments reflect nature conservavalua-tion interests. They have also been used to study how citizens in different countries – Sweden and Tanzania – respond to sci-ence-based climate information. These countries were selected with a view to maximising some of the economic, political and cultural differences regarded as being of greatest significance for how people perceive the issue of climate change. Focus groups were also used in the information study.
The economics of wind power and the impact of instruments were analysed us-ing econometric methods and simple cost-simulation models. The legal basis is analysed by a method commonly employed in the field of law, and this also applies to the study of problems of harmonisation between global, EU and national climate legislation. International negotiations on carbon sinks and on emissions limitations have been analysed on the basis of theories on international policy.
Summing-up of results and conclusions
How do decision-makers and the public view climate change?
• Local decision-makers with an environmentally oriented professional role regard the issue of climate change as a more serious problem for the life and health of citizens than other local decision-makers do.
• Two out of five Swedes regard the issue of climate change as “most” or “very” worrying in comparison with other perceived threats.
• Concern about climate change is highest among younger people.
How do local decision-makers view the distribution of political responsibility for the issue of climate change?
• The current distribution of responsibility in Swedish climate policy is re-garded as “very” or “quite” unclear among local decision makers. • Local decision-makers think that principal responsibility should rest with
the state, but have no common view on what responsibility the munici-palities should have for climate policy.
What influences the willingness of decision-makers to collaborate locally and regionally in climate-related projects?
• Local project collaboration on climate issues is influenced in the public sector principally by organisational norms and in the private sector prin-cipally by the views on available resources.
What is the attitude towards climate-policy instruments in general in the pub-lic and private sectors?
• Environmental values and norms are of significance to the acceptance of climate-related instruments in the public but not in the private sector.
• There are differences in response to instruments depending on whether people respond in their roles as decision-maker or in their “role” as pri-vate individuals.
• Acceptance of climate-policy instruments is consistently higher among decision-makers in the public sector than in the private sector.
• Acceptance of climate-policy measures varies according to whether they are perceived as “high-cost” or “low-cost” instruments.
What is the attitude among the public towards economic instruments in cli-mate policy (carbon dioxide and vehicle taxes)?
• Carbon dioxide and vehicle taxes are the types of taxes that receive the lowest level of support among the public.
• The level of support for carbon dioxide tax varies: It rises with increased environmental awareness and increased environmental involvement as well as with strong political trust and a clear idea of what is fair, but de-creases with ownership of motor vehicles.
• The formulation of the carbon dioxide tax and the way in which an in-crease is implemented, as well as how the revenue is used, have a signifi-cant bearing on attitude towards a rise in the tax.
• Views on taxes in general have a significant bearing on the attitude of the Swedish population to carbon dioxide tax.
How does science-based information work as a climate-policy instrument? • Information based on scientific expertise may have similar effects among
highly educated people in large parts of the world, despite wide eco-nomic, political and cultural differences.
• This information influences important knowledge and attitudes, such as perceptions of risk, trust in a number of institutions of significance to ef-forts in relation to climate change and support for political measures. • Differences between different parts of the world are, however, revealed
in, e.g., the type of institutions where information based on IPCC affects trust and to some extent by what type of measures are preferred.
• An analysis of these differences shows that dissemination of expert in-formation contributes to a willingness to reduce greenhouse gas emis-sions, but not necessarily to a common view on ‘fair’ distribution of measures between different parts of the world.
• The degree of personal commitment required by the public and the clar-ity of information, seem to be two factors, of key significance to their global effects.
How do different instruments work together? The wind power case. • Wind power is caught between national and global political objectives of
reduced climate impact on the one hand and strong local influence in the application of planning and environmental legislation on the other. • Key environmental-policy instruments – such as electricity certificates
and emissions trading – are generally sufficient to make new investments in wind power competitive with other new power plants.
• Various support systems for new electric power technology influence the expansion of wind power and inclination to innovate to varying degrees. • In assessing the effects of wind power on the surroundings, the public
prefers small off-shore wind power farms to larger wind power farms on the shore or in the mountains.
• Swedish application of law limits the prospects for an expansion of wind power plants and has an impact the rate of expansion and inclination to innovate.
How does the interaction between Swedish legislation, the requirements of European Community law and international commitments work?
• General and sectoral regulation in the area of climate policy creates legal coordination problems.
• The joint but differentiated responsibility for reducing greenhouse gas emissions lacks legally elaborated procedures and principles.
• Emissions trading is not sufficiently integrated with existing regulations. • At the same time as the global demands of the issue of climate change
are a challenge to the spatial organisation of world politics into territori-ally sovereign national states, global climate policy has strengthened the territorial political authority of the nation state.
• The principle of “environmental stewardship” – prudent utilisation of natural resources and the environment with due regard to future genera-tions – can be used in work aimed at attaining a more global scheme for dealing with the issue of climate change.
• There are opportunities to strengthen the global handling of climate change outside of national political authority, e.g., international insurance systems.
How do the specific features of different instruments and combinations of instruments affect the prospects of implementing the national climate strategy effectively and legitimately?
Information campaigns without clear aims and prioritisation of desirable effects do not prove cost-effective. Economic instruments and valuation methods may induce affected parties to primarily assess the effects of these instruments on their own economy here and now, rather than their significance for long-term collective welfare. A climate strategy based principally on what the target groups of the measures regard as a high-cost alternative, e.g. carbon dioxide tax, risks achieving
a low level of acceptance and of the effectiveness of the strategy thus being re-duced.
What role do socio-economic, political, administrative and legal factors play in effective utilisation of different instruments and combinations of instruments in order to bring about changes in attitude and behaviour?
The present distribution of political and administrative responsibility between different levels creates a lack of clarity at the local level about who has or should take responsibility for climate change issues. Differences in organisational culture between the public and private sectors, and between different parts of the public sector, have an impact on acceptance of different climate-policy instruments and on the willingness to take part in climate-related collaboration projects. Democrati-cally well-motivated rules in planning and environmental legislation cause goal conflicts and reduce the prospects of attaining climate-related energy-policy aims for wind power. Access to various types of transport alternatives has an impact on the public's acceptance of carbon dioxide tax as a climate policy instrument. How can such structural and cultural ambient factors be utilised and/or influ-enced to make implementation effective?
When information is used as an instrument, it is important to show clearly which actors, organisations and institutions are behind the information. This affects both what information citizens assimilate and their inclination to change attitudes and behaviour on the basis of the message in the information. Public acceptance of carbon dioxide tax can be increased by formulating, introducing and using the tax in a predictable way. In order to bring the climate effects of different development alternatives into local planning, actors with environmentally oriented professional roles should be involved at an early stage. This can bring about changes of norms which are favourable to the local environment and contribute to local adaptation strategies. Local climate-oriented project collaboration between public and private decision-makers can be promoted through particularly favourable conditions for government assistance to local climate-related measures based on active local col-laboration between the public and private sectors.
Resultaten och deras betydelse
för klimatpolitiken
Synen på klimatfrågans allvar bland allmänhet
och lokala beslutsfattare
COPE:s enkätundersökning visar att lokala beslutsfattare genomgående ser klimat-förändringarna som mindre allvarliga för den egna organisation än för landet som helhet och för medborgarnas liv och hälsa. Lokala beslutsfattare i miljösektorn och inom samhällsplanering ser klimatfrågan som ett allvarligare hot mot miljön i Sve-rige än lokala beslutsfattare inom andra sektorer. Beslutsfattare med miljöinriktad yrkesroll ser klimatfrågan som ett allvarligare hot mot miljön i Sverige än andra beslutsfattare, oavsett om de arbetar i offentlig eller privat sektor.
Genom medverkan i de årliga SOM–undersökningarna (Samhälle-Opinion-Media) som genomförs vid Göteborgs universitet har vi funnit att bland en rad uppräknade hotbilder ser ungefär två svenskar av fem förändringar i jordens klimat som ”mest” eller mycket” oroande inför framtiden. Oron för klimatförändringarna varierar med ålder; den är högst bland yngre och lägst bland äldre, och den sjunker med högre grad av utbildning.
Lokala beslutsfattares syn på
ansvarsfördel-ning och samverkan i klimatfrågor
Synen på ansvarsfördelning i klimatpolitiken
Som kanske mer än något annat aktuellt problem korsar och trotsar klimatföränd-ringarna politiska, administrativa och sektoriella gränser och indelningar. Detta gör fördelningen av ansvar för klimatpolitikens utformning och genomförande till en viktig och samtidigt komplicerad fråga. Våra resultat ger vid handen att oavsett vilken sektor de arbetar inom, anser 60 procent av tillfrågade lokala beslutsfattare att den nuvarande ansvarsfördelningen inom klimatpolitiken är ”ganska” eller ”mycket” otydlig. Mindre än en femtedel anser den vara ”ganska” tydlig. Nu gäl-lande ansvarsfördelning mellan stat, kommun och privata aktörer inom samhälls-sektorer med stor betydelse för klimatfrågan, till exempel kommunikationer och energi, ifrågasätts bland lokala beslutsfattare; ”problemägandet” anses ligga på andra nivåer samtidigt som kommunen påläggs ansvar för genomförandet av åtgär-der i klimatpolitiken. Det finns föga acceptans bland lokala beslutsfattare för en särskild lokal eller nationell organisation som har ansvaret för klimatpolitikens utformning och genomförande.
När det gäller hur detta ansvar borde vara fördelat, anser lokala beslutsfattare - oavsett sektorstillhörighet - att staten, mellanstatliga organ samt länsstyrelserna bör ha ”mycket stort” ansvar för att hantera klimatfrågor. Det finns ingen gemensam syn på vilket klimatpolitiskt ansvar kommunerna bör ha. Andelen som anser att det
bör vara ”mycket stort” skiftar starkt mellan olika sektorer och förvaltningar. I flera är andelen som anser att företag och bolag, privata såväl som offentligt ägda, skall ha ”mycket stort” ansvar högre än den som anser att kommunerna bör ha ”mycket stort” ansvar. Bara en liten andel av tillfrågade beslutsfattare anser att regionala organ - landstingsnivå/motsvarande, kommunalförbund - bör ha ”mycket stort” ansvar i klimatfrågor.
Lokal samverkan i klimatfrågor
Beslutsfattare i offentlig sektor är i högre grad än de i privat sektor involverade i olika slag av samverkansprojekt kring klimatfrågor. Projektsamverkan i den offent-liga sektorn påverkas positivt av en ökning i beslutsfattarnas uppfattning om att deras egen organisation bör ta sitt ansvar i klimatfrågan. Graden av klimatinriktad projektsamverkan i den offentliga sektorn påverkas också av om beslutsfattarna uppfattar rådande organisationskulturer som hinder eller möjligheter för sådan samverkan. Graden av projektsamverkan i privat sektor påverkas först och främst av beslutsfattarnas uppfattning om tillgängliga resurser för samarbete.
Samverkan mellan olika lokala aktörer för att ansöka om statsbidrag för lokala klimatinvesteringsprogram tycks förutsätta stora förvaltningar med specialistkom-petens; små kommuner ser få möjligheter att nå framgång och avstår därför från att arbeta med ansökningar.
Relevans för klimatpolitiken
Det är inte bara klimatfrågans gränsöverskridande karaktär som gör samverkans-frågan viktig. Klimatpropositionen 2002 lägger särskild vikt vid att ”kommunerna spelar en viktig roll i genomförandet av klimatpolitiken” och att ”samverkan mel-lan kommuner” och ”medverkan från alla aktörer” bör främjas för att göra genom-förandet av klimatstrategin effektivare.
Våra resultat tyder på att en inbyggd mål- och normkonflikt i den kommunala organisationen aktualiseras av den nationella klimatpolitikens krav på organiserad samverkan. Flera administrativa enheter har ansvar för att genomföra åtgärder och utveckla/driva verksamheter som påverkar klimatet. De påverkas därmed av de begränsningar som den nationella klimatpolitikens mål och medel sätter för tradi-tionella verksamheter. De som har en miljöinriktad yrkesroll inom den offentliga sektorn har högre acceptans för klimatpolitiska styrmedel, oavsett kostnader, me-dan de med annan yrkesroll är mer skeptiska till högkostnadsstyrmedel (skatter, utsläppshandel). Eftersom den miljöinriktade yrkesrollen befinner sig i minoritet i den kommunala organisationen inom alla enheter utom den som är inriktad just på miljö, samtidigt som den har den nationella miljölagstiftningen i ryggen, kan do-minerande organisationskulturer komma i konflikt.
Den kommunala organisationen och beslutsprocessen har stor betydelse för klimatpolitikens genomförande genom lokala samverkansprojekt. Vi har funnit att den miljöinriktade organisationsenheten, främst i mindre och medelstora kommu-ner, inte regelmässigt är delaktig på alla stadier i den kommunala planeringen. Detta torde rimligen påverka möjligheterna att få in klimataspekter tidigt i lokala beslutsprocesser. Bortåt 40 procent respektive 60 procent av tillfrågade i offentlig
respektive privat sektor rapporterar inte om något lokalt klimatsamarbete alls. Me-dan de offentliga beslutsfattarnas samverkansvilja påverkas av organisationens normer och av synen på den egna organisationsenhetens klimatansvar, påverkas den privata sektorns beslutsfattare huvudsakligen av om ekonomiska resurser finns tillgängliga eller inte.
Resultaten reser frågan hur klimatpolitiska styrmedel skall kunna anpassas till lokala förutsättningar, och hur klimatinriktad samverkan på den lokala nivån skall kunna göras mer aktiv. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att den nationella klimatstrategin betonar kostnadseffektivitet i genomförandet, och att klimatfrågan till sin karaktär motiverar såväl intersektoriellt samarbete på lokal nivå och mellan-kommunalt samarbete på regional nivå.
Man bör pröva att tydligare ställa kravet att klimateffekterna, till exempel i form av ökade utsläpp av växthusgaser, av olika utvecklingsalternativ beaktas i den kommunala planeringen och att ge aktörer med miljöinriktade yrkesroller vidgade möjlighet att delta i planeringens olika skeden. Ett sådant styrmedel skulle, enligt våra resultat, inte förknippas med höga kostnader och kan därmed bli effektivt i att åstadkomma klimatmässigt gynnsamma normförändringar genom hela den kom-munala organisationen.
När det gäller lokal klimatinriktad projektsamverkan mellan offentliga och pri-vata beslutsfattare pekar resultaten på möjligheten att utnyttja redan befintliga or-ganisationsnormer och uppfattningar om miljöansvar på den offentliga sidan, och den resursinriktade hållning privata intressen visar till samarbetet. Detta skulle kunna ske genom att ställa speciellt gynnsamma villkor för statligt stöd till sådana lokala klimatåtgärder som grundas på aktiv lokal samverkan mellan offentlig och privat sektor.
Lokala beslutsfattares inställning till
klimatpoli-tikens styrmedel
Värderingar av naturresurser omfattar såväl ekonomiska aspekter som moraliska föreställningar om vilka ingrepp som kan göras i naturen. Experiment inom COPE kring betalningsvilja visar att metoder för att värdera naturresurser i monetära ter-mer kan bidra till att moraliska överväganden negligeras. Detta gäller framför allt värderingar av naturresurser med hjälp av det ekonomiska måttet betalningsvilja (Willingness to Pay). Ett annat ekonomiskt mått av värdet på naturresurser, viljan att motta ersättning för förlorade resurser eller resurstjänster (Willingness to Ac-cept) tycks mer rättvisande.
COPE:s enkätundersökning av lokala beslutsfattare visar att värden och påbju-dande normer har betydelse för acceptansen bland beslutsfattare i offentlig sektor, men inte bland motsvarande i privat sektor. Där är det snarare ekonomiska mål såsom ökad lönsamhet som styr beslutsfattarnas attityder till klimatrelaterade styr-medel. Det finns också skillnader beroende på om människor tillfrågas som be-slutsfattare i en organisation eller som privatperson. I den privata sfären är kollek-tiva värden, inklusive miljövärden, viktigare än för samma personer när de tar ställ-ning utifrån sin yrkesroll i den privata organisationen.
Det finns en skillnad i kunskap om olika klimatpolitiska styrmedel, som varierar med kommunstorlek, erfarenheter av klimatproblem, och hur länge ett visst styr-medel ingått i klimatpolitikens arsenal. Vi har funnit att oavsett organisationstillhö-righet visar lokala beslutsfattare större benägenhet att acceptera begränsningsstra-tegier (mitigation) snarare än anpassningsstrabegränsningsstra-tegier (adaptation) för att möta kli-matförändringarna.
Acceptansen för samtliga nu aktuella klimatpolitiska styrmedel är högre bland personer med beslutsfattande roller i offentlig sektor än för motsvarande beslutsfat-tare i privat sektor. Oavsett yrkesroll – inriktning på ekonomi, planering, eller miljö – är lokala beslutsfattare i såväl privat som offentlig sektor signifikant mer benägna att acceptera vad de uppfattar som lågkostnads- än högkostnadsstyrmedel i klimat-politiken.
Lokala beslutsfattare i offentlig sektor är mer benägna att acceptera vad som uppfattas som klimatpolitiska lågkostnadsstyrmedel (information, subventioner, regleringar) än beslutsfattare i privat sektor. Lokala beslutsfattare i offentlig sektor är också mer benägna att acceptera vad som uppfattas som klimatpolitiska hög-kostnadsstyrmedel (skatter, handel med utsläppsrättigheter) än beslutsfattare i pri-vat sektor.
Lokala beslutfattare med miljöinriktad yrkesroll är – oavsett organisationstill-hörighet - mer benägna än beslutsfattare med andra yrkesroller att acceptera såväl lågkostnads- som högkostnadsstyrmedel i klimatpolitiken. Den personliga miljö-omsorgen hos lokala beslutsfattare har viss, men begränsad betydelse för om de accepterar lågkostnadsstyrmedel (subventioner, information, regleringar) men på-verkar inte graden av acceptans för högkostnadsstyrmedel.
Relevans för klimatpolitiken
2002 års klimatproposition vill uppnå målet om ”begränsad klimatpåverkan” ge-nom en ”aktiv klimatpolitik som integreras i hela samhället” och där alla – myn-digheter, kommuner, företag, organisationer och enskilda - tar sitt ansvar. Olika former av styrmedel, frivilliga överenskommelser, dialog stat-näringsliv samt myndigheternas arbete förväntas åstadkomma sådana attityd- och beteendeföränd-ringar att detta breda ansvarstagande blir verklighet.
Det är emellertid inte självklart att ”alla” reagerar likartat på klimatrelaterade styrmedel. Var man arbetar och vad man arbetar med påverkar inställningen till olika styrmedel. Det finns också skillnader i inställning beroende på om man på-verkas som privatperson eller i sin yrkesroll. Skilda värdemässiga och normativa grunder kan vara en förklaring till skilda attityder till styrmedel. Våra resultat visar att det inom offentlig sektor och hos privatpersoner finns en tydlig koppling mellan miljövärden och attityder till klimatpolitiska styrmedel. Däremot har vi inte funnit några sådana samband inom privat sektor.
Denna kunskap kan användas för att i framtida klimatpolitik på ett differentie-rat och mer kostnadseffektivt sätt förändra eller främja dessa attityder. Tidigare forskning har visat att när argumenten för att förändra eller främja en attityd anpas-sas till den underliggande basen i attityden till ett styrmedel, till exempel miljövär-den, leder detta till mer tydlig påverkan av attityden. Våra studier visar att
besluts-fattare inom offentlig sektor och privatpersoner uppvisar de nödvändiga förutsätt-ningarna för att det skall vara effektivt att rikta in sig på just sådana värden. Inom privat sektor kommer sådana försök sannolikt vara resultatlösa.
När det gäller värdering av naturresurser – till exempel klimatet - bör monetära värderingar tolkas med försiktighet. För det första kan resultaten vara snedvridna på grund av så kallade rameffekter, exempelvis att ”viljan att acceptera” ersättning för minskade tjänster från naturresurser aktiverar starkare moraliska och affektiva reaktioner än ”viljan att betala” för sådana tjänster. För det andra innebär använ-dandet av monetära värderingsmetoder att aktörer främst uppskattar värdet av re-sursen för människors nytta här och nu, medan naturens egenvärde eller dess värde för kommande generationer tenderar att överskuggas.
En risk som bör uppmärksammas i försöken att påverka attityder och styra be-teenden är vilka värden som aktualiseras. Ekonomiska styrmedel i allmänhet, och naturresursvärderingar i synnerhet, är medel och metoder som aktiverar individuel-la värden istället för mer miljövänliga och kollektiva värden. När en individ skall reagera på ett ekonomiskt styrmedel är risken stor för att medlet tolkas i termer av vilka konsekvenser det får för den personliga ekonomin snarare än vilken nytta det gör för naturen och andra människor. Med andra ord undervärderas miljövänliga och kollektiva värden till gagn för individuella. Samma risk bör inte föreligga vid legala styrmedel, där det inte finns samma koppling till individuella värden.
De skilda uppfattningar om styrmedlen vi fått fram för offentlig och privat sek-tor, olika kommunala enheter, och olika yrkesroller reser frågan hur klimatpolitiska styrmedel skall kunna anpassas till lokala förutsättningar. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att den nationella klimatstrategin betonar kostnadseffektivitet i genomförandet, och att klimatfrågan till sin karaktär motiverar såväl intersektoriellt samarbete på lokal nivå som mellankommunalt samarbete på regional nivå.
Man bör pröva att utforma styrmedlen så att de beaktar rådande olikheter i lo-kala beslutsfattares syn på styrmedel. En möjlighet är att tydligare ställa kravet att beakta klimateffekterna, till exempel i form av ökade utsläpp av växthusgaser, av olika utvecklingsalternativ i den kommunala planeringen och att ge aktörer med miljöinriktade yrkesroller möjlighet att delta i planeringens olika skeden. Ett sådant lågkostnadsstyrmedel kan bli effektivt i att åstadkomma klimatmässigt gynnsamma normförändringar genom hela den kommunala organisationen.
Allmänheten och koldioxidskatten
Höjda koldioxid- och fordonsskatter är de två klimatrelaterade politiska styrmedel som minst antal tillfrågade kan tänka sig att stödja. Däremot finns ett klart stöd bland allmänheten för styrmedel som finansieras via allmänna skattemedel, till exempel subventionering av alternativa bränslen, utbyggd kollektivtrafik, samt ökad information.
Stödet för koldioxidskatten ökar dock med stigande grad av miljömedvetenhet och miljöengagemang - till exempel sympati för miljöpartiet, uppfattning om mil-jöfrågornas politiska vikt - med grad av aktivt miljöbeteende - frekvens att göra olika saker ”av miljöskäl” - samt grad av utbildning - ju högre utbildning, desto
högre grad av acceptans. Sannolikheten att människor skall acceptera eller stödja förslag om höjd koldioxidskatt ökar också med graden av förtroende som man hyser för riksdag, regering och politiker. Stödet för koldioxidskatten minskar med innehav av eget motorfordon. Personer som har en uttalad uppfattning om hur kostnaderna för minskningar av koldioxidutsläpp bör fördelas för att största möjli-ga rättvisa skall uppnås, är generellt sett mer benägna att acceptera eller stödja en höjning av koldioxidskatten jämfört med dem som inte anser sig ha en uppfattning om hur bördorna bör fördelas.
Sannolikheten att människor stöder en höjning av koldioxidskatten ökar om in-täkterna från skatten öronmärks, till exempel till miljöforskning eller subventione-ring av alternativa bränslen, eller kombineras med sänkt skatt på arbete. Stödet för en höjning av koldioxidskatten minskar ju större höjningen är, och ju kortare tids-perioden för dess införande är (omedelbar höjning, över ett år, eller längre). En relativt blygsam nivåhöjning genomförd under en förhållandevis lång period - till exempel fem år - ger högre sannolikhet för stöd från allmänheten.
Ett fåtal bilägare stöder en höjning av koldioxidskatten, men anser att höjning-en bör ske höjning-enligt principhöjning-en ”lika delar” (alla bör belastas med samma prochöjning-entuella höjning oavsett bidrag till utsläppen). De som inte använder bil förordar en fördel-ning av koldioxidskatten efter ”insats”, det vill säga i relation till storleken på vars och ens bidrag till utsläppen (Polluter Pays Principle, det sätt på vilket koldiox-idskatten är utformad idag).
Ekonomiska styrmedel som riktas mot individuella beteenden har generellt läg-re acceptans än sådana som innebär att svenska folket kollektivt betalar för minska-de utsläpp från bilismen.
När människors ställningstaganden till olika skattehöjningar jämförs, är försla-get att höja koldioxidskatten mindre impopulärt än förslag om höjning av andra skatter.
Relevans för klimatpolitiken
I den klimatpolitiska propositionen 2002 uttalade regeringen sin avsikt att fortsätta med en strategi för grön skatteväxling där ”koldioxidskatten ges en ökad tyngd”. Men klimatpolitiken berörs av en lång rad politiska mål som inte självklart harmo-nierar med denna, till exempel rättvisa mellan olika inkomstklasser, rättvisa mellan regioner, liksom den europeiska principen om en öppen marknad. Det förtjänar därför att här påpekas att politiska mål-medelkonflikter negativt påverkar möjlighe-terna att nå klimatpolitiska mål med ”enkla” medel”. Man bör också komma ihåg att försök att korrigera ”marknadsmisslyckanden” kan leda till ännu större ”poli-tikmisslyckanden”. Tidigare forskning antyder att ju mer svårtillgänglig/kostsam relevant policyinformation är, desto större anledning finns det att (a) använda marknadsbaserade styrmedel, och (b) stimulera information om och användning av kostnadseffektiva åtgärder.
Resultat från jämförande forskning om skatter på drivmedel visar att staters in-täktsbehov förefaller styrande för bensinskattens storlek, liksom att hög konsum-tion av bensin förefaller påverka bensinskatten neråt. Det senare kan tolkas som ett uttryck för att det finns en ”klimatpolitisk risk” att skapa ett samhälle med stort
beroende av fossilbaserad privattransport: Ju starkare bilberoende desto svårare att få politiskt stöd för höjningar av skatten på fossila drivmedel. Detta indikativa resultat talar dock inte emot det faktum att efterfrågan på bensin påverkas nedåt av prisökningar, utan alltså snarare svårigheten att få stöd vid ett större beroende av fossilbaserade privattransporter.
Det relativt allmänna accepterandet av klimatpolitiska styrmedel som finansie-ras av allmänna skatteintäkter jämfört med stödet till koldioxidskatten är ett intres-sant resultat. Det tycks generellt vara så att styrmedel som träffar individuellt smär-tar mer än sådana som innebär att svenska folket kollektivt får betala för minskade utsläpp från bilismen. Samtidigt kan dessa andra styrmedel på sikt visa sig mer kostsamma för varje skattebetalare, om man vill uppnå motsvarande verkan som den man kan få genom att laborera med koldioxid- och fordonsskatterna.
Våra resultat visar att koldioxidskattens utformning har stor betydelse för all-mänhetens förståelse för framtida höjningar som görs av klimatpolitiska skäl. Det bör finnas ett mått av förutsebarhet. När storleken på höjningarna, och längden på den period under vilken den införs, är kända för allmänheten, ökar acceptansen mera än om skatten är en del av årliga och ej helt förutsebara budgetuppgörelser. Det kan behöva finnas en uttalad målsättning för hur ökade intäkter från koldiox-idskatten skall användas. Kompensation för minskade skatter på arbete och in-komster, ökade bidrag till forskning om klimatvänlig teknik, och bidrag till kollek-tiva transporter för att göra dessa mer användarvänliga är alternativ som tillfrågade medborgare ser positivt på. Detta pekar emellertid mot en potentiell målkonflikt: Öronmärkning av skatteintäkter till ett visst användningsområde strider mot de skattepolitiska principer som för närvarande tillämpas i Sverige.
Vetenskapsbaserad information som
klimat-politiskt styrmedel
Projektets resultat bygger på intervjuer med politiker och allmänhet, enkätstudier, innehållsanalys av IPCC:s material, experiment i Sverige och Tanzania, samt fo-kusgrupper. Analysen av effekten av IPCC:s information bygger på ett experiment där deltagarna slumpmässigt fördelas i olika grupper. Experimentgruppen såg en kort informationsfilm som baserar sig på IPCC:s material, och vars innehåll fram-ställs med stöd i intervjuer. Därefter svarade de på en enkät. Kontrollgruppen sva-rade på samma enkät, utan att se informationsfilmen. Också en ”placebogrupp” användes, där deltagarna såg en film som relaterade till väderförändringar, utan att dessa förändringar knöts till mänskliga aktiviteter. Resultaten bygger på en jämfö-relse mellan å ena sidan experimentgruppens svar och å andra sidan kontroll- re-spektive placebogruppens svar.
Trots stora politiska, kulturella och ekonomiska skillnader mellan människor i olika delar av världen kan informationskampanjer, baserade på vetenskaplig infor-mation, få likartad inverkan på målgruppernas verklighetsuppfattning om klimat-förändringarnas orsaker och effekter. Sådana kampanjer kan också öka stödet för åtgärder mot klimatförändringarna. Detta gäller också trots skillnader i erfarenheter av klimatförändringar och sårbarhet för de effekter som förutspås av
klimatföränd-ringarna. Information baserad på experters auktoritet har således goda möjligheter att påverka klimatopinionen globalt, under förutsättning att dessa kampanjer byg-ger på en någorlunda ingående förståelse för lokala kontexter och värderingar.
Vetenskapligt grundad information har en mycket tydlig och stark inverkan på uppfattningar om orsak och verkan och inte minst uppfattningar om vilka motåt-gärder som är effektiva under förutsättning att dessa nämns explicit i tionsmaterialet. Samtidigt visar resultaten att människor, på basis av den informa-tion som ges, konstruerar egna uppfattningar om orsak och verkan som inte nämns i informationssatsningar. Expertbaserad information ökar också stödet för nationel-la och internationelnationel-la åtgärder, framförallt ifråga om användandet av alternativa energikällor, flexibla mekanismer och teknologiöverföring.
De skillnader i kampanjeffekter som trots allt finns mellan länder kan bero på hur mycket personligt engagemang som krävs vid en attitydförändring. Ju mer av egna erfarenheter och värderingar som används vid en attitydförändring, desto större skillnader i kampanjers effekt märks också mellan olika delar av världen. Man kan därför förvänta sig mindre skillnader i sådana kunskaper som är en direkt följd av innehållet i den givna informationen, samtidigt som det kan uppstå större skillnader i sådana kunskaper som bygger på de egna slutsatser som mottagarna drar utifrån kampanjen. Detta gäller till exempel riskuppfattningar, förtroende och stöd för åtgärder.
Hur en informationskampanj påverkar kunskaper och åsikter om en viss miljö-fråga beror inte bara på förtroendet för källan, eller vetenskapens sätt att producera kunskap, utan även på den tilltro till andra institutioner som inbegrips i den typ av åtgärder som experter föreslår. Detta innebär att experters inflytande över stödet för exempelvis skatter kan påverkas av allmänhetens förtroende för den regering som förväntas administrera dessa skatter. Hur förtroendet påverkas tycks bero på vilka institutioner som över huvud taget får positiv uppmärksamhet i informationen. Erfarenheter och förväntningar om vem som är ansvarig för dessa frågor styr också vilka signaler som uppfattas i informationen.
Relevans för klimatpolitiken
En viktig del i den hittills bedrivna klimatpolitiken som formulerats i klimatpropo-sitionen 2002 utgörs av satsningar på information som styrmedel. Det fanns, mena-de regeringen, ett behov av information inte minst för att skapa förståelse för mena-de förändringar av styrmedel som behövs på kort och lång sikt och för att öka allmän-hetens och företagens kunskaper om vad som kan göras på individuell nivå. Allde-les särskilt framhölls betydelsen av information som ges lokalt, nära mottagaren. Den ansågs på ett mera konkret sätt lyfta fram sambanden mellan beteende och klimatpåverkan, liksom hur minskad belastning på klimat och ekosystem kan åstadkommas. Informationsinsatserna borde bygga på vetenskaplig grund utifrån analyser och rapporter från FN:s klimatpanel (IPCC). De borde vidare utgå från en väl definierad plattform och ett gemensamt grundmaterial samt ha tydliga målsätt-ningar
Projektets resultat ger viktiga indikationer på vilka möjligheter och begränsningar som finns hos just den typ av informationsinsatser som regeringen efterlyste. Kunskaper som bygger på de egna slutsatser som mottagarna ”konstruerar” eller drar utifrån informationen påverkas inte nödvändigtvis i den riktning som experter skulle föreslå och inte heller på ett likartat sätt i olika delar av världen. De kunska-per som ”konstrueras” kan få viktiga effekter på satsningens utfall. Detta har stor betydelse för kampanjers upplägg inte minst med tanke på den begränsade mängd information om klimatförändringar som människor är beredda eller förmår ta till sig.
Det är viktigt att informationssatsningarna har en tydlig målsättning som ger möjlighet att prioritera vilka effekter man vill uppnå, inte minst för dessa kampan-jers kostnadseffektivitet. Är det till exempel kunskapsökning eller ökat stöd för åtgärder som är det viktigaste målet för kampanjen? Detta är betydelsefullt, efter-som även vetenskapligt sett ”inkorrekta” föreställningar kan motivera människor att ge stöd för klimatåtgärder. Om informationskampanjer förändrar sådana före-ställningar, eller ökar kunskapen, kan detta bidra till att stödet för åtgärder minskar. Om ett ökat stöd för åtgärder anses vara det viktigaste målet är det därför viktigt att tänka igenom vilka verklighetsföreställningar man vill påverka.
Inför fortsatt användning av information som styrmedel är det viktigt att söka förutse vilka institutioner som människor associerar med kampanjerna. De institu-tioner som människor associerar med kampanjerna kan ibland vara mycket subtilt knutna till innehållet (såsom exempelvis kärnkraftsindustrin). Man bör vidare ta hänsyn till hur mycket personligt engagemang som krävs vid en attitydförändring för att bättre veta hur mycket effekterna av en kampanj kan skilja sig mellan olika individer och kontexter.
Styrmedelskombinationer i klimatpolitiken:
exemplet vindkraft
De betydande skillnader i utbyggnaden av vindkraft som finns mellan olika europe-iska länder kan bara i begränsad omfattning förklaras av styrkan i och utformning-en av de utformning-energipolitiska styrmedel, främst subvutformning-entioner, som tillämpas i de olika länderna. Minst lika viktiga förklaringar är skillnader i miljöprövningar, markpla-neringsbestämmelser, och eventuella lokala oppositioners möjligheter att påverka dessa processer. Vindkraften i Sverige ”slits” mellan å ena sidan de nationella och globala politiska målsättningarna om begränsad klimatpåverkan och å andra sidan det lokala inflytandet vid tillämpningen av planerings- och miljölagstiftningen. Denna tydliga – men sällan välmotiverade – konflikt mellan det nationella och det lokala planet i den fysiska planeringen är mycket mindre framträdande i Danmark, där vindkraftsutbyggnaden i såväl absoluta som relativa termer vida överstiger den svenska.
Nuvarande styrmedel för vindkraftens introduktion i Sverige – el-certifikat och utsläppshandel – är generellt sett tillräckliga för att göra vindkraften konkurrens-kraftig med andra elkraftkällor. De subventionssystem som används och har an-vänts i ett urval europeiska länder för att främja vindkraftsutbyggnaden har varit en
viktig drivfaktor bakom den utveckling som kan observeras. Generösa stödsystem har emellertid också en dubbelbottnad inverkan på kostnadsutvecklingen: Utbygg-naden som sådan ger viktiga lärandeeffekter, även om de enligt våra resultat inte är så omfattande som redovisas i många tidigare studier. Generösa stödsystem leder samtidigt till att relativt dyra kraftverk blir lönsamma och att vissa vindkraftsverk kan lokaliseras på ställen med dåliga vindförhållanden och således medföra höga produktionskostnader. Detta har bland annat varit fallet i Tyskland.
Våra undersökningar visar att den svenska allmänheten uttrycker ett starkt stöd för den energipolitik som innebär ett främjande av utökad vindkraftsutbyggnad. Den genomsnittlige svensken är mest villig att acceptera de negativa effekterna av vindkraften om den lokaliseras till havs i små grupper jämfört med stora vind-kraftsparker på land och i fjällen. Det föreligger goda förutsättningar för allmänhe-ten att ge uttryck för eventuella negativa attityder i planeringsprocessen.
De svenska rättsreglerna för hur markområden ska användas är i stora delar vagt utformade. De lämnar därför ett stort utrymme för skönsmässiga bedömning-ar. En analys av domstolarnas praxis visar att estetiska värden generellt sett ges en stor tyngd i avvägningen mot vindkraftens betydelse för energihushållningen.
Prövningsreglerna för vindkraftverk är tämligen omfattande och till viss del överlappande; etablering av en stor anläggning kan kräva upp till fyra olika till-stånd. Tillståndsprocessen blir därmed tidskrävande; vindkraftsärenden kan ta upp till fem år från ansökan till avgörande. Det i Sverige starka rättsliga skyddet för det kommunala självstyret innebär att möjligheterna att få till stånd vindkraftsetable-ringar utan kommunalt medgivande är små; kommunen ansvarar för den fysiska planeringen och har i princip möjlighet att avstå från att planera för vindkraftverk. Till detta kommer att domstolen i tillståndsprövningen för vindkraftverk som regel fäster stort avseende vid den kommunala planeringen.
De ovan nämnda rättsliga förutsättningarna ger upphov till betydande osäker-heter för en aktör som planerar en investering i ett nytt vindkraftverk. Jämfört med andra kraftkällor är vindkraften ett av de energislag som har mest att förlora på sådana osäkra investeringsvillkor.
Relevans för klimatpolitiken
Resultaten från vindkraftsstudien ger betydelsefulla vinkar om vad som bör göras för att realisera det svenska planeringsmålet om 10 TWh vindkraftsproduktion år 2015.
Policydiskussionen om vindkraften har varit starkt fokuserad på de styrmedel som använts för att stimulera till ökad utbyggnad. Det är emellertid minst lika vik-tigt att lyfta fram andra viktiga villkor för vindkraftsinvesteringar för att få en hel-hetsbild av den investeringssituation som råder för vindkraften. Vår bedömning är att de nuvarande styrmedlen är tillräckliga för att göra vindkraften kommersiellt gångbar. Samtidigt pekar våra resultat på att de rättsliga villkoren i miljöbalken och bygglagen samt politiska osäkerheter om styrmedlens långsiktighet utgör väsentli-ga hinder mot en effektiv utbyggnad av vindkraften i Sverige. Inte sällan är rätten ett ensamt avgörande hinder.
Det kommunala planeringsmonopolet riskerar att undergräva ett viktigt mål med det rådande el-certifikatsystemet, nämligen att det på ett kostnadseffektivt sätt skall fasa in förnybara energikällor på den svenska elmarknaden. Det finns med andra ord mycket litet i den kommunala planeringen som säkerställer att de vindkraftverk som byggs först också är de billigaste. Ju större osäkerheten om den framtida kli-mat- och energipolitiken är, desto mer gynnas andra kraftkällor (som naturgas och bioeldad kraft) på bekostnad av vindkraften. Den osäkerhet som kringgärdat el-certifikatsystemets framtid (och dess integrering med ett framtida norskt system) har haft en betydande negativ inverkan på viljan att investera i vindkraft för elpro-duktion.
Om det nuvarande planeringsmålet för den svenska vindkraften skall kunna uppnås i tid måste den inneboende konflikten mellan nationella mål och lokala hinder hanteras. Vi ser följande åtgärder som lämpliga och möjliga vägar att åstad-komma detta.
Tillståndsprocessen bör ses över och effektiviseras, bland annat genom att jäm-föra med situationen i Danmark. Ett alternativt angreppssätt kan här vara att stude-ra vilka rättsliga ändringar som införts för att snabbt bygga ut andstude-ra för samhälls-ekonomin centrala system, till exempel utbyggnad av 3G-master. Det arbete som inletts med att utreda en samordning av utbyggnaden av 3G och vindkraft är ett viktigt första steg i en sådan process.
En ökad tonvikt på de nationella energi- och klimatpolitiska målsättningar i den lokala implementeringen är nödvändig för en kostnadseffektiv introduktion av vindkraften i Sverige. Det förutsätter emellertid att en sådan policyförändring har legitimitet hos befolkningen. Det kan finnas ett behov av att i mycket högre grad än hittills utnyttja informativa styrmedel som komplement till ”teknikstödjande styr-medel”. Ett alternativ är att ”spinna vidare” på den nyligen genomförda klimatin-formationskampanjen, men att i större omfattning fokusera på de lösningar som står till buds för att reducera klimatpåverkan samt betona hur dessa inte bara får effekter på det lokala planet utan även nationellt och globalt. Detta blir inte minst viktigt om (som planeras för 2007) det svenska stödsystemet för förnyelsebar el-kraftsteknologi skall samordnas med det norska.
En effektiv introduktion av vindkraften kan främst åstadkommas genom att re-ducera de osäkerheter som möter potentiella investerare, inte bara de osäkerheter som kan hänföras till rättstillämpningen utan även de som rör styrmedlens långsik-tighet och förutsägbarhet. Den nuvarande osäkerheten kring el-certifikatsystemets utformning och framtid i övrigt bör reduceras genom långsiktigt trovärdiga beslut.
Samspelet mellan svensk lagstiftning,
EG-rättsliga krav och internationella åtaganden
Huvudintresset har här varit knutet till den internationella handeln med utsläppsrät-ter och hur denna inutsläppsrät-teragerar med befintlig reglering, både inom och utom miljörät-ten. Utgångspunkten har varit att internationella och nationella system bör vara sinsemellan överensstämmande.
