En utvärdering av kommunernas arbete
med privata förbudsskyltar
NATURVÅRDSVERKET
Tillträde förbjudet!
En utvärdering av kommunernas arbete med privata förbudsskyltar
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer
Naturvårdsverket
Tel: 010-698 10 00 Fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6492-1 ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2012 Elektronisk publikation Omslagsfoto: Sara Holmgren
Förord
I regeringens proposition 2009/10:238 gällande Framtidens friluftsliv aviseras mål för friluftslivspolitiken. Ett av målen är att naturen ska vara tillgänglig för alla människor enligt allemansrätten.
I regleringsbrevet för budgetåret 2011 ges Naturvårdsverket i uppdrag att
”efter samråd med Boverket, länsstyrelserna, Trafikverket samt Sveriges Kommuner och Landsting utvärdera tillämpningen av bestämmelserna om skyltar m.m. i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Verket ska vidare lämna förslag till eventuella förändringar av bestämmelserna, ansvarsfördelning mellan myndigheter samt om hur bestämmelserna kan inarbetas i miljöbalken”.
Föreliggande utvärdering är en del inom regeringsuppdraget Bestämmelser om skyltning och syftar till att utgöra ett underlag till Naturvårdsverkets fortsatta be-redning av uppdraget.
I utvärderingen studeras hur bestämmelserna om privata förbudsskyltar i Sveriges kommuner tillämpas och varför det ser ut som det gör, vilka förutsättningar kom-munerna har att arbeta med frågan samt hur tydlig ansvarsfördelningen är inom och mellan inblandade myndigheter.
Utvärderingen är ett internt uppdrag från Naturvårdsverkets Enhet för regerings-uppdrag och remisser till Sektionen för utvärdering. Utvärderingen har genomförts av Björn Persson, projektledare, och Sara Holmgren. Den slutliga rapporten har godkänts av avdelningschef Eva Thörnelöf, Avdelningen för analys och forskning.
Innehåll
FÖRORD 3 INNEHÅLL 4 SAMMANFATTNING 6
Syfte och genomförande 6
Kommunernas roll 6
Länsstyrelsernas och allmänhetens roll 7 Slutsatser i sammandrag 8
SUMMARY 9
Aim and implementation 9 The role of municipalities 10 The role of the county administrative boards and the public 11 A summation of conclusions 11
INLEDNING 12
Syfte och frågeställning 16 Utvärderingens utgångspunkter 16 Om implementeringsprocesser 18 Genomförande 19 Förstudie 19 Enkätundersökning till kommuner 19 Enkätundersökning till länsstyrelser 20 Djupintervjuer 20 Avgränsningar 20 Referensgrupp 21
KOMMUNERNAS ARBETE MED PRIVATA FÖRBUDSSKYLTAR 22
Kommunens kunskap om privata förbudsskyltar 22 Kommunernas syn på utformningen av lagen om privata förbudsskyltar 24 Hur kommunerna prioriterar arbetet med privata förbudsskyltar 26
Policy 28
Ansvarsfördelning 29 Ansvarsfördelning inom kommunen 29 Ansvarsfördelning mellan myndigheter 30 Hur kommunernas insats ser ut 31 Information om privata förbudsskyltar till allmänheten och markägare 31
Förfrågningar som kommer in från allmänheten 36 Ansökningar från markägare 37 Operativ tillsyn av privata förbudsskyltar 37 Kommunernas syn på privata förbudsskyltars inverkan på allemansrätten 38
LÄNSSTYRELSERNAS ARBETE MED PRIVATA FÖRBUDSSKYLTAR 40
Länsstyrelsernas syn på utformningen av lagen om privata förbudsskyltar 40 Mottagna frågor om privata förbudsskyltar och andra avvisande metoder 40 Privata förbudsskyltar placerade i anslutning till stängsel 41 Länsstyrelsens syn på eventuella problemområden 42
ANALYTISK DISKUSSION 44 Kommunernas roll 44 Om implementeringen 46 Länsstyrelsens roll 47 Allmänheten 47 Slutsatser 47 KÄLLFÖRTECKNING 49
BILAGA 1. FÖRDJUPAD REDOVISNING AV FÖRSTUDIEN 50
BILAGA 2. REFLEKTION ÖVER MATERIALET 52
Bortfallsanalys 53
Fördelning per län 53
Fördelning per landsdel 54 Fördelning kust/inland 55 Fördelat på SKL:s kommungrupper 55 Jämförelse genomsnittligt invånarantal 56
BILAGA 3. ENKÄTFRÅGOR 58
Kommunenkäten 58 Länsstyrelseenkäten 62
Sammanfattning
Ett mål med friluftspolitiken är att naturen ska vara tillgänglig för alla människor enligt allemansrätten. Till stöd för denna politik finns en undersökning som visar att landets befolkning tycker att allemansrätten är väl värd att bevara. En aspekt på tillgänglighet regleras i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturen-hållning och skyltning. Lagens femte paragraf avkräver markägare tillstånd för att få sätta upp skyltar som avvisar allmänheten från områden som är av betydelse för friluftslivet. De skyltar som avses är av typen ”Privat område”, ”Tillträde förbju-det”, ”Privat badplats” och ”Ridning förbjuden”. Av lagen framgår att tillstånd ges av kommunal myndighet, att kommunens beslut kan överklagas till länsstyrelsen samt att Naturvårdsverket har det centrala tillsynsansvaret.
Syfte och genomförande
I denna rapport har kommunernas tillämpning av ovanstående lags femte paragraf utvärderats. Utvärderingen ingår som ett delprojekt i regeringsuppdrag 2 Bestäm-melser om skyltning i Naturvårdsverkets regleringsbrev för år 2011. Regerings-uppdraget i övrigt består av att lämna förslag till eventuella förändringar av be-stämmelserna, ansvarsfördelningen mellan myndigheter samt om hur bestämmel-serna kan inarbetas i miljöbalken. Utvärderingen har genomförts efter samråd med Boverket, länsstyrelserna, Trafikverket samt Sveriges Kommuner och Landsting. Utvärderingen utgör ett underlag för regeringsuppdragets fortsatta beredning och den överordnade frågan att besvara har varit: Hur tillämpas bestämmelserna om privata förbudsskyltar i Sveriges kommuner och varför ser det ut som det gör? Vidare har utvärderingen bland annat undersökt vilka förutsättningar kommunerna har att arbeta med frågan samt hur tydlig ansvarsfördelningen är inom och mellan inblandade myndigheter. En programteoretisk modell har använts för att redovisa och analysera insamlade data och utvärderingen har även förankrats i implemente-ringsteori.
En stor möjlighet för utvärderingen har varit att bidra till ny kunskap inom ett om-råde som tidigare ej undersökts. Inom ramen för datainsamlingen har två enkätun-dersökningar genomförts samt en handfull djupintervjuer. Enkätunenkätun-dersökningarna har dels varit en omfattande totalundersökning riktad till landets kommuner, dels en betydligt mer begränsad totalundersökning till landets länsstyrelser. Djupinter-vjuerna har utförts med fem utvalda kommuner med syfte att fördjupa och förankra förståelsen för enkätresultaten.
Kommunernas roll
Utvärderingen visar att många av de tillfrågade kommunerna upplever att de saknar nödvändig kunskap för att kunna tillämpa den femte paragrafen om privata för-budsskyltar. Endast en dryg tredjedel av de kommuner som besvarat enkäten anser
att denna paragraf är tydlig i sin instruktion och därmed tillämpbar i praktiken. I datamaterialet återkommer vid upprepade tillfällen osäkerhet om tolkning av lag-stiftningens begrepp ”av betydelse för friluftslivet”. Utvärderingen visar också många olika förvaltningar kan beröras av frågor om privata förbudsskyltar samt att frågorna ofta saknar en tydlig hemvist i kommunernas organisation.
Utvärderingen indikerar att de flesta kommuner inte prioriterar frågan om privata förbudsskyltar särskilt högt. Enligt enkätresultaten anser drygt hälften av kommu-nerna att resurser för att hantera tillståndsansökningar saknas eller endast finns i liten utsträckning. Drygt 90 procent anger att det helt saknas eller endast i liten utsträckning finns resurser för tillsyn enligt femte paragrafen. Utvärderingen visar också tydligt att kommunerna i liten utsträckning har utarbetade mål eller styrdo-kument för arbetet med privata förbudsskyltar.
När det gäller informationsinsatser visar utvärderingen att de flesta kommuner inte arbetar förebyggande med information vare sig till allmänhet eller markägare. De kommuner som faktiskt arbetar med förebyggande information anger kommunens hemsida som den vanligaste informationskanalen. De flesta kommuner uppger även att de sällan eller aldrig tar emot förfrågningar från vare sig allmänheten eller markägare om privata förbudsskyltar. De förfrågningar som inkommer till kommu-nerna hanteras vanligtvis som vardagsrådgivning (diarieförs inte) eller resulterar i dialog med markägare.
En stor majoritet av kommunerna uppger att de inte tagit emot ansökningar om tillstånd att sätta upp privata förbudsskyltar enligt femte paragrafen. Ingen kom-mun har uppgett att de utfört riktad operativ tillsyn mot privata förbudsskyltar. Ett fåtal kommuner uppger att de utför tillsyn enligt femte paragrafen i samband med annan tillsyn.
Ett intressant resultat av utvärderingen är att ungefär hälften av enkätrespondenter-na anger att hanteringen av privata förbudsskyltar är en viktig fråga för allmänhe-ten, vilket inte återspeglas i prioriteringar och övrig hantering av frågan. En tolk-ning som kan göras är att frågor med anknyttolk-ning till allemansrätten ofta ses som principiellt viktiga men när prioriteringarna görs räcker inte detta för att få praktis-ka insatser till stånd.
Länsstyrelsernas och allmänhetens roll
Utvärderingen antyder att länsstyrelserna i dagsläget inte arbetar med privata för-budsskyltar. Ingen länsstyrelse har mottagit några överklaganden och mottar sällan eller aldrig frågor från kommuner. Flera länsstyrelser uppger dock att de anser att det finns områden i det egna länet där olovliga privata förbudsskyltar är ett pro-blem.
Utvärderingens resultat indikerar att det endast i en liten utsträckning kommer in frågor om privata förbudsskyltar till myndigheter från allmänheten. Ett fåtal av dessa förfrågningar resulterar i en anmälan. Detta i kombination med att så få kommuner arbetar med förebyggande information innebär med stor sannolikhet att allmänheten inte känner till femte paragrafen i tillräcklig utsträckning.
Slutsatser i sammandrag
Resultaten tyder på en låg kännedom och liten insats från såväl myn-digheter som allmänhet och markägare när det gäller privata förbuds-skyltar.
För att uppnå syftet med lagparagrafen behöver ansträngningar göras för att förstärka frågans implementering.
Utan en lyckad implementering av femte paragrafen ökar sannolikhe-ten för att allmänhesannolikhe-ten inte bereds tillträde till mark i enlighet med allemansrätten.
Summary
An objective of outdoor recreation policies is to make nature accessible for all people in accordance with the right of public access. Support for this policy can be found in a survey indicating that the Swedish population thinks that the right of public access is well worth preserving. One aspect of accessibility is regulated in the act (1998:814) with special rules concerning street cleaning and signage. The act’s fifth paragraph requires landowners to obtain permission to erect signs that bar the public from areas that are of significance for outdoor life. The signs in question are of the type ”Private area”, ”No trespassing”, ”Private swimming area” and ”Riding prohibited”. The act makes it clear that permission is to be granted by the municipal agency, that the municipality’s decision can be appealed to the coun-ty board and that the Swedish Environmental Protection Agency has central super-visory authority.
Aim and implementation
In this report the municipalities’ application of the above act’s fifth paragraph is evaluated. The evaluation is part of a subproject in government commission 2 re-garding regulations about signage in the Swedish Environmental Protection Agency’s appropriations directions for 2011. In other respects, the government commission consists of suggestions for possible changes in the regulations, alloca-tion of authority among agencies as well as how the regulaalloca-tions can be incorpo-rated in the environmental code. The evaluation has been carried out after consulta-tion with the Naconsulta-tional Board of Housing, Building and Planning, the county admin-istrative boards, the Swedish Transport Administration as well as the Swedish As-sociation of Local Authorities and Regions.
The evaluation serves as a basis for the government commission’s continued re-view do, and the overriding questions addressed have been: How are regulations about private no trespassing signs applied in Sweden’s municipalities and why is the situation the way it is? Further, the evaluation has examined how extensive the problem of private no trespassing signs is, what resources the municipalities have to deal with the issue as well as how clear the allocation of responsibilities is within and among the agencies involved. A programme theory model has been employed to show and analyse the collected data, and the evaluation also has been anchored in implementation theory.
The evaluation has presented a major opportunity to contribute new knowledge within an area that previously has not been investigated. Within the framework for data collection, two questionnaire surveys have been conducted as well as a hand-ful of in-depth interviews. The questionnaire surveys have been in part a compre-hensive total survey directed at the country’s municipalities and in part a signifi-cantly more limited total survey of the country’s county boards. In-depth
interviews have been conducted with five selected municipalities with the aim of enhancing and anchoring understanding of the survey results.
The role of municipalities
The evaluation shows that many of the municipalities queried perceive that they lack the knowledge necessary to be able to apply the fifth paragraph on private no trespassing signs. Only slightly more than one-third of the municipalities that an-swered the survey consider this paragraph clear in its instructions and thereby ap-plicable in practice. In the data uncertainty recurs on repeated occasions over inter-pretation of the legislative terminology ”of significance for outdoor life”. The evaluation also shows that many different administrations can be affected by ques-tions about private no trespassing signs and that the quesques-tions often lack a clear domicile in the municipalities’ organisation.
The evaluation indicates that most municipalities do not place an especially high priority on the issue of private no trespassing signs. According to the survey re-sults, slightly more than half of the municipalities consider resources for handling applications for permission lacking or existing to only a small extent. Slightly more than 90 per cent state that resources for oversight called for in the fifth paragraph are entirely absent or present to only a small extent. The evaluation also clearly shows that the extent to which the municipalities have worked out aims or guide-lines for working with private no trespassing signs is limited.
With respect to information efforts, the evaluation shows that most municipalities do not work proactively with information for either the public or landowners. Those municipalities that do actually work with proactive information regard the municipality’s home page as the most common information channel. Most munici-palities also report that they seldom or never receive inquiries from either the pub-lic or landowners about private no trespassing signs. The inquiries that come in to the municipalities are usually handled as everyday guidance (not entered in a jour-nal) or result in a dialog with the landowner.
A large majority of the municipalities indicate that they have not received applica-tions for permission to erect private no trespassing signs in accord with the fifth paragraph. No municipality has reported that it has conducted direct operational oversight of private no trespassing signs. A few municipalities report that they have exercised oversight in line with the fifth paragraph in connection with other over-sight.
An interesting result of the evaluation is that about half of the survey respondents consider management of private no trespassing signs an important issue for the public, which is not reflected in the prioritising and other handling of the issue. One way to interpret this is that when the issue is linked with the right of public
access, it is deemed important in principal, but when priorities are set, this is not sufficient to bring about practical contributions.
The role of the county administrative boards
and the public
The evaluation suggests that as things stand today, the county boards are not work-ing with private no trespasswork-ing signs. No county board has received any appeals, and the boards seldom or never receive questions from municipalities. Several county boards report, however, that they believe there are areas in their own coun-ties where unlawful private no trespassing signs are a problem.
The evaluation’s results indicate that to only a small extent are questions about private no trespassing signs submitted to agencies by the public. A few of these inquiries result in a notification. It is very likely that this, combined with the fact that so few municipalities work with proactive information, means that the public is not sufficiently acquainted with the fifth paragraph.
A summation of conclusions
The results point to a low level of knowledge and little input from agencies as well as the public and landowners when it comes to pri-vate no trespassing signs.
To achieve the aim of the act’s paragraph, efforts need to be made to strengthen implementation of the matter in question.
Without successful implementation of the fifth paragraph, it will be-come more likely that the public will not be afforded access to land in accordance with the right of public access.
The municipalities need increased support for their work in connec-tion with private no trespassing signs.
Inledning
I regeringens proposition1 gällande Framtidens friluftsliv aviseras mål för
frilufts-livspolitiken. En målsättning är att naturen ska vara tillgänglig för alla människor enligt allemansrätten. Med natur avses skogar, fjäll, sjöar, hav, badstränder, träd-gårdar och elljusspår etc. Denna tillgänglighet för allmänheten kan begränsas vid de fall där markägare på olika sätt försöker skydda sig mot allmänheten genom att sätta upp privata förbudsskyltar av typen ”Privat område”, ”Tillträde förbjudet”, ”Privat badplats” och ”Ridning förbjuden”, eller som en markägare2 uttrycker det:
”Om man har ett hus vid vattnet med egen brygga (som tillhört fiskestu-gan i 100 år) lär man sig avigsidorna av allemansrätten. Jag nekar ingen att lägga till vid bryggan i storm och dimma, men att duka upp kaffe, sitta i våra solstolar, breda ut handdukar ingår väl knappast i allemansrät-ten?” Vi har solstolar, bord, lyktor, lampor på VÅR brygga. Det känns som om vår egendom är konfiskerad. Är vi inte i huset ...fine, men om jag är i mitt hus ska jag inte behöva kryssa mellan oinbjudna badgäster. Står det inte i allemansrätten ’om du inte stör’ . De stör... alltså inga oinbjud-na gäster.”
Markeringar från markägare kan förutom förbudsskyltar exempelvis vara stängsel eller föremål som permanent placerade utemöbler eller grillplatser.
En mätning av allmänhetens attityder till allemansrätten och eventuella förändring-ar i denna visförändring-ar att allmänheten anser att allemansrätten är viktig att försvförändring-ara.3 En del i att försvara allemansrätten är femte paragrafen om privata förbudsskyltar i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning:
”Skyltar varigenom allmänheten avvisas från ett visst område, som är av betydelse för friluftslivet, får inte finnas uppsatta utan tillstånd av kom-munal myndighet. Tillstånd behövs dock inte om det är uppenbart att all-mänheten inte får färdas fritt inom området eller att skylten är behörig av något annat skäl.”
Syftet med paragrafen är att ge myndigheterna rätt att bereda allmänheten tillträde till mark enligt allemansrätten. Sedan år 1994 har allemansrätten stöd i grundlagen. Regeringsformens stadgar4 säger att ”alla skall ha tillgång till naturen enligt
alle-mansrätten” oberoende av det skydd som grundlagen ger den enskildes äganderätt.
1 Prop. 2009/10:238 Framtidens friluftsliv.
2 www.sydsvenskan.se. Chatt om ”nya” allemansrätten. 2011-09-14.
3 Sandell K, Svenning M (2011). Allemansrätten och dess framtid. Utredning om allemansrätten. Rap-port 6470, Naturvårdsverket.
Därutöver tillkommer strandskyddet5 som har funnits sedan 1950-talet. Syftet med
strandskyddet är att allmänheten ska säkras möjligheten att gå till fots längs strän-der eller kunna bada, fiska och gå i land unsträn-der skridskoturen etc.
Att bo nära hav, sjöar och älvar är en stark önskan för många människor och det utgör en stor attraktionskraft. Det har ett mervärde som ofta lyfts fram vid exem-pelvis försäljning av en bostad. En utvärdering6 av strandskyddet visar att stränder-na i Sverige skyddas relativt väl om man ser till hela landet. Variationen mellan områden och landsändar är däremot stor.
D
et finns dock inget underlag som visarhur omfattande problematiken gällande skyltning är. Däremot är det inte helt osannolikt att problematiken med uppsättning av ”privata skyltar” följer regionala mönster utifrån omfattningen av bebyggelsepåverkan, men även befolkningsstorlek samt omfattning av turism.
Lagen om privata förbudsskyltar måste sättas i sammanhang med annan lagstift-ning. Brottsbalken7 säger att hemfridsbrott föreligger om någon ”olovligen
in-tränger eller kvarstannar där annan har sin bostad, vare sig det är rum, hus, gård eller fartyg”. Till detta tillkommer ytterligare en paragraf 8 som säger att det är
”förbjudet att gå över tomt”. Enligt miljöbalken är tomt det område som omfattas
av hemfridsskyddet. Inom den så kallade hemfridszonen får markägaren markera privat mark genom planteringar, trädgårdsmöbler, flaggstång etc. Detta är ett om-råde som allmänheten inte får beträda. Hela fastigheten kan dock inte alltid betrak-tas som privat mark. I praktiken innebär detta att området i anslutning till bostads-hus är skyddat men att markägare inte kan räkna med skydd för områden runt ex-empelvis ängslador och badbryggor.
Sammanfattningsvis handlar det om vilka områden som är allemansrättsligt till-gängliga och vilka områden som är hemfridsskyddade, där allemansrätten inte gäller. Men det finns också områden där besökare på felaktiga grunder uppfattar att de riskerar att komma in i den privata hemfridszonen trots att så inte är fallet.9 Privata förbudsskyltar kan innebära att besökare felaktigt tolkar ett område som ej allemansrättsligt tillgängligt.
I dagsläget kan allmänheten vända sig till länsstyrelsen för att få allemansrätten bevarad i de fall där ett stängsel spärrar av ett område som har betydelse för friluftslivet.10 Efter en bedömning av länsstyrelsen kan ett föreläggande göras där
5 Miljöbalken (7 kap. 16 §).
6 Naturvårdsverket (2011). Dispens från strandskyddet – En utvärdering av roller, ansvar och förutsätt-ningar efter förändringen i lagstiftningen 2009, Rapport ?, Naturvårdsverket.
7 Brottsbalken (4 kap. 6 § första stycket). 8 Brottsbalken (12 kap. 4 §).
9 Sandell K, Svenning M (2011). Allemansrätten och dess framtid. Rapport 6470, Naturvårdsverket. 10 Miljöbalken (26 kap. 11§).
markägaren tvingas att öppna stängslet, ett så kallat stängselgenombrott. Privata förbudsskyltar kan beröras om de är placerade i anslutning till stängsel.
Enligt nuvarande lagstiftning11 ligger beslutsrätten om skyltning direkt hos kom-munerna (det gäller dock inte statligt inrättade naturreservat där länsstyrelserna är huvudman) men när det gäller stängsel så faller det på länsstyrelsen att hantera om allemansrätten påverkas. Här är det av intresse hur frågan hanteras av myndigheter i de fall där skyltar placeras i anslutning till stängsel. När det gäller skyltning är det länsstyrelsen som ska granska kommunens beslut vid ett eventuellt överklagande. Det centrala tillsynsansvaret ligger på Naturvårdsverket (se figur 1).
Markägare
Ansöker om tillstånd i enlighet med lagen om skyltar Kommunen Tillståndsgivning/Omedelbar tillsyn Beviljas Avslag/Förbud/ Förelägganden Länsstyrelsen Mottar och granskar överklaganden Naturvårdsverket Har d en cen tr ala t illsy nen ö ve r eft erl evnade n av bes tämmel serna om sk ylta r
Figur 1. Systembild över hur bestämmelserna om privata förbudsskyltar i enlighet med 5 § i lag (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning är utformad.
Faktaruta 1. Bakgrund till lagen om privata förbudsskyltar.
Historia om privata förbudsskyltar
Före 1998 användes 16 § i Naturvårdslagen för att ålägga markägare att ta bort privata förbudsskyltar som har förekommit inom strandskyddsområde. År 1974 infördes bestämmelser om skyltar i 17 § Skydd för friluftslivet i Na-turvårdslagen för att komma till rätta med privata förbudsskyltar var än området är beläget. Samma paragraf innehöll bestämmelser om stängsel.
Syftet med 17 § var att skydda allemansrätten genom att ge myndigheterna rätt att bereda allmänheten tillträde till mark enligt allemansrätten. Det gjordes genom stängselgenombrott (i.e. öppna passage) och att ingripa mot privata förbudsskyltar som avvisar allmänheten från ett område.
För att sätta upp privata förbudsskyltar behövde markägaren tillstånd av bygg-nadsnämnden. Länsstyrelsen är den myndighet som får förelägga om stängsel-genombrott.
Enligt 17 § bör skylt som byggnadsnämnden har beviljat lämpligen innehålla uppgift om godkännandet.
Lag (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning utformades för att bland annat ersätta stycket om privata förbudsskyltar i 17 § i Naturvårdslagen. Denna lag trädde i kraft den 1 januari år 1999.
Syfte och frågeställning
Syftet med utvärderingen är att den ska utgöra ett underlag till Naturvårdsverkets Enhet för regeringsuppdrag och remisser. Den utgår från de mål och återrapporte-ringskrav som finns angivna i Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2011, gällande bestämmelser om skyltar i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gatu-renhållning och skyltning. Utvärderingen är ett delprojekt i regeringsuppdraget Bestämmelser om skyltning.12 Med utgångspunkt bland annat från de resultat som
denna utvärdering visar ska Naturvårdsverket ge förslag på eventuella förändringar av bestämmelserna och om hur bestämmelserna kan inarbetas i miljöbalken. Utvärderingen ska belysa frågan: Hur tillämpas bestämmelserna om privata för-budsskyltar i Sveriges kommuner och varför ser det ut som det gör?
Utvärderingen har vägletts av följande frågor:
Hur omfattande är problemet med otillåtna privata förbudsskyltar? Vilka förutsättningar har kommunerna att arbeta med
bestämmelser-na om privata förbudsskyltar?
Hur tillämpas bestämmelserna om privata förbudsskyltar i kommu-nerna med avseende på tillståndsgivning, tillsyn, uppföljning och re-gionala skillnader?
Hur tydlig är ansvarsfördelningen inom och mellan myndigheter? Vilken förvaltning inom kommunen ansvarar för frågan, hur ska länsstyrelsen arbeta (prövning) samt hur ska Naturvårdsverket arbeta (tillsynsvägledning)?
Utvärderingens utgångspunkter
Figur 2 nedan illustrerar med en programteoretisk ansats hur de olika aktörernas agerande kan påverka tillämpningen av femte paragrafen enligt lagen (1998:814) om särskilda bestämmelser för gaturenhållning och skyltning. Kommunernas age-rande är, som framgår av utvärderingsfrågorna ovan, utvärderingens huvudintresse. Markägare och friluftsnyttjande allmänhet kommer att beröras eftersom deras eventuellt motstridiga intressen delvis regleras av lagparagrafen. Länsstyrelsen behandlas i egenskap av överprövande myndighet för kommunens beslut och Na-turvårdsverket innehar den centrala tillsynen för aktuell lagparagraf.
Figur 2. Programteori som presenterar berörda aktörer och de underliggande faktorer som resulterar i en positiv eller negativ effekt på allemansrätten i form av huruvida allmänheten bereds tillträde till mark eller inte. NV = Naturvårdsverket, Lst = länsstyrelsen.
Kommunernas förutsättning att arbeta med femte paragrafen om privata förbuds-skyltar behandlas i denna modell i blocken: kunskap, prioritet och policy. Frågorna om ansvarsfördelning inom och mellan myndigheter behandlas i blocket ansvar. Hur kommunerna tillämpar bestämmelserna behandlas i blocket insats. Indirekt
Behov - ökade krav på översyn av privata förbudsskyltar
Brister NV Insats Ak tör Allmänhet Markägare Kommun Lst Insats Prioritet Kunskap Policy Prioritet Insats Kunskap Kunskap Insats Kunskap Insats Ansvar Ansvar
Allmänheten bereds tillträde till mark
Negativ effekt Positiv effekt
Allmänheten bereds inte tillträde till mark Allemansrätten Kunskap Brister Brister Brister Brister F ak tor
behandlas även markägares insats i form av förfrågningar, ansökningar och över-prövningar av tillstånd, men även allmänhetens insats behandlas indirekt i form av anmälningar och förfrågningar som kommer in till kommunen. Länsstyrelsens insats behandlar överprövningar av tillståndsansökningar. En av utgångspunkterna i utvärderingen är att en brist i ett eller flera av dessa block kan resultera i en nega-tiv effekt för allmänhetens tillgång till mark och därmed i förlängningen bevaran-det av allemansrätten.
Om implementeringsprocesser
Utvärderingen ska söka svar på frågan hur kommunerna tillämpar bestämmelserna om privata förbudsskyltar. Detta har inte undersökts tidigare. Ur den synpunkten lämpar det sig väl att titta på frågan ur ett implementeringsperspektiv.
Implementering kan definieras som en planerad aktiv handling med syfte att införa nya idéer/metoder i en organisation. Innan implementering kan ske ligger idén om att en ny metod måste spridas, det vill säga den process som sker med hjälp av särskilda kanaler över en tid och som kommuniceras bland medlemmar i ett socialt system.
Sammanställd forskning visar att det ofta tar lång tid för metoder att nå vardagsan-vändning. För att det ska kunna ske behöver vissa kriterier uppfyllas. För det första ska denna metod möta upp ett behov eller lösa ett problem. Det krävs planering, förberedelser och genomförande av den nya metoden följt av utvärdering och loka-la anpassningar. Metoden anses vara institutionaliserad när metoden tas för given inom organisationen oavsett omorganisationer, personalomsättningar och politiska förändringar13.
För att nå framgång krävs också att den metod som föreslås är den rätta. Andra komponenter som anses ha betydelse för framgång är synliga fördelar, att metoden stämmer med den implementerade organisationens normer, värderingar och arbets-sätt. Ytterligare komponenter är att metoden ska vara enkel att använda och att den kan testas i liten skala. En metod som involverar många människor och som samti-digt kräver beteendeförändringar för att resultatet ska nås kräver sannolikt en större insats även om principerna för implementering är desamma. Det krävs formellt fattade beslut, nya resurser måste tillföras eller befintliga resurser omfördelas. Sammanfattningsvis består implementeringsprocessen av behov, metod/idé, beslut, planering, förändring, integrering, utvärdering, anpassning och institutionalisering. Kända framgångsfaktorer är relevans, relativa fördelar, överensstämmelse med rådande värderingar, att metoden är lättanvänd, testbar, ger synliga resultat, är
13 Guldbrandsson, Karin (2007). Från nyhet till vardagsnytta. Om implementeringens mödosamma konst. Statens Folkhälsoinstitut, 2007:20.
anpassningsbar och ger generaliserbar kunskap (kan även användas i andra sam-manhang)14.
Kriterier för implementering är en kombination av insatser. Forskning visar att enbart information, utbildning eller träning inte behöver leda till ett förändrat bete-ende. Faktorer som minskar möjligheterna till framgång är dåligt material, inadekvat distribution av materialet, dåligt utbildad eller ointresserad personal och brist på utvärdering. Men forskning visar också att det finns goda möjligheter att implementera en ny metod/idé. Om en kombination av insatser används så leder det till bättre resultat. Det kan vara att distribuera riktlinjer för nya rutiner, erbjuda utbildning, praktisk träning, coachning, återkoppling men även erbjuda möjlighet till konsultation15.
Genomförande
I nedanstående avsnitt beskrivs bland annat hur utvärderingen genomförts inklusive en kortfattad bortfallsanalys samt vilka avgränsningar som gjorts.
Förstudie
Litteraturstudier har utförts för att få en fördjupad kunskap i sakfrågan. Det inklu-derar bland annat inläsning av lagstiftning och rapporter. Dessutom har samtal och intervjuer genomförts med tre sakkunniga inom Naturvårdsverket. Därutöver har intervjuer genomförts med en länsstyrelsetjänsteman som är expert inom både allemansrätten och strandskyddet och som har många års erfarenhet inom området, samt med en representant för en friluftsorganisation som varit involverad i reger-ingens friluftsproposition. Denna kunskapsinhämtning har sedan legat till grund för utformningen av enkät- och intervjufrågor.
Det har skett en fortlöpande dialog med Naturvårdsverkets jurister inför utform-ningen av både projektplan och mätinstrument för att kvalitetssäkra underlaget inför vidare behandling inom regeringsuppdraget.
En mer utförlig redovisning av förstudien finns i bilaga 1. Enkätundersökning till kommuner
Totalt avslutade 113 kommuner enkäten. Ytterligare ett antal kommuner påbörjade enkäten. Den högsta svarsfrekvensen på en enskild fråga uppgick till 122 svar. Den exakta svarsfrekvensen är inte helt enkel att fastställa eftersom det förekommer en hel del samarbeten kommuner emellan, exempelvis inom formen av
14 Guldbrandsson, Karin (2007). Från nyhet till vardagsnytta. Om implementeringens mödosamma konst. Statens Folkhälsoinstitut, 2007:20.
15 Guldbrandsson, Karin (2007). Från nyhet till vardagsnytta. Om implementeringens mödosamma konst. Statens Folkhälsoinstitut, 2007:20.
bund. Eftersom privata förbudsskyltar bevisligen är en fråga som kan sortera under ett flertal olika förvaltningar är det ogörligt att i efterhand försöka fastslå maximalt antal svar. En försiktig uppskattning, med uppgifter från Sveriges kommuner och landsting (SKL) som underlag16, är cirka 270 svar. Därmed kan svarsfrekvensen
sägas vara cirka 45 procent.
I enlighet med SFS 1982:668 har samråd ägt rum med SKL innan enkäten skicka-des ut. Enkätfrågorna redovisas i bilaga 3.
Enkätundersökning till länsstyrelser
För att få ett underlag till att utreda frågan om ansvarsfördelningen mellan myndig-heter ställdes även en mindre enkät till landets länsstyrelser. Enkäten behandlade bland annat frågor om överklaganden, lagens tydlighet och tillämpbarhet samt hantering av privata förbudsskyltar uppsatta i anslutning till stängsel.
Andelen avslutade enkäter stannade vid 48 procent, motsvarande10 av 21 länssty-relser.
BORTFALLSANALYS
Svarsfrekvenserna för de båda enkätundersökningarna var låg varför bortfallsana-lyser har genomförts. Anabortfallsana-lyserna visar att bortfallet kan betraktas som tillräckligt spritt över olika typer av kommuner för att resultatet i den meningen kan anses representativt för kommunerna som grupp. Däremot gör den låga svarsfrekvensen i sig att en viss återhållsamhet i tolkningen av resultaten måste iakttas. För en full-ständig bortfallsanalys, se bilaga 2. En utförlig reflektion till utvärderingens enkät-underlag återfinns också i bilaga 2.
Djupintervjuer
Djupintervjuer utfördes med ett strategiskt urval av kommuner. Detta för att få en djupare bild och större förståelse för enkätresultaten. Urvalet av kommuner bestod av en kommun från Norrland, två kommuner från Svealand och två kommuner från Götaland. Både små och stora kommuner är representerade i urvalet, även om ge-nomsnittligt antal invånare för urvalet ligger på cirka 65 000 invånare, att jämföra med genomsnittskommunen i Sverige som har cirka 32 000 invånare. Såväl inlands- som kustkommuner är representerade i urvalet. Några av kommunerna valdes utifrån att de lämnat intressanta svar i enkätundersökningen. Intervjuerna betecknas som semi-strukturerade och utfördes via telefon.
Avgränsningar
Lagen (1998:814) om särskilda bestämmelser för gaturenhållning och skyltning behandlar som namnet antyder flera olika områden och även olika typer av skyltar. Denna utvärdering behandlar huvudsakligen femte paragrafen i lagen och den typ
16 Enligt uppgifter från SKL om antalet kommunalförbund samt gemensamma nämnder i Sverige. Uppgifterna är i delar från 2009, i övrigt från 2011.
av skyltar varigenom allmänheten avvisas från ett visst område som är av betydelse för friluftslivet. Indirekt ingår även paragraferna 11, 12 och 16 som behandlar kommunens tillsyn, det centrala tillsynsansvaret samt instanser vid överklagande. Naturvårdsverket stöter i sitt arbete regelbundet på konsekvenser av allemansrätten som upplevs som negativa, framför allt av markägare. Syftet med femte paragrafen är dock att ge myndigheterna rätt att bereda allmänheten tillträde till mark enligt allemansrätten genom att förhindra att olovliga privata förbudsskyltar sätts upp. Mot den bakgrunden diskuteras inte negativa aspekter av allemansrätten i denna utvärdering.
Referensgrupp
En referensgrupp bestående av berörda myndigheter initierades i enlighet med regeringsuppdragets utformning. Utvärderingen genomförs efter samråd med Bo-verket, TrafikBo-verket, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) samt länsstyrelser-na. Samtliga myndigheter i referensgruppen har fått möjlighet att ge synpunkter på enkätens utformning. Länsstyrelserna valde dock att inte delta.
Kommunernas arbete med privata
förbudsskyltar
I detta kapitel redovisas resultaten från den enkät och de djupintervjuer som ge-nomförts med kommuner i landet. Till stor del används den programteori som re-dovisas i inledningskapitlet (se figur 2, sidan 18) som disposition för hur resultaten redovisas. I texten redovisas resultat från enkät och intervjuer sida vid sida. Samtli-ga figurer i kapitlet redovisar resultat ur enkäten. Djupintervjuerna redovisas enbart i löpande text.
För att öka läsbarheten används i texten benämningarna ”femte paragrafen” och ”privata förbudsskyltar” när vi åsyftar 5 § i lagen (1998:814) med särskilda be-stämmelser om gaturenhållning och skyltning och dess innehåll.
Kommunens kunskap om privata
förbudsskyltar
Kommunerna har i enkäten fått svara på frågan om det finns kunskap inom kom-munen för att korrekta beslut ska kunna fattas gällande tillämpning av femte para-grafen om privata förbudsskyltar. Här skiljer sig kommunernas uppfattning åt. 50 procent av kommunerna anser att det stämmer helt och hållet eller i stor utsträck-ning att det finns kunskap inom kommunen. Lika stor andel av kommunerna anser att det inte finns kunskap (i liten utsträckning eller inte alls) inom kommunen för att korrekta beslut ska kunna fattas (se figur 3).
Det finns kunskap inom kommunen för att korrekta beslut ska kunna fattas vid tillämpning av 5 §
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Instämmer inte alls Instämmer i liten utsträckning Instämmer i stor
utsträckning Instämmer helt och
hållet
Andel kommuner (procent)
Figur 3. I vilken utsträckning kommunen upplever att det finns kunskap inom kommunen om 5 §.
En kommun förklarar det på följande sätt: ”Denna lag är en ganska bortglömd
sådan. Det behövs en rejäl information från Naturvårdsverket om vad som egentli-gen gäller, vad gäller för tillstånd mm.” En annan kommun uttrycker sig på
följan-de sätt:
”…Mina kollegor som sysslar med denna lagstiftning, dvs. de som håller på med gator och liknande gissar jag i många fall har en relativt låg kun-skap om denna paragraf så de kanske inte heller vänder sig till Natur-vårdsverket för att leta kunskap på samma sätt som jag gör som ekolog.”
Ytterligare en kommentar som framkommer är att det är ”bra att ämnet diskuteras
det finns en stor okunskap om ämnet och små resurser att arbeta med och ha tillsyn över privata förbudsskyltar”.
I djupintervjuerna framkommer ingen samlad bild när det gäller kunskapsfrågorna. Ett par av intervjupersonerna har ingen uppfattning. En tredje medger att kun-skapsbristen är väldigt stor och att det generellt även gäller kunskap om allemans-rätten. En av respondenterna som kommer från en teknisk förvaltning menar att lagen används och är känd i de delar som rör gaturenhållning. En av intervjuperso-nerna gör dock följande reflektion:
”Generellt är det knutet till kompetensen i kommunen. I de fall frågan lig-ger på tekniska kontoret så saknas det kompetens. Inom byggnads- eller miljönämnden är det mer tradition att arbeta med tillsyn. Generellt är det för lite jurister ute i kommunerna – som kan hålla i utbildningar och ge
information. Det är viktigt att man pekar ut vilken nämnd som har ansvar för frågan. Det gäller samtliga skyddslagar.”
Kommunernas syn på utformningen av lagen
om privata förbudsskyltar
Kommunerna har i enkäten fått svara på frågor om hur tydlig femte paragrafen är samt i vilken utsträckning kommunerna anser att paragrafen kan tillämpas i prakti-ken. Paragrafen lyder som följer:
”Skyltar varigenom allmänheten avvisas från ett visst område, som är av betydelse för friluftslivet, får inte finnas uppsatta utan tillstånd av kom-munal myndighet. Tillstånd behövs dock inte om det är uppenbart att all-mänheten inte får färdas fritt inom området eller att skylten är behörig av något annat skäl.”
Enligt resultaten från enkäten anser 34 procent av kommunerna att femte paragra-fen är tydlig i sin instruktion, medan 26 procent av kommunerna anser att den inte är tydlig i sin instruktion. En stor andel av kommunerna, 40 procent, svarar att de inte vet (se figur 4).
Andel kommuner som anser att 5 § är tydlig i sin instruktion
34% 26% 40% Ja Nej Vet ej
Figur 4. Huruvida kommunen anser att 5 § om privata förbudsskyltar är tydlig i sin instruktion eller inte.
I det fria svarsalternativet har en del kommuner förtydligat sina svar. Dessa kom-muner ställer sig frågande inför följande lydelse i paragrafen: ”som är av betydelse
för friluftslivet”, och vad är ”definitionen på betydelse för friluftsliv?” En annan
”Den lämnar ju faktiskt fritt för kommunen att bedöma om området är av betydelse för friluftslivet, eller inte. Vilket i förlängningen kan bli en be-dömning som inte stämmer överens med likställighetsprincipen. Vem kan bedöma att viss typ av natur är eller inte är av lika stor betydelse som nå-gon annan? Ska personligt ”tyckande” styra det?”
På frågan om i vilken utsträckning kommunerna anser att femte paragrafen är till-lämpbar i praktiken svarar en stor andel av kommunerna, 43 procent, att paragrafen endast i liten utsträckning är tillämpbar i praktiken (se figur 5). Detta i jämförelse med de 17 procent av kommunerna som anser att paragrafen är tillämpbar i stor utsträckning. Endast ett fåtal kommuner anser att den är helt och hållet tillämpbar (4 procent) eller inte alls tillämpbar (4 procent).
Anser din kommun att 5 § är tillämpbar i praktiken?
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Inte alls I liten utsträckning I stor utsträckning Helt och hållet Vet ej
Andel kommuner (procent)
Figur 5. I vilken utsträckning kommunen anser att 5 § om privata förbudsskyltar är tillämpbar i praktiken.
En kommun uttrycker att femte paragrafen är otydlig när det gäller ordval som
”uppenbart” i ”Tillstånd behövs dock inte om det är uppenbart att allmänheten
inte får….”. En annan kommun uttryckte följande:
”Lagen är otydlig och går inte att stödja sig emot vid eventuella förfråg-ningar. Tydligare information om hur man ska tolka paragraf fem borde finnas tillgänglig för markägare, allmänheten och tillsynsmyndigheten.”
Hur kommunerna prioriterar arbetet med
privata förbudsskyltar
Resultaten från enkäten visar att frågan om privata förbudsskyltar har låg prioritet hos kommunerna. En majoritet av kommunerna (66 procent) anser att frågan inte alls är prioriterad. 31 procent anser att den är prioriterad i liten utsträckning. Endast 3 procent av kommunerna har uppgett att denna fråga är prioriterad i stor utsträck-ning eller att den är helt och hållet prioriterad (se figur 6).
Är tillämpning av 5 § en prioriterad fråga i din kommun?
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Inte alls I liten utsträckning I stor utsträckning Helt och hållet
Andel kommuner (procent)
Figur 6. I vilken utsträckning kommunen anser att 5 § om privata förbudsskyltar är en prioriterad fråga.
En kommun uttryckte följande: ”Min kommun har dock inte avsatt tid eller
resur-ser, och jag tror inte politikerna trots flera påtryckningar, förstår att skyltar är reglerat i miljöbalken.”
Sammantaget styrker djupintervjuerna bilden av att frågan är lågt prioriterad. En av intervjupersonerna gör kopplingen att det kan finnas ett samband mellan bristen på resurser att arbeta med frågan och det faktum att frågan saknar tydlig hemvist myndighetsmässigt inom kommunen.
Men hur ser det då ut med resurser inom kommunerna för att de ska kunna arbeta med frågan om privata förbudsskyltar? Endast 39 procent av kommunerna anser att det finns resurser i stor utsträckning eller att det finns resurser helt och hållet i kommunen för att kunna hantera ansökningar om privata förbudsskyltar (se figur 7). Majoriteten av kommunerna, 61 procent, anser att det inte finns resurser inom kommunen för att kunna hantera ansökningar som kommer in till kommunen. I
resonemang kring resursfrågor i djupintervjuerna anger intervjupersoner från två kommuner tydligt att resurser inte finns avdelade men att ansökningar självklart skulle behandlas om de inkommer. En av kommunerna uttrycker sig så här:
”Jag tänker att om vi fick in ansökningar om skyltar så skiljer det sig inte mycket från handläggning av strandskyddsdispenser. Jag anser att vår kommun har resurser bara det är klart var ansvaret ligger.”
Det finns resurser inom kommunen för att hantera ansökningar från markägare enligt 5 §
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Instämmer inte alls Instämmer i liten utsträckning Instämmer i stor
utsträckning Instämmer helt och hållet
Andel kommuner (procent)
Figur 7. I vilken utsträckning kommunen anser att det finns resurser för att hantera tillståndsansökningar
När det gäller frågan om det finns resurser inom kommunen för att kommunen ska kunna utföra operativ tillsyn (inspektion eller motsvarande) av privata förbudsskyl-tar så anser drygt hälften av kommunerna, 56 procent, att dessa resurser inte finns i kommunen. 34 procent anser att det finns resurser, men endast i liten utsträckning. Endast ett fåtal kommuner anser att det finns resurser i stor utsträckning och ännu färre anser att det helt och hållet finns resurser (se figur 8).
I djupintervjuerna anger en av kommunerna att de inte har möjlighet att utföra tillsyn separat men att man vid annan tillsyn försöker att titta även på skyltar. En annan av intervjupersonerna uttrycker att ”tillsynen är definitivt en resursfråga men
också en efterfrågandefråga. Resursen efterfrågas sällan. Gjorde man en inventer-ing skulle säkert bommar, stängsel och skyltar hittas.”
Det finns resurser inom kommunen för att kunna utöva operativ tillsyn av 5 §
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Instämmer inte alls Instämmer i liten utsträckning Instämmer i stor
utsträckning Instämmer helt och hållet
Andel kommuner (procent)
Figur 8. I vilken utsträckning kommunen anser att det finns resurser för att kunna utöva operativ tillsyn
Policy
Bilden av att flertalet kommuner inte prioriterar arbetet med privata förbudsskyltar förstärks då kommunerna får svara på frågan om det finns kommunala utarbetade mål inom detta område. Endast 2 procent av kommunerna svarar att de instämmer helt och hållet. En stor majoritet av kommunerna, 87 procent, instämmer inte alls. Resterande 11 procent instämmer i liten utsträckning i att det finns utarbetade kommunala mål gällande privata förbudsskyltar.
På frågan om det finns kommunala styrdokument för privata förbudsskyltar svarar en stor majoritet av kommunerna, 81 procent, att det inte alls finns. 12 procent av kommunerna uppger att de instämmer i liten utsträckning i att det finns utarbetade kommunala styrdokument. Endast 7 procent svarar att de instämmer helt och hållet eller instämmer i stor utsträckning. En kommun svarade följande:
”Anser att Naturvårdsverket drar igång en rikstäckande kampanj om vad som
gäller i stället för att varje kommun ska utforma sitt material, snacka om rationali-sering av tillsynsresurserna.”
I djupintervjuerna anger en av kommunerna att de har en skyltpolicy och att frågan diskuterats med och presenterats för politiker. Kommunen i fråga anser att frågan är viktig ur ett turismperspektiv. I intervjuerna diskuterades även ovan angivna enkätresultat angående policydokument. Samtliga menar att avsaknaden av styrdo-kument återspeglar frågans dignitet i ett prioriteringsperspektiv. Två av intervju-personerna anger att de inte upplever det som ett problem i de egna kommunerna. En tredje intervjuperson från en kustkommun anger att avsaknaden av styrinstru-ment kan bero på att det ofta är allmän platsmark från tomterna till strandkant och
att den allmänna platsmarken i kommunen har ett enskilt huvudmannaskap via samfällighetsföreningar.
Ansvarsfördelning
I nedanstående avsnitt belyses hur femte paragrafen om privata förbudsskyltar kan hanteras inom kommunernas organisation. Vidare belyses hur kommunens munikationsvägar med andra myndigheter samt ansvarsfördelningen mellan kom-muner och länsstyrelser i fall där båda myndigheterna berörs.
Ansvarsfördelning inom kommunen
Kommunerna har i enkäten fått ange vilken förvaltning inom kommunen som be-rörs av femte paragrafen om privata förbudsskyltar. De mest frekventa svaren är olika varianter på samhällsbyggnadsförvaltning, tekniskt kontor eller miljö- och byggnadsnämnd. Någon enstaka kommun har svarat sektorn för utbildning och kultur (fritid) eller Miljö och hälsa. Men det är även kommuner som svarat att ”ingen förvaltning berörs” eller ”att efter samråd med stadshusledningen har vi
kommit fram till att ingen instans i kommunen hanterar denna fråga i dagsläget”.
En kommun uttryckte följande: ”Detta är en fråga som hamnar mellan stolarna.
Tekniska kontoret har en del och kommunens bygg- och miljönämnd en annan. Idag finns ingen utpekad funktion för detta.” En annan kommun svarade att ”frå-gan är inte reglerad hos oss men i praktiken berörs tekniska förvaltningen och miljö- och bygg”. Ytterligare en kommun svarade: ”Vi har inte tidigare kommit i kontakt med dessa typer av frågor så vi vet inte vilken avdelning som handlägger detta.”
Intervjupersonerna understryker med sina respektive tjänsters placering att den organisatoriska hemvisten för frågan varierar mellan olika kommuner. Tre av in-tervjupersonerna kommer från respektive kommuns stadsbyggnadsförvaltning eller motsvarande, dock från tre helt olika verksamhetsområden inom förvaltningen (en av intervjupersonerna sköter kommunens naturmark inom en avdelning för drift och underhåll, den andra är från bygglovsavdelningen och den tredje arbetar som jurist). I den fjärde kommunen kommer intervjupersonerna från en avdelning för kommunal teknik som ligger under kommunstyrelsen och i den femte och sista från en teknisk förvaltning, avdelning för trafik- och parkfrågor. Endast en av intervju-personerna anger att privata förbudsskyltar har en klar hemvist i den egna kommu-nens organisation.
Några av intervjupersonerna lyfter i detta sammanhang det faktum att det finns åtminstone ett par kommunala myndigheter som kan tänkas ansvara för olika delar av frågan i den egna organisationen. En av dessa nämner också att många kommu-ner idag har en sammanslagen bygg- och miljönämnd och att frågan där kan ha lättare att hitta en naturlig hemvist.
Ansvarsfördelning mellan myndigheter
Kommunerna har tillfrågats vart de främst vänder sig för att få information om privata förbudsskyltar. Enligt berörd lag har Naturvårdsverket den centrala tillsy-nen och länsstyrelserna har ett granskande uppdrag vid eventuella överklaganden. Resultatet från enkäten visar att kommunerna främst vänder sig till länsstyrelserna för att få svar på frågor om privata förbudsskyltar (55 procent) men även till andra kommuner (16 procent) och till Naturvårdsverket (17 procent) (se figur 9). Några kommuner (12 procent) har i det fria svarsalternativet även angett bland annat in-ternet, litteratur och vägledningar, rättsfall, lagstiftning, jurister och Svensk författ-ningssamling. Ett fåtal kommuner uppger att frågan inte aktualiserats.
Andel kommuner som uppger vart de vänder sig för att få svar på frågor om privata förbudsskyltar
17% 55% 16% 12% Naturvårdsverket Länsstyrelsen Andra kommuner Annan:
Figur 9. Till vilka myndigheter kommunen vänder sig till för att få svar på frågor om privata förbudsskyltar.
På frågan om vilka informationskanaler som Naturvårdsverket bör använda i sin roll som central tillsynsmyndighet så anser kommunerna främst att Naturvårdsver-ket bör ha information om privata förbudsskyltar på sin webbplats samt ge ut skriftlig vägledning såsom faktablad och handbok. Därefter följde alternativet ”ut-pekad resurs för stöd via telefon”. Endast ett fåtal kommuner uttryckte intresse av facebook, videoseminarier, nätverksgrupp (motsvarande) eller kurser. En kommun uttryckte följande: ”Det behövs någon form av utbildning/kurs i hantering av
pri-vata förbudsskyltar.”
Det har även uttryckts oklarheter om vilken som är beslutande myndighet gällande privata förbudsskyltar. En kommun uttryckte:
”Otydligt från kommunens sida vem som ska handlägga denna typ av frå-gor. Av förordningen framgår att det är Länsstyrelsen som beslutande och vad jag vet så har inte kommunen fått någon delegation och därför har
heller inte KF delegerat till någon nämnd. Eller så kan det vara så att det-ta har hamnat mellan stolarna.”
En kommun uttryckte följande: ”Vi anser att frågan framför allt hanteras av
läns-styrelsen och polisen.”
Enkäten innehöll även frågor om hur kommunerna ser på att utföra tillsyn av priva-ta förbudsskylpriva-tar placerade i anslutning till stängsel där länsstyrelserna ansvarar för stängselgenombrott. Det är dock inte möjligt att svara på hur ansvarsfördelningen ser ut mellan de olika myndigheterna eftersom ingen kommun har uppgett att de utför riktad operativ tillsyn av privata förbudsskyltar.
Även de flesta av intervjupersonerna kan se en risk i att frågor där skyltar och stängsel förekommer i kombination kan hamna ”mellan stolarna”. Någon hänvisar mer till en känsla snarare än belägg medan en annan bestämt hävdar att risken finns eftersom frågan har så liten dignitet. Endast en hävdar att det inte finns sådana oklarheter samt att kontakten med aktuell länsstyrelse är så god att frågan i så fall skulle lösas med en enkel kontakt.
Hur kommunernas insats ser ut
Information om privata förbudsskyltar till allmänheten och markägare Kommunerna har i enkäten fått besvara frågan om kommunen arbetar förebyggan-de med information till allmänheten om vad som gäller vid uppsättning av privata förbudsskyltar av typen ”Privat område”, ”Tillträde förbjudet”, ”Privat badplats” och ”Ridning förbjuden”. Majoriteten, 75 procent, svarade att de inte alls arbetar förebyggande med information till allmänheten. Övriga 25 procent angav att de arbetar i liten utsträckning med information till allmänheten. Ingen svarade att de i stor utsträckning eller helt och hållet arbetade med förebyggande information till allmänheten (se figur 10).
Andel kommuner som arbetar förebyggande med information till allmänheten om privata förbudsskyltar
75% 25% 0% 0% Inte alls I liten utsträckning I stor utsträckning Helt och hållet
Figur 10. I vilken utsträckning kommunen arbetar med information till allmänheten. De kommuner som angav att de arbetade med information till allmänheten fick även svara på vilka informationskanaler som kommunen använder sig av. De dominerande informationskanalerna är kommunens hemsida där information presenteras i fulltext (49 procent av kommunerna angav detta svarsalternativ) samt kommunens hemsida men med en länk till annan myndighet (28 procent) (se figur 11). Några kommuner angav andra alternativ som lokalt infoblad, kommunannons i tidning, i bok om naturguide, lokala ordningsföreskrifter, via handläggare vid frå-gor, info ges vid förfrågan samt ”Arbete med att se över riktlinjer för skyltning
pågår, när detta är klart kommer även resultatet att kommuniceras till allmänhe-ten.”
I djupintervjuerna efterlyser en av intervjupersonerna att det tas fram ett faktamate-rial att lägga ut eller länka till på kommunens hemsidor. En annan säger att infor-mation om privata förbudsskyltar inte finns på hemsidan, men tillägger ”Skulle vi
Informationskanaler som kommuner använder
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Andel kommuner (%)
Annan:
Affischpelare/informationstavla Kommunguide som årligen utges (eller motsvarande)
Sociala medier som facebook/twitter (eller motsvarande)
Kommunens hemsida, länk till annan myndighet
Kommunens hemsida, information i fulltext
Figur 11. Andel kommuner som använder sig av ovanstående informationskanaler. Kommunerna fick ta ställning till varje svarsalternativ. Endast de kommuner som uppgav att de arbetade med information till allmänheten svarade på denna fråga. I djupintervjuerna ställdes även frågan om vad man kan göra för att göra femte paragrafen mer känd. Bland de enstaka förslag som nämndes fanns bland andra utbildningssatsning, kampanj, tydliggöra vem som äger frågan, informationskam-panj till kommuner och vägföreningar. En intervjuperson nämner också att Natur-vårdsverket bör ha en kontaktperson samt ta fram en checklista. Ett par förslag nämndes dock av fler än en intervjuperson. Dels att ta fram ett enkelt material för webbpublicering men även att flytta paragrafen om privata förbudsskyltar till ett annat sammanhang. En intervjuperson tycker konkret att bestämmelserna bör flyt-tas till plan- och bygglagen, bland annat för att hantera frågan i ett sammanhang som utgår från den praktiska organisationen hos många kommuner.
För att få en uppfattning om hur omfattande problemet med privata förbudsskyltar eventuellt är så ombads kommunerna att svara på hur ofta det inkommer frågor från allmänheten. Kommunerna fick även besvara om det inkommer frågor från allmänheten om vad som gäller vid avvisning genom bommar eller stängsel. När det gäller privata förbudsskyltar svarade 81 procent av kommunerna att det sällan eller aldrig inkommer frågor. 17 procent av kommunerna uppgav att det ibland inkommer frågor. Endast 2 procent av kommunerna svarar att det ofta inkommer frågor (se figur 12).
Andel kommuner som anger hur ofta det inkommer frågor från allmänheten om privata förbudsskyltar 31% 50% 17% 2% Aldrig Sällan Ibland Ofta
Figur 12. Anger hur ofta det inkommer frågor från allmänheten om privata förbudsskyltar.
Några kommuner har i fritext uttryckt sig på följande sätt: ”Vi upplever inte detta
som något stort problem i vår kommun” och ”Inom vår kommun har vi inte stött på problem med privata förbudsskyltar.” En annan kommun anser följande:
”I vår kommun är detta inte ett stort problem. Det finns några förbud mot ridning i motionsspår inskrivet i våra lokala ordningsföreskrifter, dessa är också skyltade. Utöver detta är några skogsbilvägar bommade, men de utgör inget övrigt hinder för allemansrätten och upptar inga bidrag för drift. Vi har haft någon badplats som varit föremål för granskning, där skylten också togs ner. Vi har ingen handläggare som har denna arbets-uppgift, utan frågorna får hanteras när de dyker upp.”
Det är motsvarande fördelning på inkommande samtal för bommar och stängsel som det är för privata förbudsskyltar. En kommun uttryckte följande:
”Bommar i skog och mark börjar bli ett problem, då dessa kommer upp titt och tätt. Här borde Skogsvårdsstyrelsen som i stor utsträckning har tillsyn på skogsskötsel och skogsbilvägar få ett ordentligt verktyg att få stopp på detta ofog.”
Kommunerna svarade även på om det inkommer frågor från markägare om vad som gäller vid uppsättning av privata förbudsskyltar. 87 procent av kommunerna svarade att det aldrig eller sällan inkommer frågor från markägare. 12 procent av kommunerna uppgav att det ibland inkommer frågor och endast 1 procent uppgav att det ofta inkommer frågor (se figur 13).
Andel kommuner som uppger hur ofta det inkommer frågor från markägare om privata förbudsskyltar 29% 58% 12% 1% Aldrig Sällan Ibland Ofta
Figur 13. Kommunen uppger hur ofta det inkommer frågor från markägare om privata förbudsskyltar.
Majoriteten av kommunerna, 75 procent, anger i enkäten att de inte arbetar före-byggande med information till markägare. En mindre andel av kommunerna, 23 procent, svarar att de arbetar med frågan i liten utsträckning. Endast 2 procent av kommunerna uppger att de arbetar i stor utsträckning eller helt och hållet med in-formation till markägare (se figur 14).
Andel kommuner som arbetar med förebyggande information till markägare
75% 23% 1% 1% Inte alls I liten utsträckning I stor utsträckning Helt och hållet
Figur 14. I vilken utsträckning kommunen arbetar med förebyggande information till markägare.
De kommuner som trots allt arbetar med information till markägare använder sig huvudsakligen av kommunens hemsida där information presenteras i fulltext (49 procent av respondenterna). En annan vanlig informationskanal som kommunen använder är kommunens egen hemsida med länk till annan myndighet (28 procent), vilket innebär att besökaren som söker information om privata förbudsskyltar skickas vidare till en annan myndighet. Ett fåtal kommuner använder sig av sociala
medier som facebook/twitter (5 procent), kommunguide (2 procent) och affischpe-lare/informationstavla (5 procent). 12 procent av de kommuner som besvarat frå-gan har angett svarsalternativet ”annat” och där nämnt informationskanaler som nyhetsblad, kommunannons i tidning och direktkontakt med markägaren. Förfrågningar som kommer in från allmänheten
Kommunerna har i enkäten fått besvara frågan om hur de hanterar de förfrågningar som kommer in från allmänheten. Resultaten visar att 56 procent av kommunerna anger att de ofta eller alltid hanterar dessa förfrågningar som ”vardagsrådgivning”, det vill säga att de inte diarieförs. 43 procent anger att förfrågningar ofta eller alltid resulterar i en dialog med markägare. Endast 18 procent av kommunerna uppger att dessa förfrågningar ofta eller alltid resulterar i att ett ärende öppnas i kommunen. Flertalet kommuner anser att det är sällan eller aldrig som förfrågningarna vidare-befordras till länsstyrelsen eller till Naturvårdsverket (se figur 15).
Hur kommunerna behandlar allmänhetens förfrågningar
0 20 40 60 80 100
Förfrågan lämnas utan åtgärd Förfrågan hanteras som vardagsrådgivning
(diarieförs ej)
Förfrågan vidarebefodras till länsstyrelsen Förfrågan vidarebefodras till Naturvårdsverket Förfrågan resulterar i dialog med markägare Förfrågan resulterar i att ett ärende öppnas i
kommunen procent Aldrig Sällan Ofta Alltid Vet ej
Figur 15. Hur kommunen behandlar förfrågningar som kommer in från allmänheten. I djupintervjuerna diskuterades frågan om ”vardagsrådgivningen” i aspekten av om det kan finnas en dold problematik – att förfrågningar inte blir till ärenden i kom-munen. Flera intervjupersoner menar att så kan vara fallet av det skälet att den kontaktande allmänheten ringer för att informera sig om vilka regler som gäller men inte har ambitionen att initiera ett ärende exempelvis genom att namnge en närboende eller granne. På frågan om de tror att det finns en dold problematik i den egna kommunen svarar majoriteten av intervjupersonerna att de inte tror det. En av intervjupersonerna som representerar en liten kommun anger att allemansrätten är en prioriterad fråga inom kommunen och att det ofta räcker att man driver ett eller två tillsynsärenden så sprider sig informationen till allmänheten. En av intervjuper-sonerna anger dock att det finns en problematik på vissa ställen inom kommunen – man har stött på svårigheter med markägare i samband med dragning av vandrings-leder och även med vägföreningar.
Ansökningar från markägare
Endast 6 procent av de kommuner som besvarat enkätfrågan anger att de mottagit ansökningar från markägare om tillstånd att sätta upp privata förbudsskyltar. Av dessa anger en stor majoritet att 1 till 2 ansökningar inkommit under de senaste tolv månaderna. Undantaget är en kommun som uppger att de har mottagit cirka 10 ansökningar. Enligt kommunernas samlade svar på denna fråga har färre än 20 procent av ansökningarna beviljats under de senaste tolv månaderna.
Operativ tillsyn av privata förbudsskyltar
Ingen kommun uppger att de under de senaste 12 månaderna har arbetat med ope-rativ tillsyn (inspektion eller motsvarande) riktad mot privata förbudsskyltar. I
fritext har några kommuner svarat att ”lagen har inte tillämpats i någon större
utsträckning” och ”ovanligt förekommande samtidigt som tillsynstid på detta är begränsat”.
Utöver frågan om riktad tillsyn fick kommunerna även besvara om de utför tillsyn av privata förbudsskyltar i samband med annan tillsyn. De flesta kommuner, 62 procent, svarade att detta inte sker. 20 procent svarar att de genomför tillsyn av privata förbudsskyltar i samband med annan tillsyn. (se figur 16).
Andel kommuner som utför tillsyn av privata förbudsskyltar i samband med annan tillsyn
20% 62% 18% Ja Nej Vet ej
Figur 16. Huruvida kommunen utför tillsyn av privata förbudsskyltar i samband med annan tillsyn eller inte.
De som utför tillsyn av privata förbudsskyltar i samband med annan tillsyn uppger att det handlat om ett till fem tillfällen under de senaste tolv månaderna. En kom-mun uttryckte följande:
”Det är min uppfattning att vi inte har privata förbudsskyltar i någon större omfattning i kommunen. Vi är ofta ute i bygglovärenden och har inte hittills upptäckt några sådana skyltar.”
Andra kommuner svarade: ”Några gånger i samband med annan tillsyn inom
strandskyddet, oftast på egen fritid” och ”Hanteras inom ramen för strandskydds-lagstiftningen.”
Utöver det nämnda tillkommer möjligheten att kommunerna eventuellt reglerar privata förbudsskyltar genom lokala ordningsföreskrifter. Endast 7 procent av kommunerna uppger att de reglerar privata förbudsskyltar i lokala ordningsföre-skrifter.
Kommunernas syn på privata förbudsskyltars
inverkan på allemansrätten
Kommunerna har en varierande syn på privata förbudsskyltars betydelse för alle-mansrätten. På frågan om privata förbudsskyltar har betydelse för möjligheten att nyttja allemansrätten anser 45 procent att det har betydelse i stor utsträckning eller helt och hållet. 55 procent av kommunerna anser att privata förbudsskyltar i liten utsträckning eller inte alls har betydelse för nyttjandet av allemansrätten (se figur 17).
Andel kommuner som anser att privata förbudsskyltar har betydelse för allemansrätten 10% 45% 34% 11% Inte alls I liten utsträckning I stor utsträckning Helt och hållet
Figur 17. I vilken utsträckning kommunen anser att privata förbudsskyltar har betydelse för möjligheten att nyttja allemansrätten.
En kommun uttryckte sig på följande sätt: ”Privatiseringen sker inte genom skyltar
utan mer genom markeringar. De är få men handlar om upphängda badkläder, trädgårdsmöbler mm.” En annan kommun svarade följande: ”Det är viktigt att utöva tillsyn för att säkerställa allmänhetens tillgång till vissa område.”
I djupintervjuerna diskuterades enkätresultatet ur den aspekten att 45 procent av respondenterna anser att frågan om privata förbudsskyltar har betydelse för
