Denna utvärdering belyser hur kommunerna arbetar med den femte paragrafen om privata förbudsskyltar. Enligt elfte paragrafen så ansvarar kommunen för den ome- delbara tillsynen av den femte paragrafen. Syftet med dessa paragrafer är att ge myndigheten möjlighet att bereda allmänheten tillträde till mark i enlighet med allemansrätten.
KUNSKAP
För att kommunerna ska kunna tillämpa dessa paragrafer på ett korrekt sätt är kun- skap om denna lag en förutsättning. Resultaten visar att många av de tillfrågade kommunerna inte upplever att de har den kunskapen. Det är möjligt att detta även återspeglar sig i de förutsättningar kommunen har att tolka paragrafen. Drygt en tredjedel av de kommuner som besvarat enkäten anser att denna paragraf är tydlig i sin instruktion och tillämpbar i praktiken. Återkommande kommentarer i utvärde- ringen är att kommunerna inte vet hur de ska tolka begreppet ”betydelse för fri- luftslivet”. Kunskap är av betydelse i den meningen att kommunen måste känna till relevanta lagkommentarer till miljöbalkens sjunde kapitel för att kunna bedöma vilka områden den femte paragrafen syftar till. Oavsett om det beror på kunskaps- nivån eller på att lagen är svår att tillämpa i praktiken visar resultaten att kommu- nerna behöver stöd i sitt arbete med privata förbudsskyltar.
PRIORITET
Hur en sakfråga prioriteras inom kommunen har stor betydelse för arbetets utgång. Utvärderingen visar att de flesta kommuner inte prioriterar frågan om privata för- budsskyltar. Att frågan har låg prioritet visar sig även vid kommunernas bedöm- ning av resurser. Det är ett antal kommuner, men långt ifrån alla, som anser att det finns resurser till att hantera tillståndsansökningar. Kommunerna ger dock en sam- lad bild av att det inte finns några resurser för att utföra operativ tillsyn (inspektion eller motsvarande).
POLICY
Andra viktiga faktorer som har betydelse för kommunernas hantering av privata förbudsskyltar är styrdokument och utarbetade mål. Utvärderingen ger en entydig bild av att kommunerna endast i liten utsträckning arbetar med utarbetade mål eller använder sig av kommunala styrdokument för privata förbudsskyltar.
ANSVAR
Resultaten visar även på en otydlig ansvarsfördelning inom kommunen. Det är inte givet vilken eller vilka förvaltningar hos kommunen som har det tilldelade ansvaret att arbeta med privata förbudsskyltar. Frågan kan ligga hos motsvarande samhälls- byggnadsförvaltningen, tekniska kontoret eller miljö- och byggnadsnämnden. Det i sig visar inte på några brister, däremot visar det på en oklarhet i hanteringen av privata förbudsskyltar. Ett antal kommuner uppger att ingen förvaltning berörs eller att frågan troligtvis ligger hos en viss förvaltning. Troliga förklaringar till otydlig ansvarsfördelning är brister i kunskap om femte paragrafen alternativt att kommu- nerna inte upplever någon problembild med olovliga privata förbudsskyltar. Det kan dock understrykas att ett flertal kommuner i samband med denna enkätförfrå- gan varit i kontakt med Naturvårdsverket och bett om information om paragrafen samt informerat om att ingen förvaltning känns vid frågan om privata förbudsskyl- tar. Det visar på att det finns kommuner som tycks omedvetna om att de har den omedelbara tillsynen av privata förbudsskyltar.
Naturvårdsverket har den centrala tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om privata förbudsskyltar. Resultaten visar att kommunerna främst vänder sig till länsstyrelsen för information och endast i liten utsträckning till Naturvårdsverket. En slutsats av detta är att Naturvårdsverket på ett tydligare sätt bör vara ett stöd för kommunerna i deras arbete med privata förbudsskyltar.
INSATS
En brist i något av blocken kunskap, prioritet, policy eller ansvarsfördelning påver- kar sannolikt kommunernas insats gällande privata förbudsskyltar. De flesta av kommunerna uppger att de inte arbetar förebyggande med information om privata förbudsskyltar vare sig till allmänheten eller markägare. De kommuner som arbetar förebyggande med information använder sig främst av kommunens hemsida där informationen presenteras i fulltext samt använder sig av informationslänkar på kommunens hemsida.
De flesta kommuner uppger även att de aldrig eller sällan tar emot förfrågningar från vare sig allmänheten eller markägare om privata förbudsskyltar. De förfråg- ningar som inkommer till kommunerna hanteras vanligtvis som vardagsrådgivning (diarieförs inte) eller resulterar i dialog med markägare. Endast ett fåtal kommuner öppnar ett ärende. Avsaknad av dokumentation kan bidra till att eventuella problem med privata förbudsskyltar inte synliggörs.
Majoriteten av kommunerna uppger att de inte tar emot ansökningar om tillstånd att sätta upp privata förbudsskyltar enligt femte paragrafen. Det kan höra samman med avsaknad av information till allmänhet och markägare. För att markägare ska söka tillstånd för den privata förbudsskylten krävs kännedom om paragrafen. Ingen kommun har uppgett att de utfört riktad operativ tillsyn (inspektion) gällande
privata förbudsskyltar. De flesta kommuner utför heller inte tillsyn av privata för- budsskyltar i samband med annan tillsyn. Några kommuner uppger dock att de utför tillsyn av femte paragrafen i samband med annan tillsyn, exempelvis inom strandskydd. Endast ett fåtal kommuner uppger att de reglerar privata förbudsskyl- tar i lokala ordningsföreskrifter.
Om implementeringen
Det är inte möjligt att uttala sig huruvida det finns problem med privata förbuds- skyltar som inte är synliga, till följd av ovanstående orsaker, eller om det är så att det inte är ett utbrett problem hos de kommuner som besvarat våra frågor. Men grundfrågan om privata förbudsskyltar har betydelse för allemansrätten visar ändå att denna fråga anses viktigare hos kommunerna än vad som generellt avspeglas i deras insats.
En samlad bild av resultaten indikerar att femte paragrafen om privata förbudsskyl- tar inte har implementerats framgångsrikt hos kommunerna. En implementering är, som tidigare nämnts, uppnådd när metoden tas för given oavsett omorganisationer, personalomsättningar och politiska förändringar.17 Det är inte osannolikt att en
misslyckad implementering hos kommunerna kan resultera i en negativ effekt där allmänheten inte bereds tillträde till mark i enlighet med allemansrätten.
Många kommuner upplever att de inte har tillräcklig kännedom om femte paragra- fen, alternativt saknar behov av att aktivt arbeta med frågan. Om kommunerna inte uppmärksammar problemet så behöver en medvetenhet om privata förbudsskyltar skapas samt fördelarna med att arbeta med femte paragrafen synliggöras.
Det behövs kunskap om femte paragrafen samt tillförsel av resurser alternativt en omfördelning av resurser i kommunerna för deras arbete med privata förbudsskyl- tar. För en lyckad implementering bör man även titta på kostnadseffektivitet. I det här fallet skulle det kunna vara att kommunerna reglerar den operativa tillsynen av privata förbudsskyltar genom lokala ordningsföreskrifter eller i samband med till- syn av strandskydd. Resultaten från enkäten visar dock att detta inte sker i någon större utsträckning. Länsstyrelserna arbetar med stängselgenombrott och berörs i viss mån av privata förbudsskyltar som är uppsatta i anslutning till stängsel. Några länsstyrelser har uppgivit att de anser att samma myndighet bör vara ansvarig för både stängselgenombrott och privata förbudsskyltar.
Avslutningsvis kan vi konstatera att för att uppnå en lyckad implementering bör även paragrafen vara enkel att förstå och att använda i praktiken. Många kommu- ner och även länsstyrelser upplever inte detta i dagsläget.
17 Guldbrandsson, Karin (2007). Från nyhet till vardagsnytta. Om implementeringens mödosamma konst. Statens Folkhälsoinstitut, 2007:20.