Konkreta riktlinjer eller begränsade bin dande regler en fråga om utformning

I både enkätsvar och intervjuer framgår en kluvenhet i inställningen till om bindan- de regler bör införas eller inte. I intervjuerna ges i stort en pragmatisk och nyanse- rad bild av behovet av en reglering. Flera handläggare ser fördelar med bindande regler på enskilda problemområden, men biologisk behandling av avfall är i stora delar mycket beroende av lokala förutsättningar. Utvärderarens bedömning är att varför många inte tar ensidig ställning i frågan kan bero på svårigheten att se hur en mångfacetterad verksamhet som biologisk behandling av avfall kan regleras utan att försvåra en allsidig bedömning i de enskilda fallen. Inverkande faktorer i be- dömningarna är, förutom till exempel klimat, vindriktning och inversioner, även så varierande aspekter, som frågan om vad som är rimligt att kräva i investeringar för bästa möjliga teknik.

I det ena bedömningsfallet kan entreprenören ha certifierat verksamheten och vara mycket engagerad och insatt i till exempel teknikutveckling och i ett annat fall är det en oseriös entreprenör som inte färdigbehandlat sin produkt. I det första ex- emplet kan handläggaren hålla en mer dialogbaserad tillsyn, medan det i det senare fallet skulle behövas hårdare krav att hänvisa till. Vissa farhågor har även framförts om att teknikutvecklingen skulle kunna skapa situationer där kravnivåer är reglera- de, men verksamhetsutövaren har fog för sitt argument att det inte är nödvändigt för att uppnå till exempel hygienisering.

Till detta bör man uppmärksamma att kompostering och rötning ofta sker vid sidan om annan verksamhet till exempel deponering, där det finns regelverk för deponeringsverksamheten. Det finns till exempel återvinningsstationer som har mottagning av park- och trädgårdsavfall som även komposteras på anläggningen. Att verksamhet bedrivs under olika regelverk ställer högre krav på att en reglering är väl avvägd mot de förordningar eller allmänna råd som finns, så att tveksamheter inte uppkommer. Detta är ett problem i frågan om hygieniseringskraven, då Natur- vårdsverket och Jordbruksverket uppges ge oklara eller direkt motstridiga anvis- ningar.

Handläggarna är väldigt självständiga i sina bedömningar. De bär ett stort an- svar för att tillsynen och prövningarna sker i enlighet med miljöbalken och på ett likvärdigt sätt för verksamhetsutövarna i Sverige. Det ställs krav att de håller sig uppdaterade om bästa möjliga teknik, oavsett hur stor kommunen är, hur stora anläggningarna är eller hur frekvent de handlägger ärenden. Att tillståndsprövning- arna och tillsynen är handläggarstyrda kan medföra att bedömningarna inte blir så förutsägbara för verksamhetsutövarna. Ur en rättssäkerhetsaspekt talar detta för att man bör underlätta handläggningen genom att reglera begränsade delar.

Då det ligger i linje med flera miljömål att minska utsläppen från anläggningar för biologisk behandling av avfall och kontrollera denna växande bransch motive- rar det att man bör överväga bindande regler i de delar som medför störst miljöpå- verkan. Att utfärda mer uppstyrda riktlinjer och behålla formen av allmänt råd kan resultera i att de trots sin vägledande form används av handläggarna som föreskrif- ter och att de blir svåra att ifrågasätta. Avvägningen mellan att konkretisera de

allmänna råden och att införa bindande regler till exempel minimi- eller maxgrän- ser bör göras med beaktande av att verksamhetsutövare kan ha stora investerings- kostnader och ibland svårighet att få avsättning för produkten.

9 Slutsatser

De allmänna råden och handboken är uppskattade som nationellt vägledande do- kument och bakgrundsmaterial, men anses för allmänt formulerade i de flesta fall för att utgöra ett direkt stöd. Detta utgör en potential för att utforma en mer konkret vägledning inom ramen för ett allmänt råd, alternativt i kombination med bindande regler i begränsade delar, till exempel hygieniseringskraven. Att de allmänna råden och handboken inte utgör något större stöd i flera ofta svåra bedömningar som av luktolägenheter, villkorsformuleringar och nyttoaspekterna med bästa möjliga tek- nik skulle behöva avhjälpas med en vägledning som når ut till alla tillsyns- och prövningshandläggare. Att Naturvårdsverket har övergått från att till exempel ge specifika förslag på villkor i branschfaktablad till mer övergripande allmänna råd kan behöva ses över, då just konkretion är något som efterfrågas. Då biologisk avfallsbehandling ofta sker vid sidan om annan verksamhet som omfattas av andra allmänna råd, föreskrifter eller förordningar bör stor hänsyn tas till dessa vid ut- formningen av ett nytt allmänt råd eller föreskrift. Eventuellt samråd med Jord- bruksverket och Bo-verket skulle kunna underlätta en samsyn mellan verken om hygienisering och bedömningar av skyddsavstånd.

Dessa slutsatser utmynnar i följande rekommendationer:

• Se över och samordna vägledningen med andra råd och regelverk som är tillämpliga på anknytande verksamhet.

• Se över hur de allmänna råden och handboken kan konkretiseras, till ex- empel genom att införa förslag på villkor och särskilja vägledningen ut- ifrån avfallsslag, teknik och mängd.

• Klargör vilka krav som kan ställas på behandling av gödsel samt park- och trädgårdsavfall under 2 000 ton.

• Utöka vägledningen för bedömning vid luktolägenheter med exempel på förebyggande och motverkande åtgärder och lämpligt skyddsavstånd. • Överväg om tillgång till expertis till exempel i form av en branschexpert

skulle underlätta för handläggare som arbetar med tillsyn och prövning att göra en likvärdig och rättssäker bedömning.

10 Referenser

Litteratur

Vedung, Evert 1998. Utvärdering i politik och förvaltning (upplaga 2). Lund: Stu- dentlitteratur. ISBN nummer 91-44-34262-4.

Lagar och förordningar

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 om hälsobestämmel- ser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel. SFS 1998:808 Miljöbalk

SFS 2001:1063 Avfallsförordningen.

Offentligt tryck

Naturvårdsverket, 2008. Verksövergripande rutin Ta fram nya, ändra och upphäva

föreskrifter och allmänna råd. Verksprotokoll 2008-01-30 Nr 25-08.

Naturvårdsverket, 2007. Tillsyn och framsyn – Naturvårdsverkets tillsynsvägled-

ning 2007–2009. Naturvårdsverket rapport 5675, februari 2007. ISBN 91-620-

5675-1.

Naturvårdsverket, 2003. Naturvårdsverkets allmänna råd till 2 kap. 3 § miljöbal-

ken (1998:808) om metoder för yrkesmässig lagring, rötning och kompostering av avfall, NFS 2003:15.

Naturvårdsverket, 2003. Metoder för lagring, rötning och kompostering av avfall:

Handbok med allmänna råd till 2 kap. 3 § miljöbalken. Handbok 2003:4, utgåva 2.

Prop. 2004/05: 150. Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag. Statsrådsberedningen. Myndigheternas föreskrifter, Ds 1998:43. Statsrådsberedningen. Myndigheternas skrivregler, Ds 2001:175.

Internetbaserat material

Avfall Sverige, 2008-04-07, ”Svensk Avfallshantering 2007”, http://www.avfallsverige.se/m4n?oid=1957&_locale=1 Avfall Sverige, 2008-04-07, ”Komposteringsanläggningar”, http://www.avfallsverige.se/m4n?oid=856&_locale=1 Avfall Sverige, 2008-04-07, ”Biogasanläggningar”, http://www.avfallsverige.se/m4n?oid=855&_locale=1

Bilaga 1: Frågeguide för intervjuer