Samhällsekonomiskt effektiv styrning

Vi har tidigare konstaterat att kunskapsläckage utgör ett marknadsmisslyckande ef-tersom företagen inte tar hänsyn till det fulla samhällsekonomiska värdet av sin pro-duktion. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv hade den optimala produktionsnivån erhållits om varje enskilt företag beaktat både sitt eget lärande samt vad andra företag lär sig av vad det egna företaget producerar. Detta innebär att för varje givet pris på den gröna produkten är det samhällsekonomiskt optimala utbudet av produkten större än det företagsekonomiskt optimala.

Om inte problemet med kunskapsläckage åtgärdas blir således produktionsvolymen samhällsekonomiskt sett för låg i den första perioden. Eftersom lärandet, som mo-dellen är specificerad här, är en funktion av produktionsvolymen så blir då även läran-det samhällsekonomiskt sett för lågt. Detta i sin tur får följdeffekten att kostnaderna i period 2 – som blir lägre desto mer företagen lär sig från period 1 – inte sjunker lika mycket som de skulle ha gjort givet den samhällsekonomiskt optimala produktionsvo-lymen i period 1. Därmed blir även produktionsvoproduktionsvo-lymen i period 2 lägre än den skulle ha varit i ett samhällsekonomiskt optimum. Det uppstår således effektivitetsförluster i båda perioderna på grund av kunskapsläckaget.

Qg1

För att nå den samhällsekonomiskt optimala produktionsvolymen kan olika styrmedel användas. Ett alternativ är en produktionssubvention per producerad enhet. En sub-vention som motsvarar värdet av kunskapsläckaget kommer att ge företagen incita-ment att välja den samhällsekonomiskt optimala produktionsvolymen. Offentlig upp-handling är ett annat alternativ. Med innovationsuppupp-handling kan efterfrågan på den gröna produkten ökas så att produktionsvolymen höjs till den samhällsekonomiskt op-timala nivån – det vill säga den nivå som företagen skulle valt spontant om de hade beaktat kunskapsläckaget. I figurruta 8 illustreras detta grafiskt.

Figurruta 8: styrmedel för att nå en samhällsekonomiskt optimal pro-duktionsnivå

I den vänstra delen av figuren används en produktionssubvention per produce-rad enhet grön produkt i den första perioden. Detta medför att företagens ut-budskurva skiftar ner motsvarande subventionens storlek och den samhällseko-nomiskt optimala produktionsnivån, 𝑄𝑔1𝑆 , erhålls. I den högra delen av figuren används upphandling i första perioden i syfte att skifta efterfrågefunktionen till dess att 𝑄_𝑔1^𝑆 nås.

Subvention, Period 1 Offentlig upphandling, Period 1

Figurruta 8 belyser en viktig skillnad mellan en produktsubvention och innovations-upphandling. Dessa styrmedel påverkar relativpriserna på olika sätt. I avsnitt 6.1 visa-des att upphandling som substitutionspolicy höjer priset på den gröna produkten och sänker priset på den bruna. Skälet är att policyn syftar till att påverka efterfrågan på de två produkterna. Det samma gäller för innovationspolicyn som illustreras i den högra figuren i figurruta 8. Det innebär att om privata konsumenter är priskänsliga kan en del av dem gå över från att konsumera den gröna produkten till att konsumera den bruna, vilket motverkar ambitionen att ytterligare sprida den gröna produkten. I av-snitt 6.1, tabell 1, listas de marknadsegenskaper som är nödvändiga för att offentlig upphandling som klimatpolitiskt styrmedel i form av substitutions- och omställnings-policy ska vara verksamt. Det är även relevant att ta hänsyn till dessa egenskaper i samband med innovationsupphandling och spridning av den gröna produkten.

Som det också framgår av figurruta 8 sänker en statlig produktsubvention initialt priset på den gröna produkten, vilket kan ge både den offentliga sektorn och privata konsu-menter incitament att i ökad utsträckning konsumera den gröna produkten. I det per-spektivet kan en produktsubvention vara att föredra framför innovationsupphandling

Kvantitet, Qg1

om syftet är att sprida den gröna produkten. I ett längre perspektiv är dock produkt-subventionen inte nödvändigtvis bra. Det finns alltid en risk för att stödja ”fel” teknik i den meningen att andra länder valt att stödja spridningen av en alternativ teknik som visar sig vara den teknik som på sikt tar över den internationella marknaden. Den här problematiken gäller givetvis också inhemskt stöd av en viss teknik via innovations-upphandling.

Även om det är teoretiskt möjligt att med upphandling eller en produktsubvention korrigera för ett kunskapsläckage på ett samhällsekonomiskt träffsäkert sätt så är det i praktiken väldigt svårt. Anledningen är bland annat att det kräver information som inte är lättillgänglig. Det gäller exempelvis information om produktionskostnader, hur stor läreffekten i produktionsprocessen är och hur stort kunskapsläckaget är.

Exempelvis finner Rubin m.fl. (2015) i en litteraturöversikt att de skattade lärtakterna⁸² för solenergi varierar mellan 10 och 47 procent. Dessutom varierar lärtakterna mellan olika tekniker, exempelvis har solenergi högre lärtakter än vindkraft. Detta kan inne-bära att stöden ska vara olika stora för olika tekniker för att vara kostnadseffektiva.

Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att teknikspecifika stöd ofta ligger i enskilda aktörers vinstintresse, vilket öppnar upp för olika lobbygrupper att försöka tillskansa sig fördelaktiga stöd. Detta problem förstärks också av att lobbygrupperna ofta har tillgång till information som regleraren inte har.

Ett annat problem med teknikspecifika stöd rör svårigheten att välja den teknik som på lång sikt är den mest fördelaktiga för samhället. Problemet med att välja ut en viss teknik som stödberättigad grundar sig i att valet skapar en inlåsning. När en teknik väl är etablerad är det kostsamt att byta inriktning, dels på grund av att tekniskt lärande gör att redan utvecklade tekniker är billigare än ny teknik, dels för att styrmedlen är svåra att revidera.⁸³

Att använda just offentlig upphandling som innovationspolitiskt styrmedel för att in-ternalisera kunskapsläckage innebär, precis som i fallet med klimathänsyn i offentlig upphandling, att det ställs stora krav på den enskilda upphandlande myndighetens kunnande. Dessutom innebär de många mål som den offentliga upphandlingen för-väntas bidra till att politiken blir mindre transparent och svårare att utvärdera. Vidare finansieras offentlig upphandling ofta av kommunala medel och eftersom den kom-munala skattebasen är mindre än den statliga skattebasen kommer den snedvridande effekten av kommunal offentlig upphandling att vara större än en produktionssub-vention som finansieras med statliga medel.

Sammanfattningsvis visar ovanstående diskussion att upphandling som syftar till att internalisera ett kunskapsläckage skulle kunna vara ett komplement till ekonomiska styrmedel riktade mot koldioxidutsläpp. Om det exempelvis kan empiriskt fastställas att det finns läreffekter och kunskapsläckage förknippat med elbilsteknik, kan offentlig

82 Lärtakterna mäter hur mycket produktionskostnaderna minskar (i procent) när den totala produktionen eller installerade kapaciteten fördubblas.

83Mot bakgrund av dessa svårigheter finns en växande litteratur kring hur det institutionella ramverket kan utformas på ett sätt som balanserar både informations- och politiska risker (se exempelvis Rodrik, 2014). Sö-derholm (2018) sammanfattar insikterna från denna litteratur i fyra fundament. Det första fundamentet rör ett tydligt ansvarstagande och transparens från statens håll där det finns tydliga mål och idéer om vilken specifik roll staten bör spela. I detta ingår bland annat att identifiera de specifika marknadsmisslyckanden som politiken är tänkt att överbrygga. Det andra fundamentet handlar om disciplin och uthållighet och innefattar bland annat att stöd kan behöva dras in om uppsatta mål inte nås. Det tredje fundamentet är att ”besluten kring politikens utformning och implementering inte sker oberoende av kompetens och erfarenhet i den berörda industrin”. Det fjärde och sista fundamentet är att politiken ska bygga på en god förståelse för teknikutvecklingsprocessen.

upphandling bidra till en samhällsekonomiskt motiverad snabbare ökning i sprid-ningen av elbilar. Upphandlingen är då att betrakta som ett innovationspolitiskt styr-medel som kan vara ett komplement till klimatpolitiken, till exempel koldioxidskatten.

Det är dock inte troligt att upphandling generellt är det bästa innovationspolitiska styr-medlet som står till buds. Snarare torde en bredare statlig styrning ha klart större pot-ential att lösa problemet på ett kostnadseffektivt sätt. I många fall finns dessutom re-dan en såre-dan styrning på plats, som till exempel bonusen till elbilar.

Avsnittet i korthet

• Det finns en klimatpolitisk ambition att upphandling ska bidra till de svenska klimatmålen genom storskalig spridning av innovationer, såsom

ut-släppssnåla tekniker.

• Ett generellt motiv till att bedriva innovationspolitik föreligger om lärande genererar kunskap som läcker till andra företag, som då kan dra nytta av denna kunskap.

• Avsnittet tillämpar en tvåperiodsmodell för att studera effekten av upphand-lingar av produkter förknippade med läreffekter och kunskapsläckage.

• Resultaten indikerar att i närvaro av läreffekter och kunskapsläckage kom-mer offentlig upphandling att påverka produktionssammansättningen, både idag och i framtiden.

• Ju större läreffekter och kunskapsläckage, desto större effekt har offentlig upphandling på produktionssammansättningen.

• I princip skulle offentlig upphandling kunna användas som ett styrmedel för att internalisera kunskapsläckage. I praktiken är det ett styrmedel som är mycket svårt att utforma på ett träffsäkert sätt.

• Ofta torde en bredare statlig styrning ha större potential att lösa problemet på ett kostnadseffektivt sätt. Sådan styrning finns, exempelvis bonus till elbi-lar och stöd till utbyggnad av laddstolpar.