5 När kan extra klimathänsyn vid upphandling vara kostnadseffektivt?
5.1 Klimatpolitiska extrasteg ovanpå enhetlig prissättning av utsläpp
Med en väl fungerande prismekanism38 och likformig beskattning av utsläpp kan kli-matpolitiska extrasteg vid upphandling inte bidra kostnadseffektivt till att nå ett givet utsläppsmål. Anledningen är att utsläppsminskningen som frammanas av upphand-lingen kommer att kosta mer än vad motsvarande minskning skulle kosta om den ge-nomfördes genom en höjning av den enhetliga beskattningen.
I figurruta 1 visas, med hjälp av ett förenklat exempel, att utsläppsmålet nås till lägsta möjliga kostnad genom uniform beskattning av utsläppen.
Figurruta 1: Likformig koldioxidbeskattning
Exemplet utgår från en tänkt situation med två företag – A och B – vars totala utsläpp (uA + uB) ett givet år i framtiden inte får överstiga nivån q. För att styra mot detta utsläppsmål använder regleraren en uniform koldioxidskatt (t). När det är några år kvar till målåret behöver regleraren bedöma hur mycket skattesatsen måste höjas (från dagens nivå t0) för att utsläppen ska hållas vid målnivån.
Bedömningen görs på basis av reglerarens förväntning kring den samlade efter-frågan på utsläpp (MAC-funktionen i figuren längst till höger).39 Givet
37 Utsläppsminskningar utanför denna sektor tar oss inte närmare nyss nämnda utsläppsmål och kan därmed inte vara kostnadseffektiva. Detta betyder inte att sådana utsläppsminskningar inte värdesätts. De uppsatta målen innebär dock att de värderas lägre än utsläppsminskningar inom den svenska ESR-sektorn.
38 Och i avsaknad av andra snedvridningar på marknaden.
39 Denna består av den horisontella summan av de två företagens efterfrågefunktioner (MACA och MACB i figu-ren). Regleraren antas endast ha en diffus uppfattning om dessa, men kan utifrån marknadsdata skatta den aggregerade efterfrågan med hyfsad precision. Det ska noteras att företagens efterfrågan på utsläpp även av-speglar kostnaden för att genom volymanpassning minska utsläppen, till skillnad från åtgärdskostnadskurvor som skattats givet att produktionsvolymen hålls konstant.
förväntningsbilden bedöms det att en skattehöjning från t0 till t1 kommer att göra jobbet. Företagen kommer därmed att minska sina utsläpp ytterligare (från 𝑢0𝐴 till 𝑢1𝐴 respektive från 𝑢0𝐵 till 𝑢1𝐵). Härmed hålls utsläppen vid målnivån (𝑢1𝐴+ 𝑢1𝐵 = 𝑞). Vid de resulterande utsläppsnivåerna är företagens kostnader för ytterligare utsläppsminskning lika. Den uniforma beskattningen leder alltså till att målet nås till lägsta möjliga kostnad. I frånvaro av betydande sidoeffekter (se avsnitt 3.2) är detta liktydigt med lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.
Den kostnad som beskattningen påför företagen påverkar även andra marknadsaktö-rer via förändring av prisnivåer och relativpriser. Därmed styrs även konsumenternas inköp i en mer utsläppssnål riktning. Detta gäller även upphandlande myndigheter.
Betänk nu situationen där en myndighet vill ta klimatpolitiska extrasteg (det vill säga minska utsläppen mer än vad den generella politiken ger incitament till) och att de kli-matkrav eller kriterier som ställs vid upphandlingen leder till att företag B väljer att minska sina utsläpp med ytterligare enheter.40 Detta gör att skatten inte behöver vara lika hög som annars för att målet ska nås.
Eftersom upphandlingen från företag B leder till ytterligare utsläppsminskningar så måste dessa utsläppsminskningar kosta mer per enhet än skatten. Annars hade skatten gjort så de genomfördes redan i utgångsläget och upphandlingens klimatkrav hade då inte haft någon inverkan på utsläppen. Kostnaden för den ”sista” enheten utsläpps-minskning skiljer sig således åt mellan företag A och B vilket inte kan vara en kost-nadsminimerande lösning. Detta visas mer detaljerat i figurruta 2.
Figurruta 2: Extra klimathänsyn under likformig koldioxidbeskattning
Antag att upphandlingen leder till att företag B minskar sina utsläpp från 𝑢1𝐵 till 𝑢̂𝐵 (se mittersta figuren). Detta påverkar utseendet på den aggregerade efterfrå-gan på utsläpp i den högra figuren. Den övre delen förblir densamma, men vid en viss punkt knäcker funktionen nu till och faller brantare över ett visst intervall för att därefter återta samma lutning som tidigare men nu i ett förskjutet läge.
Givet denna nya efterfrågefunktion leder den tänkta skattesatsen t1 till att de samlade utsläppen uppgår till 𝑢̂1, vilket är lägre än målnivån. Regleraren kan där-med tillämpa en lägre skattesats (t2 istället för t1) och ändå klara utsläppsmålet.
40 Vi antar att de ställda klimatkraven i upphandlingen leder till faktiska utsläppsminskningar hos det företag som vinner upphandlingar. Vidare bortser vi från ev. rekyleffekt på den bruna marknaden (se kapitel 6).
Kr/kg Kr/kg Kr/kg
MACA MACB MAC
UtsläppA UtsläppB UtsläppA+B
t1 t1 t1
t0 t0 t0
𝑢1𝐴 𝑢0𝐴 𝑢1𝐵 𝑢0𝐵 𝑢1𝐴+ 𝑢1𝐵 𝑢0
=𝑞
Att det nu räcker med den lägre skattesatsen t2 gör att företagen får svagare inci-tament att minska utsläppen. Företag A undviker därigenom en anpassningskost-nad motsvarande den streckade ytan i den vänstra figuren.41 Motsvarande gäller för företag B i mittersta figuren, där anpassningskostnaden för det klimatkrav som ställs i upphandlingen motsvarar den rutiga ytan. Det kan visas att de streck-ade ytorna tillsammans är mindre än den rutiga ytan.42 Med andra ord, kostnaden för extra klimathänsyn vid upphandling överstiger den anpassningskostnad som undviks annorstädes. Härmed ökar samhällets kostnad för att nå utsläppsmålet.
Analysen ovan visar att om det finns en heltäckande och likformig klimatpolitik på plats kan klimatpolitiska extrasteg vid upphandling inte bidra kostnadseffektivt till att ett givet utsläppsmål nås. Analysen kan förefalla väl enkel, men principiellt fångar den vad som sker vid de klimatpolitiska kontrollstationerna. Inför dessa gör bland annat Naturvårdsverket så kallade gap-analyser vilka informerar hur långt ifrån målnivån de framtida utsläppen förväntas vara givet den beslutade styrningen. Utifrån detta och andra underlag bedömer riksdag och regering hur politiken behöver justeras för att vi i förväntan (med en viss säkerhetsmarginal) når utsläppsmålen.
Det ska noteras att analysen förutsätter i) väl fungerande prismekanism, ii) frånvaron av andra snedvridningar och iii) enhetlig prissättning av koldioxidutsläpp.
En relevant invändning mot det allmängiltiga i resonemanget ovan är att Sverige inte har en heltäckande och uniform prissättning. Även om den svenska politiken tagit stora kliv mot mer enhetlig prissättning, bland annat genom beslutet att industrin ut-anför EU ETS samt gruvindustri med flera ska betala den generella koldioxidskattesat-sen, så finns det aktörer som fortsatt åtnjuter nedsättning av eller befrielse från koldi-oxidskatten. Dessa återfinns emellertid inom förhållandevist smala verksamheter och består främst av dieselanvändning inom järnväg, sjöfart och jordbruk. Samtidigt, som vi redogjorde för i föregående kapitel, förekommer det styrning ovanpå koldioxidbe-skattningen, och då särskilt inom transportområdet i form av bland annat reduktions-plikt och bonus-malus. Politiken ger härigenom starkare incitamenten till vissa former av anpassningar än andra. Det finns därför skäl att studera konsekvenserna av klimat-hänsyn vid upphandling även i det fall klimatpolitiken inducerar incitamenten av varie-rande styrka.
41 Företagets utgifter för koldioxidskatten minskar också, men detta är enbart en transferering.
42 Summan av de två streckade ytornas baser är lika med basen för den rutiga ytan samtidigt som de streckade ytornas höjd är lägre än den rutiga ytans.
Kr/kg Kr/kg Kr/kg
MACA MACB MAC
UtsläppA UtsläppB UtsläppA+B
t1 t1 t1
t0 t0 t0
𝑢1𝐴 𝑢0𝐴 𝑢1𝐵 𝑢0𝐵 𝑞 𝑢0
t2
t2
t2
𝑢2𝐴
𝑢2𝐵
𝑢̂𝐵 𝑢̂1