Kommunalt betalningsansvar införs

Som en del av Ädelreformen infördes Lag (1990:1404) om kom-munernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård, betalnings-ansvarslagen, förkortad BAL. Lagen innebar att kommunerna fick betalningsansvar för somatisk långtidssjukvård samt för medicinskt färdigbehandlade personer vid landstingens akutsjukvård och geria-trisk vård.

I prop. 1990/91:14 föreslog regeringen att kommunerna skulle ges ett obligatoriskt betalningsansvar för somatisk långtidssjukvård. Regeringen föreslog däremot inte, till skillnad från

tionen, något betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade i den somatiska korttidssjukvården eller för den psykiatriska lång-tidssjukvården. Skälen till att regeringen valde att avstå från dessa förslag var att det ekonomiska styrmedel som betalningsansvaret utgjorde var relativt oprövat vid den tiden. Regeringen föreslog i stället att huvudmännen skulle ges möjlighet att teckna överens-kommelser om sådant betalningsansvar. På så sätt skulle lokala hänsyn kunna tas till skillnader i organisation och vårdresurser. Regeringen föreslog vidare att de ekonomiska konsekvenserna av reformen skulle regleras genom en kombination av förändringar i huvudmännens skattesatser, skatteutjämningssystem samt stats-bidragen till kommunerna och landstingen. Dessutom möjliggjorde reformen inrättande av mellankommunala omfördelningssystem. I propositionen anfördes också följande:

genom reformen möjliggörs och påskyndas omstruktureringen av äldre och handikappomsorgen. Detta bör på sikt leda till lägre kost-nader, såväl för den kommunala sektorn som staten… Det blir dock ytterst en fråga för kommuner och landsting att ta tillvara de samord-ningsmöjligheter som öppnar sig genom reformen.

I utskottsbehandlingen av propositionen (bet.1990/91:SoU9) anförde utskottet att för att reformen ska bli kraftfull var det nöd-vändigt att ett obligatoriskt betalningsansvar införs för kommu-nerna även för de medicinskt färdigbehandlade inom den somatiska korttidssjukvården och inom geriatriken. Bristerna i och köerna till den somatiska akutsjukvården hade enligt socialutskottet i bety-dande utsträckning samband med att färdigbehandlade patienter inte kunde skrivas ut därför att kommunerna och landstingen sak-nade alternativa vård- och boendeformer. Landstingsförbundets inventeringar från åren 1989 och 1990 indikerade att de medicinskt färdigbehandlade utgjorde cirka 15 procent av alla inneliggande patienter. Bestämmelser om betalningsansvar för medicinskt färdig-behandlade patienter adderades till den förslagna lagen om betal-ningsansvar för långtidssjukvård. Riksdagsbehandlingen medförde således väsentliga förändringar jämfört med förslagen i proposi-tionen.

Tidpunkten för betalningsansvarets inträde för medicinskt färdigbehandlade

Utskottet anförde att det måste vara en läkare som avgör när en patient kan anses vara medicinskt färdigbehandlad. Utskottet diskuterade därefter två modeller vad gäller tidpunkten för betal-ningsansvarets inträde:3

Enligt utskottet är det önskvärt att kommuner och landsting gemen-samt kommer överens om tidpunkten för när betalningsansvaret ska inträda. För det fall att huvudmännen inte träffat någon överenskom-melse kan två modeller urskiljas. Enligt en första modell bedömer först läkaren att patienten är medicinskt färdigbehandlad. Därefter anmäler landstinget till kommunen att patienten är medicinskt färdigbehand-lad. Därpå följer en varseltid lämpligen densamma som i fråga om den somatiska långtidssjukvården, dvs. fem arbetsdagar eller i realiteten en vecka. Under denna tid står landstinget för kostnaden. Syftet med att införa ett betalningsansvar inom korttidssjukvården är dock att köerna där ska minska. Den andra modellen förutsätter att betalningsansvar inträder dagen efter det att landstinget anmält patienten som medi-cinskt färdigbehandlad. Fördelen med modellen är att kommunernas betalningsansvar i praktiken omfattar alla medicinskt färdigbehand-lade. Man uppnår mer dynamik i systemet. Att helt slopa varseltiden kan dock rent praktiskt innebära svårigheter för kommunen. Denna måste enligt utskottet få någon tid på sig att planera för patientens vård och omsorg. Om patienten ska kunna få en god vård och omsorg är det också viktigt att få till stånd en god samverkan och en gemen-sam planering hos kommunen och landstinget. En modifiering av denna modell är att man avstår från egentlig varseltid samtidigt som man kräver att kommunen och landstinget i förväg ska ha inlett en gemensam vårdplanering. Därmed åstadkoms dynamik i systemet samtidigt som kommunen får tid på sig att praktiskt ordna för patien-ten. Utskottet förordar denna sistnämnda uppläggning av betalnings-ansvaret. En gemensam vårdplanering förutsätter medverkan från patientens sida. Om patienten inte vill medverka eller om en gemen-sam vårdplanering av någon annan anledning inte kommer till stånd bör enligt utskottet betalningsansvaret inträda efter en varseltid på fem arbetsdagar på samma sätt som för betalningsansvaret för långtidssjuk-vården.

Socialutskottet ansåg att tidsfristen innan betalningsansvarets inträde skulle fastställas till fem vardagar, dvs i praktiken sju kalenderdagar. Fastställandet av denna tidsfrist härrör från att utskottet utgått från

3 Socialutskottets betänkande (1990/91:SoU9) om ändrad ansvarsfördelning inom äldreomsorgen m.m.

den inventering som Landstingsförbundet hade genomfört år 1990 och som visade att en stor del, nära 40 procent, av de medicinskt färdigbehandlade hade varit utskrivningsklara i högst sju dagar. Av utskottsbehandlingen framgår också att betalningsansvaret för medicinskt färdigbehandlade motiverades av att det skulle utgöra ett påtryckningsmedel för huvudmännen att samplanera sina in-satser för att ge patienterna en sammanhållen vård och omsorg. Betalningsansvaret för medicinskt färdigbehandlade omnämns inte i termer av att i egentlig mening utgöra ett ekonomiskt transak-tionssystem. Det manifesteras även i regleringen av de ekonomiska beloppen där ersättning för den somatiska långtidssjukvården är differentierad på länsnivå medan ersättningen för medicinskt färdig-behandlade är ett riksgenomsnitt och som sådant alltså betydligt” grövre” i fråga om träffsäkerhet.

Ersättningsnivåer

När det gäller ersättningsnivåerna anförde utskottet att beloppet borde motsvara den omvårdnad som patienten erhåller på kliniken. Beloppet skulle bestämmas utifrån en beräknad genomsnitts-kostnad i hela riket för de medicinskt färdigbehandlade patienterna. Utskottet ansåg också att kommuner och landsting i framtiden borde kunna träffa överenskommelser om ersättningsbeloppets storlek.

Uppföljning av betalningsansvaret

Eftersom erfarenheterna av betalningsansvar som ekonomiskt styrmedel var begränsade ansåg utskottet att en särskild delegation skulle tillsättas för att följa utvecklingen. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag. Betalningsansvarskommittén till-sattes i mars 1992 och utkom med delrapporter i juni 1992, februari 1993 samt ett slutbetänkande Ett år med betalningsansvar (SOU 1993:49). Kommitténs uppdrag var att belysa: ekonomiska konse-kvenser för huvudmännen, inverkan på kvalitet i omsorgsarbetet, förändringar av antalet medicinskt färdigbehandlade inom akut-sjukvård och geriatrisk vård, uppbyggnad av vård och

boendealter-nativ inom kommunerna samt förändringarna inom långtidssjuk-vården

Kommittén konstaterade att det som huvudmännen hade svårast att hantera var begreppet medicinskt färdigbehandlad. Det var orsak till problem i tolkningen och gav upphov till tvister mellan huvudmännen. Kommittén anförde dock att en närmare precisering av begreppet medicinskt färdigbehandlad vare sig var möjlig eller lämplig att göra eftersom bedömningen måste utgå från sjuk-vårdens och socialtjänstens resurser för utredning, behandling, rehabilitering och omvårdnad samt från läkarens bedömning av varje patients vårdbehov. Tillgången till resurser och medicinsk ut-veckling ansågs medföra att bedömningen förändras över tid, vilket kan påverka ansvars- och kostnadsfördelningen mellan huvud-männen.

Kommittén bedömde att det ekonomiska incitament som betal-ningsansvaret utgjorde hade fått avsedd effekt vad gäller de medi-cinskt färdigbehandlade och rekommenderade att det skulle behållas. Den totala minskningen av antalet färdigbehandlade patienter inom den somatiska akutsjukvården var drygt 50 procent mellan de inventeringar som landstingsförbundet gjorde i mars 1990 och mars 1993. Inom den geriatriska vården minskade antalet färdigbehand-lade patienter med drygt 60 procent mellan november 1991 och mars 1993.

Vad gäller vårdplanering i samband med utskrivning bedömde kommittén att det i huvudsak fungerade väl. Däremot uppmärk-sammades problem med informationsöverföring under den på-gående planeringen. Kommittén bedömde att dessa problem skulle minska i takt med att huvudmännens erfarenheter av gemensam vårdplanering blev större. Kommittén underströk att den grund-läggande tanken med bestämmelser om vårdplaneringstiden är att planeringen ska inledas redan i samband med inskrivningen i sluten-vården så att ingen planeringstid går förlorad. En tillämpning som innebär att vårdplaneringen rutinmässigt inleds först efter det att patienten bedömts medicinskt färdigbehandlad stred enligt kom-mitténs mening mot andan i lagen. Kommittén avstod från att före-slå några lagändringar då man ansåg att lagens förarbeten redan var tydliga avseende detta.

Ekonomiska konsekvenser svåra att utläsa

Betalningsansvarskommittén ansåg att konsekvenserna av betal-ningsansvaret var svåra och delvis omöjliga att skilja från konse-kvenser av andra förhållanden t.ex. allmänt krympande ekonomiska ramar för landstingens och kommunernas verksamhet. Många kommuner hade inte heller kunnat uppge vilka belopp som över-förts i samband med den ekonomiska regleringen av de väntade kostnaderna för betalningsansvaret eller vilka belopp som betal-ningsansvaret uppgått till under 1992.

Kommunernas övertagande av ansvar för medicinskt färdig-behandlade patienter innebar en utvidgning av kommunernas ansvar. Genom skatteväxling överfördes från landstingen till munerna cirka 1,3 miljarder kronor i 1991 års prisläge för att kom-pensera för att kommunerna fick ansvaret för medicinskt färdig-behandlade patienter, det motsvarar i 2014 års penningvärde cirka 1,8 miljarder kronor. Minskningen av antalet vårdplatser till följd av betalningsansvaret under år 1992 var enligt landstingens egna bedömningar drygt 1300. Den sammanlagda minskningen av vård-platser under betalningsansvarets första två år uppskattas till cirka 2000 platser. Detta ska jämföras med Landstingsförbundets inven-teringar som visade att det totala antalet vårdplatser inom akutsjuk-vården var 24 888 i mars 1993, antalet hade då minskat med 1900 platser från mars 1992. Motsvarande andel för den geriatriska vården 6088 och en minskning med 502 platser. Mättidpunkterna mellan kommitténs undersökningar och Landstingsförbundets inventeringar var olika, därmed är det svårt att dra säkra slutsatser av de olika uppgifterna. Kommittén gjorde en grov bedömning som gav vid handen att antalet platser inom akutsjukvården minskat med cirka 7 procent mellan mars 1992 och mars 1993. Av denna minskning kan knappt hälften, enligt landstingens bedömningar, tillskrivas betalningsansvaret. Motsvarande minskning i den geria-triska vården var cirka 8 procent, men i detta fall bedömde lands-tingen att betalningsansvaret varit orsaken till minskningen.

Landstingens intäkter år 1992 för medicinskt färdigbehandlade var 575 mkr dvs cirka 40 procent av det växlade beloppet (om 1,3 miljarder kronor i 1991 års priser). I 2014 års penningvärde mot-svarar denna intäkt cirka 776 mkr.

Som ett komplement till de skatteväxlingar som gjordes i samband med Ädelreformen infördes särskilda statliga stimulansmedel för att utveckla kommunernas insatsutbud. Ansvaret för medicinskt färdigbehandlade patienter utgjorde en liten del av hela det nya ansvarsområde som kommunerna fick i samband med Ädelrefor-men. Den ekonomiska uppföljningen avgränsad till enbart ansvaret för medicinskt färdigbehandlade är omöjlig att göra med exakthet då denna del hänger samman med annan utveckling av de kommu-nala kostnaderna för insatser till målgruppen. Kommittén anförde att det var svårt att dra några säkra slutsatser om just betalnings-ansvarets effekter på huvudmännens ekonomi och på utbyggnaden av alternativa vårdresurser.

Vidare fanns stora brister i de ekonomiska underlag från kom-munerna som kommittén hade till förfogande för sina analyser. En uppskattning av de ekonomiska effekterna med dessa reservationer ger vid handen att kommunernas kostnader för utbyggnad av alter-nativa resurser 1992 (särskilda boendeformer och personalförstärk-ningar) uppskattas till 565 mkr. Kommittén framhåller dock att samtliga nya särskilda boendeformer sannolikt inte tagits i anspråk för just personer som annars skulle ha legat på sjukhus. Någon när-mare beräkning av de medicinskt färdigbehandlades antal var inte möjlig att göra. Kommunernas kostnader för avgift med hänvisning till betalningsansvaret uppgick, som framgår ovan, samma år till 575 mkr. Det sammanlagda beloppet för dessa båda poster blir för år 1992, 1140 miljoner kronor. Detta ska alltså ställas i relation till det belopp om 1,3 miljarder (1991 års priser) kronor som kom-munerna fått från landstingen via skatteväxling. Under samma år erhöll kommunerna ett särskilt statsbidrag om 700 mkr.

Äldreomsorgens utveckling

Mot slutet av 1980-talet inleddes en omprövning och omstrukture-ring av äldreomsorgen. Färre och allt äldre vårdtagare fick del av alltmer omfattande insatser. Utbyggnaden av kvälls- och natt-patruller inleddes mot slutet av 1980-talet och vid Ädelreformens genomförande hade en fjärdedel av vårdtagarna insatser även efter kontorstid.

Antalet och andelen äldre som bor i en särskild boendeform har minskat sedan Ädelreformen, en förändring som handlar om om-prövning, omstrukturering och modernisering av äldreomsorgen. Det finns flera förklaringar till detta. Ädelreformen innebar att flerbäddsrummen och vad som ansågs som icke fullvärdiga bostäder avvecklades. I början på 2000-talet delade fortfarande cirka 15 000 äldre rum/bostad med annan än make/maka eller med fler perso-ner. En stor andel av minskningen kan hänföras till omvandlingen av servicebostäder till ordinärt boende vilket innebär att de inte längre redovisas i den officiella statistiken.

I dag bor nästan 89 000 personer över 65 år permanent i sär-skilda boendeformer. Ungefär 219 700 personer som fyllt 65 år och som bodde i ordinärt boende hade hemtjänst. Hemtjänst inkluderar här samtliga personer som har biståndsbeslut om trygghetslarm och/eller matdistribution. Drygt 21 300 personer under 65 år är beviljade hemtjänst och över 3 900 personer i åldern 0–64 bodde permanent i särskilda boendeformer den 1 oktober 2013.4

Medelvårdtiden i det särskilda boendet har minskat dramatiskt från åren före Ädelreformen då vårdtiden kunde uppgå till år eller decennier till dagens situation där i genomsnitt cirka en tredjedel av de boende avlider under ett år.

I förutsättningarna för att genomföra modernisering som inleddes i och med Ädelreformen ingår en kombination av förbätt-rad hälsa och funktionsförmåga hos den äldre befolkningen, arbets-miljöförbättringar, tekniska hjälpmedel och IT-utbyggnad, bostads-anpassning, färdtjänst, trygghetslarm, matdistribution, stöd till anhöriga, skadeförebyggande arbete liksom den medicinska utveck-lingen och andra möjligheter till läkemedelsbehandling.