Huvudintresset har här varit knutet till den internationella handeln med utsläppsrät- ter och hur denna interagerar med befintlig reglering, både inom och utom miljörät- ten. Utgångspunkten har varit att internationella och nationella system bör vara sinsemellan överensstämmande.
De nationella rättsliga instrument som kan användas för att minimera utsläppen av växthusgaser består dels av en generell lagstiftning (miljöbalken), dels sektoriell lagstiftning, vars detaljeringsgrad och ambitionsnivå varierar mellan olika växthus- gaser och källor. Detta medför att olika kraven på att minimera utsläppen varierar mellan olika källor och olika växthusgaser.
Syftet med handelssystemet har varit att uppnå kostnadseffektiva utsläpps- minskningar av koldioxidutsläpp. Koldioxidutsläpp från industrianläggningar skall inte längre regleras genom tillståndsprövning i enlighet med det så kallade IPPC- direktivet från 1996 (IPPC = Integrated Pollution Prevention and Control) utan enbart hanteras genom handelssystemet. Den nationella tilldelningen av utsläpps- kvoter inför perioden 2005-07 var relativt stor och medförde att den verksamhet som omfattas av handelssystemet generellt sett fick öka sina utsläpp jämfört med tidigare utsläpp. En sådan ökning av utsläppen hade sannolikt inte varit möjlig om man istället hade genomdrivit IPPC-direktivet och miljöbalkens krav på energief- fektivitet. Därför kan det ifrågasättas om handelssystemet på nationell nivå ersätter befintliga krav i miljöbalken. En generös tilldelning av utsläppskvoter medför ock- så att andra sektorer måste bära en större börda för utsläppsminskningen om det nationella klimatmålet skall nås.
EU:s system för handel med utsläppsrätter innebär att taket (det vill säga den tillåtna mängden utsläpp) för EU-bubblan inte varit förutbestämt utan beslutas efter förslag från medlemsstaterna. Denna form ger incitament för medlemsstaterna att föreslå en generös tilldelning och därmed gynna den egna industrin, vilket EG- rätten genom stadsstödreglerna generellt syftar till att förhindra. Det är dock tvek- samt om kommissionens prövning av allokeringsplanerna inkluderat granskning i förhållande till statsstödsreglerna samt hur granskning av tilldelningen och utfär- dandet av utsläppskvoter kommer att behandlas.
Handeln med utsläppsrätter har - trots sitt bakomliggande klimatpolitiska syfte - stora likheter med annan handel, till exempel börshandel med aktier. Eftersom direktivet endast harmoniserar vissa av handelssystemets förutsättningar kommer nationella normer att hantera olika typer av frågor. Utsläppshandelns syfte, är i första hand att beslutade utsläppsminskningar skall kunna genomföras på ett kost- nadseffektivt sätt. Det finns alltså utrymme för att något eller några länder blir mer attraktiva än övriga, t.ex. i skattehänseende, vilket i värsta fall kan leda till mark- nadsstörningar, vilket i sin tur direkt skulle motverka handelns syfte. Även om handeln inte har ett utsläppsminskande syfte så bör det säkerställas att den i vart fall inte medverkar till utsläppsökningar; något som kan bli fallet om samtliga utsläpp från kvotpliktig sektor inte täcks med kvoter till följd av nationell civilrätts- lig reglering. Som exempel kan nämnas att kvotpliktig verksamhet försätts i kon- kurs och staten endast har en oprioriterad fordran (som grundar sig på icke över- lämnade kvoter) i konkursen. Svenska nationella regler bör således granskas och jämföras med andra nationella regler. Möjligheten att utveckla civilrätten på euro- panivå kan komma att bli ha stor betydelse för i vilken mån de klimatpolitiska målsättningarna med handeln kan uppnås.
På vilket sätt olika staters differentierade ansvar för utsläppsminskningar skall fastställas anges inte i klimatkonventionen eller Kyotoprotokollet, utan är idag en helt politisk fråga. Även EG-rätten saknar regler för vilka principer som skall styra en kommande bördefördelning av det slag som skett inom EU, och som är ett ut- tryck för det gemensamma men differentierade ansvaret. Den modell på vilken beslutet om bördefördelning grundades, och som tar upp olika aspekter av ett lands behov av utsläpp och utveckling, till exempel tidigare utsläppsminskningar, poten- tial att ställa om energisystemet, behov av ytterligare ekonomisk utveckling, klimat m.m., kan på olika sätt förfinas. Denna typ av instrument eller metoder för att för- dela bördor eller nyttigheter mellan olika länder, branscher eller aktörer, ger ut- tryck för grundläggande principer och värderingar och kan sannolikt aldrig uppfat- tas som exakta men kan däremot utgöra ett viktigt beslutsstöd.
Det står klart att om EU skall klara sitt gemensamma åtagande enligt Kyotopro- tokollet måste vissa medlemsstater minska sina utsläpp mer än vad som anges i bördefördelningen, eftersom mycket tyder på att flera länder inte kommer att klara sina åtaganden. Emellertid saknas i dagens reglering incitament för medlemsstater att minska utsläppen utöver sitt åtagande. De stater som inte uppnår sina åtaganden kan visserligen drabbas av sanktioner men detta hjälper föga i ett läge då EU inte når sitt gemensamma åtagande.
Relevans för klimatpolitiken
Genom 2002 års klimatpolitiska beslut förband sig Sverige att minska sina utsläpp av växthusgaser utöver vad som krävs enligt EU:s överenskomna målsättningar. Vidare skulle Sverige förbereda den nationella tillämpningen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, såväl handel med utsläppsrättigheter som projektbaserade mekanismer. I klimatpropositionen nämns särskilt att ”miljöbalkens förenlighet med åtaganden och fördelningen av tilldelad mängd utsläpp, grundad på FN:s kli- matkonvention och dess Kyotoprotokoll, kommer att bli av stor betydelse”. Följande slutsatser kan dras om det framtida svenska klimatpolitiken:
• Instrument för att utveckla principerna om gemensamt och differentierat ansvar kan förväntas få ökad rättslig betydelse. Sverige bör aktivt delta i vidareutvecklingen av principer, incitament och procedurer, så att de kan användas vid internationella förhandlingar om fördelningen av ansvaret för åtgärder mot klimatförändringarna. Modeller för fördelning av bördor kan även utvecklas till att användas nationellt i olika sammanhang, till exempel vid allokering av utsläppskvoter och upprättande av åtgärdspro- gram.
• Sverige bör delta aktivt i vidareutvecklingen av modeller av den typ som användes inför EU:s avtal om bördefördelning. Sådana modeller kan även läggas till grund för internationella förhandlingar utanför EU. • Sverige bör också medverka i utvecklingen av metoder för att nationellt
ciper för hur taket på EU-bubblan skall minska i framtiden och hur såda- na beslut skall fattas.
• Om framtida utsläppshandel skall omfatta ytterligare eller andra sektorer eller delar av sektorer än dagens, måste EG-direktivet om utsläppshandel ändras. Internationell rätt måste utvecklas/förändras om vissa sektorers klimatpåverkan skall kunna regleras. Detta gäller bland annat flyget, som är helt undantaget internationell reglering av växthusgaser. När kommis- sionen nu förbereder en översyn av riktlinjerna för statligt stöd till skydd för miljön vore det lämpligt om man mer explicit ger vägledning för hur statsstödsreglerna skall tolkas vad gäller handel med utsläppskvoter.