Några rekommendationer

Att använda offentlig upphandling som klimatpolitiskt styrmedel är komplext. Det krävs både bred kunskap kring den aktuella marknaden och om hur upphandlingar på bästa sätt utformas och koordineras mot de gemensamma klimatmålen. Vilket i sin tur kräver kontinuerlig insamling och hantering av en stor mängd information.

Om upphandlande myndigheter vill ta extrasteg genom att upphandla med klimathän-syn, vad bör de då tänka på?

För det första torde syftet med svensk klimatpolitik vara att nå uppställda svenska kli-matmål. Om upphandling med klimathänsyn ska ses som en del av rådande styrme-delsmix bör därför upphandling med klimathänsyn riktas mot svenska utsläppskällor.

Det innebär bland annat att upphandlande myndigheter inte ska ta hänsyn till livscy-kelkostnader för upphandlingens ”externa klimateffekter”. Det finns heller inga bra verktyg som upphandlande myndigheter kan använda för att ta sådan hänsyn. Exem-pelvis skiljer Miljöspend inte på inhemska och utländska utsläppskällor. Att inte träff-säkert styra mot de svenska klimatmålen är inte kostnadseffektivt, varken för myndig-heternas egen verksamhet eller för samhället i stort.

För det andra bör de svenska utsläppskällorna dessutom inte redan vara föremål för hel-täckande styrning. Det vill säga att de bör vara undantagna, eller åtminstone delvis un-dantagna, en kostnadseffektiv generell politisk styrning i form av till exempel en koldi-oxidskatt. I kapitel 5 framgick att det gäller förhållandevis smala verksamheter och be-står främst av dieselanvändning inom järnväg, sjöfart och jordbruk.

Givet att det finns inhemska utsläppskällor som inte redan är föremål för den gene-rella klimatpolitiken, samt att upphandlande myndigheter tar egna initiativ i form av extrasteg för att minska utsläppen från dessa källor, är våra huvudsakliga rekommen-dationer att myndigheter ska:

1) Sträva efter transparens, det vill säga vara tydliga med vad extrastegen faktiskt kostar och vad medborgarna därför betalar för extrastegen. Det underlättar också för medborgarna att bilda sig en uppfattning om vad de måste avstå för att myndigheter ska kunna ta extrastegen, samt

2) Sträva efter att utforma okomplicerade upphandlingar. Detta för att inte skapa onödiga extrakostnader i samband med att extrasteg tas.⁷³

Under punkt 1 avråder vi från att använda poängmodeller vid utvärdering av anbud, och särskilt inte i kombination med prispoängmodeller där alla anbudspriser jämförs med ett annat anbudspris. Det är då inte tydligt hur klimatkvalitet värderas i förhål-lande till andra kvaliteter och anbudspriset, varken för upphandförhål-lande myndigheter, po-tentiella leverantörer eller medborgarna. När kvalitetsvärderingsmodeller används bör de vara monetära, där anbudspriset och kvalitetsegenskaperna uttrycks i kronor.

Under punkt 2 kan det noteras att klimatrelaterade krav, villkor och kriterier som syf-tar till att påverka utbudet (via en omställningspolicy) riskerar att skapa mer komplice-rade upphandlingar. Ur den synvinkeln finns fördelar med att försöka påverka mark-nadens efterfrågan på utsläppssnåla produkter via en substitutionspolicy. Då tar upp-handlande myndighet extrasteg genom att direkt från ”hyllan” välja en mer ut-släppssnål produkt framför en mer utsläppsintensiv.

Samtidigt har, som visas i 6.1, en omställningspolicy potentiellt större effekter ef-tersom den även påverkar utbudssidan. Om upphandlande myndighet vill stimulera utbudet av en mer utsläppssnål produkt via omställningspolicy är en rekommendation att utvärdera anbud utifrån grunden pris och ta klimathänsyn via obligatoriska krav.

Myndigheten styr då mer direkt leverantörerna till att producera och leverera den mer utsläppssnåla produkten.

Att vinnande anbud utses utifrån principen ”lägsta pris” betyder inte att detta anbud håller låg kvalitet. Myndigheter kan ställa tuffa obligatoriska klimatkvalitativa krav.

Detta är också det argument som ligger bakom att den svenska lagstiftningen tillåter utvärderingsgrunden ”pris” (Prop. 2015/16:195, s 787). Ju tuffare obligatoriska kvali-tetskrav eller -villkor desto högre pris är att vänta. Det vinnande anbudet utses dock fortfarande baserat lägsta pris.⁷⁴

Om en upphandlings monetära värde utgör en stor del av myndighetens budget blir det viktigare att i ett tidigt skede ha kontroll över vad kostnaden för extra klimatkvali-tet faktiskt blir. Här är rekommendationen att använda en monetär kvaliklimatkvali-tetsvärde- kvalitetsvärde-ringsmodell där myndigheten tydligt specificerar sin betalningsvilja för ytterligare kli-matkvalitet uttryckt i kronor. Därigenom begränsar myndigheten risken för att kostna-den för klimatkvalitet blir högre än förväntat.

73 I praktiken implementeras offentlig upphandling som klimatpolitiskt styrmedel huvudsakligen i upphandlings-processens genomförandefas, det som Upphandlingsmyndigheten benämner zon 2 (För en beskrivning av zo-nerna se exempelvis Upphandlingsmyndigheten 2018).

74 Upphandlingsdirektiven ger medlemsstaterna möjlighet att förbjuda användandet av enbart pris eller enbart kostnad som utvärderingsgrund (artikel 67.2, skäl 90 i Dir. 2014/24/EU och artikel 82.2, skäl 95 i Dir 2014/25/EU). Detta för att ”…uppmuntra en större inriktning mot kvalitet i den offentliga upphandlingen…” Att endast tillåta utvärderingsgrunden bästa förhållandet mellan pris och kvalitet utesluter dock inte att ett vin-nande anbud utses utifrån lägsta pris. Kvalitetskriterier påverkar inte nödvändigtvis utfallet, se exempel 4 i ka-pitel 8. Här spelar också den faktiska relativa viktningen av tilldelningskriterier en roll.

Sammanfattningsvis, hur upphandlande myndigheter ska ta extra klimathänsyn beror till stor del på vilken marknad upphandlingen görs. Genom att tänka igenom och vara tydlig med varför klimathänsyn tas ökar rimligen sannolikheten att upphandlingar ut-formas ändamålsenligt.

Avsnittet i korthet

• Som styrmedel kan offentlig upphandling med klimathänsyn påverka genom att öka marknadens efterfrågan på utsläppssnåla produkter (substitutionspo-licy) och/eller öka utbudet av utsläppssnåla produkter (omställningspo(substitutionspo-licy).

• Med en substitutionspolicy tar upphandlande myndigheter extrasteg genom att upphandla en utsläppssnål produkt istället för en utsläppsintensiv pro-dukt med samma funktion. Exempelvis att en kommun byter ut sina fossil-bränsledrivna bilar mot elbilar.

• Med en omställningspolicy ställer myndigheter klimathänsyn via krav, villkor och kriterier, vilket kan innebära att potentiella anbudsgivare ställer om till en mindre utsläppsintensiv produktion. Ett exempel på krav kan vara att le-verantörer ska använda elbilar när den upphandlade tjänsten utförs.

• Potentiella leverantörer deltar i upphandling på frivillig basis. I det avseendet skiljer sig offentlig upphandling som klimatpolitiskt styrmedel från annan styrning som till exempel koldioxidskatten.

• När kvalitetsvärderingsmodeller används för att utvärdera anbud, rekom-menderas en monetär ansats. Poängansatser bör undvikas, eftersom de inte är transparenta.

• Beroende på hur och när i upphandlingsprocessen som klimathänsyn tas va-rierar förutsättningarna att verka som styrmedel. Upphandling med klimat-hänsyn styr därigenom inte uniformt.

• Att minimera de beräknade livscykelutsläppen för upphandlingen träffar inte nödvändigtvis bara svenska utsläppskällor, och riskerar därför att ge en dålig träffbild om syftet är att bidra till svenska klimatmål.