av avfall
En utvärdering av Naturvårdsverkets
allmänna råd och handbok
En utvärdering av Naturvårdsverkets allmänna råd och handbok
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-5864-7.pdf
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2008 Digital publikation Omslagsfoto: Kenneth Bengtsson
Förord
”De verksamhetsansvariga är väldigt driftiga och påhittiga … otåliga att vänta på ny vägledning. Det är kul att jobba på det sättet. Det händer mycket i branschen, det står inte still, det märks att det är mycket på gång.”
– Kommunal tillsynshandläggare
Naturvårdsverket har beslutat att tillsynsvägledningen av biologisk avfallsbehand-ling är ett prioriterat område och ska utvärderas under 2008. Som vägledning vid tillståndsprövning och utövande av tillsyn över anläggningar för biologisk avfalls-behandling gav Naturvårdsverket år 2003 ut allmänna råd och en handbok. Enheten för produkter och avfall som ansvarig för sakområdet har initierat en utvärdering av de allmänna råden och handboken. Uppdraget lämnades till Enheten för strategier och utvärdering på Naturvårdsverket, samt JTI, Institutet för jordbruks- och miljö-teknik. Resultaten avser att vara underlag för eventuella revideringar och uppdate-ringar.
Denna rapport utgör den första av två rapporter med det övergripande syftet att presentera förslag på förbättringar i de allmänna råden och handboken. Den första rapporten har fokus på de handläggare som utövar tillsyn eller tillståndsprövning och undersöker deras användning av de allmänna råden och handboken, samt deras förslag på förändringar. Den andra rapporten, som JTI svarar för, fokuserar på de tekniska behoven av förändringar.
Ulrika Westholm, Erik Geijer och Chatrine Höckertin har genomfört denna ut-värdering. Frågor om utvärderingen kan ställas till Catarina Östlund, Enheten för produkter och avfall.
Juni, 2008 Naturvårdsverket
Innehåll
FÖRORD 3
1 SAMMANFATTNING 7
1.1 Utvärderingens syfte och genomförande 7
1.2 Resultat 8
1.3 Slutsatser och rekommendationer 9
2 SUMMARY 10
2.1 Objective of the Evaluation and its Implementation 10
2.2 Results 11
2.3 Findings and Recommendations 12
3 BAKGRUND 14
4 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR 15
5 GENOMFÖRANDE OCH METOD 16
5.1 Urval av länsstyrelser för intervju 16 5.1.1 Genomförande och sammanställning av intervjuer 16 5.2 Urval av kommuner för enkät 17 5.2.1 Genomförande av enkätstudie 18 5.3 Avgränsningar och läsanvisning 19
6 VÄGLEDNING FÖR LÄNSSTYRELSERNAS TILLSYN OCH
TILLSTÅNDSPRÖVNING 20
6.1 Behovet av vägledning hos handläggarna 20 6.2 Användningen av Naturvårdsverkets allmänna råd och handbok 21 6.3 Upplevda brister i innehållet i de allmänna råden och handboken 23 6.4 Uppfattning om bindande regler 24 6.5 Samlad bedömning av de allmänna råden och handboken 26 6.6 Handläggarnas förslag till förbättringar 27 6.7 Sammanfattning av intervjuer 29
7 VÄGLEDNING FÖR KOMMUNERNAS TILLSYN 31
7.1 Målgruppen 31
7.2 Kännedom och användning 33
7.2.1 Kännedom 33
7.2.2 Användning 33
7.2.3 Samlad bedömning av innehållet 37 7.3 Synpunkter och förbättringsförslag 39 7.3.1 Struktur på vägledningen 39
7.3.2 Lukt 40
7.3.4 Processer 41 7.3.5 Tydlighet och behov av bindande regler 41 7.4 Sammanfattning av enkät 43
8 DISKUSSION 44
8.1 Används som referens vid tillsyn och tillståndsprövning 44 8.2 Tryggt att nationell vägledning finns, men otydligheten minskar nyttan 45 8.3 Konkreta riktlinjer eller begränsade bindande regler en fråga om utformning 46
9 SLUTSATSER 48
10REFERENSER 49
BILAGA 1: FRÅGEGUIDE FÖR INTERVJUER PÅ LÄNSSTYRELSER 50
BILAGA 2: FRÅGOR OCH RESULTAT FRÅN ENKÄT 54
1 Sammanfattning
Att öka andelen biologisk behandling av avfall och i högre grad utnyttja resurserna i avfallet är ett delmål under det nationella miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Tre av åtgärderna för att uppnå detta delmål avser biologisk behandling av avfall. Naturvårdsverket har beslutat att tillsynsvägledningen av biologisk avfallsbehand-ling är ett prioriterat område och ska utvärderas under 2008.1
Som vägledning vid tillståndsprövning och utövande av tillsyn över anlägg-ningar för biologisk behandling av avfall gav Naturvårdsverket år 2003 ut allmänna råd2 och en handbok3. De allmänna råden behandlar i korta drag de viktigaste
frå-gorna vid bedömning av till exempel lokalisering av anläggning, lakvattenhanter-ing och hygieniserlakvattenhanter-ing av kompost eller rötrest. Handboken ges ut som komplement till de allmänna råden och beskriver mer utförligt grunderna för rekommendatio-nerna, med definitioner och faktorer som har betydelse vid bedömningar utifrån de allmänna råden.
Denna rapport utgör den första av två rapporter med det huvudsakliga syftet att presentera förslag på förbättringar i de allmänna råden och handboken. Denna för-sta rapport har fokus på de handläggare som utövar tillsyn eller tillståndsprövning och undersöker deras användning av de allmänna råden och handboken samt deras förslag på förändringar. Den andra rapporten som JTI, Institutet för jordbruks- och miljöteknik svarar för fokuserar på de tekniska behoven av förändringar.
1.1 Utvärderingens syfte och genomförande
Syftet med utvärderingen är att öka Naturvårdsverkets kunskap om spridningen och användningen av de allmänna råden och handboken samt belysa eventuella önske-mål om revidering. Resultaten från rapporten ska kunna användas som ett underlag för att i ökad utsträckning anpassa de allmänna råden efter tillstånds- och tillsyns-myndigheternas behov.Den övergripande frågan är om och hur de allmänna råden och handboken an-vänds i samband med tillsyn och tillståndsgivning. Följande frågeställningar har besvarats:
• Hur används vägledningen vid tillsyn och tillståndsprövning?
• Vad anser inspektörerna fungerar bra respektive mindre bra när det gäller de allmänna råden och handboken?
• Hur ser behovet ut av bindande regler för biologisk behandling?
Undersökningen är främst baserad på information från tolv intervjuer med hand-läggare på länsstyrelser och 53 enkätsvar från handhand-läggare på kommuner. Elva av
1
Naturvårdsverket, 2007. Tillsyn och framsyn – Naturvårdsverkets tillsynsvägledning 2007–2009. Naturvårdsverket rapport 5675, februari 2007, Bilaga 1, sid. 30.
2
Naturvårdsverket, 2003. Naturvårdsverkets allmänna råd till 2 kap. 3 § miljöbalken (1998:808) om metoder för yrkesmässig lagring, rötning och kompostering av avfall, NFS 2003:15.
3
Naturvårdsverket, 2003. Metoder för lagring, rötning och kompostering av avfall: Handbok med all-männa råd till 2 kap. 3 § miljöbalken. Handbok 2003:4, utgåva 2.
intervjuerna har genomförts per telefon och en vid ett personligt möte. De repre-senterade länsstyrelserna har en jämn geografisk spridning över landet och stor-leksmässigt finns såväl storstadsregioner som glesbygd representerade.
I enkätstudien har vi inkluderat handläggare med tillsyn över både tillstånds-pliktiga anläggningar (B-anläggningar) och anmälningstillstånds-pliktiga anläggningar (C-anläggningar). Resultatet ska ge en representativ bild av användningen av de all-männa råden och handboken bland de kommuner som är tillsynsmyndigheter över anläggningar och som bedriver kompostering eller rötning av sådant material som anges i de allmänna råden.
1.2 Resultat
De allmänna råden och handboken används som ett underlagsmaterial som hand-läggarna initialt utgår ifrån vid framförallt tillståndsprövning men även i viss mån vid tillsyn. Tillsynsobjektens problembild avgör i hög grad om informationen är användbar utöver att vara en allmän vägledning. Ofta är det största problemet lukt-olägenheter, vilket de allmänna råden inte ger mycket vägledning om. Däremot kan de allmänna råden och handboken fungera som ett stöd för handläggarens argu-mentation i fråga om gränsdragningar: till exempel vad som är rötning i förhållande till deponering och vad som är kompostering i förhållande till mellanlagring. Hygi-eniseringskraven uppges av flera handläggare på både kommuner och länsstyrelser som särskilt användbart, om än otillräckligt samordnade med ABP-förordningen.4
Vid tillståndsprövning används det i framförallt samrådsskedet som diskussionsun-derlag och referens. Två frågor uppges vara viktiga vid tillståndsprövning: hur villkor kan formuleras och vad som utgör bästa möjliga teknik. För dessa frågor ger inte de allmänna råden så mycket vägledning.
Handläggarna bygger sina bedömningar med hjälp av flera källor. Viktigast är kollegornas stöd i både tillsyns- och prövningsärenden. Kontaktnätverk fyller en viktig funktion för att diskutera och hitta lösningar där de allmänna råden och handboken inte ger något stöd. De uppskattas som nationell vägledning och hand-läggarna har överlag en stor tilltro till informationen, men den skulle kunna anpas-sas för att bli mer praktiskt användbar. Mer konkret tillämpbara riktvärden efterfrå-gas, med tydligare definitioner och avgränsningar i vägledningen utifrån avfalls-slag, teknik, problembild, skyddsåtgärder och med goda exempel på anläggningar.
Hälften av de kommunala handläggarna har inte tagit ställning till om det finns något behov av bindande regler för branschen. Handläggarna på länsstyrelserna ger i stort en pragmatisk syn på frågan. Då biologisk behandling av avfall upplevs som komplicerat och mycket beroende av lokala förutsättningar så är det ingen av hand-läggarna som förespråkar en större reglering av området. Flera handläggare ser dock fördelar i att bindande regler i begränsade delar skulle kunna underlätta tillsy-nen och tillståndsprövningarna. Tydligare riktlinjer anses även kunna fylla en snar-lik funktion.
4
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel.
1.3 Slutsatser och rekommendationer
De allmänna råden och handboken är uppskattade som nationellt vägledande do-kument och bakgrundsmaterial, men anses för allmänt formulerade i de flesta fall för att utgöra ett direkt stöd. Detta utgör en potential för att utforma en mer konkret vägledning inom ramen för ett allmänt råd, alternativt i kombination med bindande regler i begränsade delar, till exempel hygieniseringskraven. Att de allmänna råden eller handboken inte utgör något större stöd i flera ofta svåra bedömningar som av luktolägenheter, villkorsformuleringar och nyttoaspekterna med bästa möjliga tek-nik skulle behöva avhjälpas med en vägledning som når ut till alla tillsyns- och prövningshandläggare. Att Naturvårdsverket har övergått från att till exempel ge specifika förslag på villkor i branschfaktablad till mer övergripande allmänna råd kan behöva ses över, då just konkretion är något som efterfrågas. Då biologisk avfallsbehandling ofta sker vid sidan om annan verksamhet som omfattas av andra allmänna råd, föreskrifter eller förordningar bör stor hänsyn tas till dessa vid ut-formningen av ett nytt allmänt råd eller föreskrift. Eventuellt samråd med Jord-bruksverket och Boverket skulle kunna underlätta en samsyn mellan verken om hygienisering och bedömningar av skyddsavstånd.
Dessa slutsatser utmynnar i följande rekommendationer:
• Se över och samordna vägledningen med andra allmänna råd och regelverk som är tillämpliga på anknytande verksamhet.
• Se över hur de allmänna råden och handboken kan konkretiseras, till ex-empel genom att införa förslag på villkor och särskilja råden utifrån av-fallsslag, teknik och mängd.
• Klargör vilka krav som kan ställas på behandling av gödsel samt park- och trädgårdsavfall under 2 000 ton.
• Utöka vägledningen för bedömning vid luktolägenheter med exempel på förebyggande och motverkande åtgärder och lämpligt skyddsavstånd. • Överväg om tillgång till expertis till exempel i form av en branschexpert
skulle underlätta för handläggare som arbetar med tillsyn och prövning att göra en likvärdig och rättssäker bedömning.
2 Summary
The interim target for waste under the Swedish national environmental quality objective “A Good Built Environment” calls for an increase in the biological treat-ment of waste and for waste resources to be used more effectively. Three of the measures to achieve this interim target concern biological treatment of waste. The Swedish Environmental Protection Agency (EPA) has decided that the supervision guidelines for biological treatment of waste are a priority area and will be evalu-ated in 20085.
In 2003 the EPA launched general guidelines6 and a manual7 to be used as
guidance in licensing matters and supervision of the facilities for the biological treatment of waste. The general guidelines briefly deal with the most important issues in connection with the siting of facilities, leachate management and hygieni-sation of compost or sewage sludge. The manual is a supplement to the general guidelines and offers a more detailed description of the grounds for the recommen-dations, including definitions and elements of concern when making assessments based on the general guidelines.
This report is the first in a series of two, with the main objective of providing input to improve the general guidelines and the manual. This first report focuses on supervisors’ and permit-issuing officials’ current use of the general guidelines and the manual, including their proposals for alterations. The second report, issued under the JTI, the Swedish Institute of Agricultural and Environmental Engineer-ing, will focus on the need for technological adaptations.
2.1 Objective of the Evaluation and its
Imple-mentation
The objective of the evaluation is to enhance the EPA’s knowledge concerning the dissemination and use of the general guidelines and the manual, as well as to shed light on possible requirements for revisions. The results of the report should be used as basic data to better adapt the general guidelines to the actual needs of the permit-issuing and supervisory authorities.
The overall issue concerns whether, and how, the general guidelines and the manual are used in connection with actual supervision and the issuing of permits.
5
Naturvårdsverket, 2007, Tillsyn och framsyn – Naturvårdsverkets tillsynsvägledning 2007-2009. EPA report 5675: Guidelines for supervision, February 2007, Appendix 1, page 30.
6
Naturvårdsverket, 2003. Naturvårdsverkets allmänna råd till 2 kap. 3§ miljöbalken (1998:808) om metoder för yrkesmässig lagring, rötning och kompostering av avfall, NFS 2003:15. EPA general guide-lines with reference to 2 chapt. 3§ Environmental Code re: methods for professional deposit, manage-ment of sludge and composting of waste.
7
Naturvårdsverket, 2003. Metoder för lagring, rötning och kompostering av avfall: Handbok med all-männa råd till 2 kap. 3§ miljöbalken. Manual 2003:4, edition 2. Methods for deposit, management of sludge and composting of waste. Manual with general guidelines with reference to 2 chapt. 3§ Envi-ronmental Code.
The following issues of concern have been highlighted in the report: • How are the guidelines used in connection with the supervision and
as-sessment of permit applications?
• What do the inspectors perceive as useful or less useful in the general guidelines and the manual?
• Is there any need for binding regulations in connection with biological treatment?
The study is mainly based on information received through interviews with twelve county administrative board officials and 53 questionnaires addressed to municipal officials. Eleven of the interviews were carried out by telephone and one was a face-to-face meeting. The county administrative boards represent a fair geographi-cal distribution over Sweden, with both large urban regions as well as sparsely populated areas represented.
The respondents to the questionnaire included both officials with supervisory duties over facilities with permit obligations (B-installations), as well as facilities with reporting obligations (C-installations). The results should provide a represen-tative view of the use of the general guidelines and the manual among municipali-ties with supervisory authority over facilimunicipali-ties and those who manage composting or sludge processing of such material indicated in the general guidelines.
2.2 Results
The general guidelines and the manual are being used by officials, above all in connection with the assessment of permits but also, to some extent, in connection with supervision. The problem at hand determines whether the information is use-ful or to be viewed as general advice. Odour is a frequent issue of concern, but the general guidelines offer scarce information about this problem. The general guide-lines and the manual, however, do provide information concerning definitions e.g., the relation between sludge processing and depositing, and the relation between compost and intermediate storage. The regulations concerning hygienisation are viewed as particularly useful by several municipal and county administrative board officials, although not sufficiently coordinated with the ABP regulation8.
In connection with the assessment of permits these regulations are generally used at the time of consultation as discussion material and reference. The two most important issues in connection with the issuing of permits are: how to formulate the conditions and determining the optimal technology. The general guidelines do not offer sufficient guidance for these two issues of concern.
The officials make their assessments after considering several sources, the most important being the support from colleagues, both in supervisory and permit-issuing cases. The network of contacts provides an important function for discus-sions and finding solutions when the general guidelines and the manual do not
8
Regulation of the European Parliament and of the Council (EG) No 1774/2002 on health regulations for animal by-products not intended for human consumption.
offer guidance. The guidelines are viewed as national guidance and the officials generally have strong confidence in them, but claim that they should be more adapted to real life to be really useful in practice. More concrete applicable thresh-old values are requested with clear definitions and limitations concerning category of waste, technology, issues of concern, protective measures and with “best prac-tice-installations” listed.
Half of the municipality officials have not particularly reflected on whether there is any need for binding regulations in the sector. The county administrative board officials, however, offer a pragmatic view: as biological treatment of waste is viewed as a complicated issue and to a great extent depends on local conditions, there is consequently no need for more regulations in this area. Several officials do, however, call for some binding regulations as this would facilitate supervision and the issuing of permits. Clearer guidelines would fulfil a similar function.
2.3 Findings and Recommendations
The general guidelines and the manual are appreciated as national guidance and for their basic data, but they are viewed as too generally formulated to provide sub-stantial input in most cases. This offers the potential for a more concrete guide within the framework of general guidelines, possibly in combination with limited binding regulations, e.g. hygienisation regulations. There are several areas where the general guidelines and the manual fail to provide information, e.g. how to deal with odour problems, the drafting of conditions, or the benefits of best available technology. A guide that is relevant to supervisors and permit issuing officials is subsequently required. The EPA should, moreover, provide specific conditional advice instead of general advice in its handouts. The fact that biological treatment of waste often runs parallel with processes regulated by other guidelines, regula-tions or decrees pinpoints the need for broad consideraregula-tions when new general guidelines and manuals are compiled. Consultations with the Swedish Board of Agriculture and the National Board of Housing could facilitate judgements and settlements concerning hygienisation and issues concerning safety distances. The following recommendations are based on the findings of the study:
• A review of the guidelines is required and coordination with other gen-eral guidelines and regulations applicable in similar fields of business. • A review of the general guidelines and the manual in terms of offering
concrete solutions and with input based on type of waste, technology and volume.
• Clear guidelines are required concerning the management of manure as well as park and garden waste with volumes not exceeding 2,000 tons. • Enhanced guidelines concerning odour issues with suggested measures
for prevention and how to address the problem, with recommended pro-tective distances.
• Assistance to supervisors and permit-issuing officials should be consid-ered, e.g. an expert counsellor, so that judgements are in line with one another and legally secure.
3 Bakgrund
Alla anläggningar som bedriver miljöfarlig verksamhet är indelad i fyra prövnings-nivåer utifrån en riskbedömning: A, B, C och U-anläggningar. Av EMIR-registret som länsstyrelserna ansvarar för framgår att det i Sverige idag finns 148 anlägg-ningar för biologisk avfallsbehandling (kompostering eller rötning), som är klassa-de som A eller B-anläggningar. Det saknas samlaklassa-de uppgifter om hur många C-anläggningar det finns i landet.9
Tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet sköts av Miljödomstolen (A-anläggningar) och miljöprövningsdelegationerna vid länsstyrelserna
(B-anläggningar). Anläggningar med mindre riskfylld verksamhet beroende på om-sättning och avfall (C-anläggningar) är anmälningspliktiga till kommunen.
För att se till att verksamheten bedrivs i enlighet med miljöbalken och de före-skrifter som utfärdats med stöd av den ska myndigheter utöva tillsyn. Tillsyn av B- och C-anläggningar bedrivs i huvudsak av de kommuner där anläggningarna är verksamma, men i många fall bär miljöprövningsdelegationerna vid länsstyrelserna tillsynsansvaret över B-anläggningarna.
Som vägledning vid tillståndsprövning och utövande av tillsyn över anlägg-ningarna för biologisk behandling av avfall gav Naturvårdsverket år 2003 ut ett allmänt råd och en handbok. De allmänna råden är ett drygt fyra sidor långt doku-ment och behandlar i korta drag de viktigaste frågorna vid bedömning av till exem-pel lokalisering av anläggning, lakvattenhantering och hygienisering av kompost eller rötrest. Handboken ges ut som komplement till de allmänna råden och beskri-ver mer utförligt på 18 sidor grunderna för rekommendationerna, med definitioner och faktorer som har betydelse vid bedömningar utifrån de allmänna råden.
I Tillsyn och framsyn – Naturvårdsverkets tillsynsvägledning 2007–2009 (Na-turvårdsverket rapport 5675, februari 2007) framgår att verkets övergripande mål för tillsynsvägledningen är att skapa förutsättningar för en likvärdig och effektiv tillsyn som bidrar till att säkerställa miljöbalkens syfte. Under perioden 2007–2009 prioriterar Naturvårdsverket tillsynsvägledningen om avfall och under 2008 ska de allmänna råden för biologisk avfallsbehandling utvärderas.10
Enheten för produkter och avfall har som ansvarig för sakområdet initierat en utvärdering av de allmänna råden respektive handboken för biologisk behandling av avfall som underlag för en eventuell revidering och uppdatering. Utvärderings-uppdraget lämnades till Enheten för Strategier och Utvärdering. Rapporten utgör den första av två delrapporter med det huvudsakliga syftet att presentera förslag på förbättringar i de allmänna råden och handboken. Den första rapporten har fokus på de handläggare som utövar tillsyn eller tillståndsprövning och undersöker deras användning av de allmänna råden och handboken, samt deras förslag på föränd-ringar. Den andra rapporten som JTI, Institutet för jordbruks- och miljöteknik, svarar för fokuserar på de tekniska behoven av förändringar.
9
Se utdraget ur EMIR-registret i Bilaga 3.
10
Naturvårdsverket, 2007. Tillsyn och framsyn – Naturvårdsverkets tillsynsvägledning 2007–2009. Naturvårdsverket rapport 5675, februari 2007, Bilaga 1, sid. 30.
4 Syfte och frågeställningar
Syftet med denna utvärdering är att öka Naturvårdsverkets kunskap om spridningen och användningen av det allmänna rådet och handboken, samt belysa eventuella önskemål om revidering. Resultaten från rapporten ska kunna användas som ett underlag för att i ökad utsträckning anpassa det allmänna rådet efter tillstånds- och tillsynsmyndigheternas behov.
Den övergripande frågan rör om och hur det allmänna rådet och handboken an-vänds i samband med tillsyn och tillståndsgivning. Mer konkret avser utvärdering-en att svara på nedanståutvärdering-ende frågor:
• Hur används vägledningen vid tillsyn och tillståndsprövning?
• Vad anser inspektörerna fungerar bra respektive mindre bra när det gäller det allmänna rådet och handboken?
5 Genomförande och metod
Undersökningen är främst baserad på information från tolv intervjuer med hand-läggare på länsstyrelser och 53 enkätsvar från handhand-läggare på kommuner. Elva av intervjuerna har genomförts per telefon och en vid ett personligt möte. Tre inter-vjuer har gjorts med kommunala tillsynshandläggare för att få synpunkter på enkä-tens frågeställningar och avgränsningar.
För att skapa en bättre förståelse för biologisk behandling av avfall har doku-mentstudier även gjorts. Här bör framförallt nämnas Avfall Sveriges rapport Svensk Avfallshantering 2007 samt Frivilligt åtagande – inventering av utsläpp från biogas- och uppgraderingsanläggningar, Rapport 2007:02, som har givit en grundläggande förståelse för biologisk behandling av avfall. Ett studiebesök på Gräfsåsens komposteringsanläggning i Jämtland har även givit en god bild av öpp-na komposteringar. JTI har bidragit med värdefull kunskap i specifika frågor om kompostering och rötning.
5.1 Urval av länsstyrelser för intervju
Fokus för utvärderingen har varit på frågor som rör både tillsyn och tillståndspröv-ning. Det första kriteriet har därför varit att finna myndigheter med erfarenhet av båda dessa. I ett första steg begränsades utvärderingen till de tio länsstyrelser som sköter både tillsyns- och tillståndsfrågor. Vi kompletterade därefter med ytterligare två länsstyrelser. De har inte tillsynsansvar över några anläggningar för biologisk behandling och därför har fokus i de intervjuerna legat på frågor kring tillstånds-prövning. Det ger således en komplett bild när det gäller länsstyrelser som utövar egen tillsyn.
De tolv länsstyrelser som ingår i utvärderingen är Dalarna, Jämtland, Jönkö-ping, Kalmar, Norrbotten, Skåne, Värmland, Västerbotten, Västernorrland, Väst-manland, Västra Götaland och Östergötland. De har en jämn geografisk spridning över landet och storleksmässigt finns såväl storstadsregioner som glesbygd repre-senterade.
5.1.1 Genomförande och sammanställning av intervjuer
Vi har kontaktat länsstyrelserna per telefon för att söka rätt på den handläggare på respektive länsstyrelse med bäst förutsättningar att svara på våra frågor. Telefonin-tervjuerna har varit semistrukturerade. Frågeformuläret (se bilaga 1) skickades ut till handläggarna strax före intervjun, för att de skulle kunna ha det till hands i syfte att underlätta samtalet. Intervjuerna tog i genomsnitt 45 minuter att genomföra.
Den följande resultatredovisningen utgår från de kärnfrågor som legat till grund för denna utvärdering och strukturen på redovisningen följer därefter. De citat som ges i rapporten är ordagrant återgivna, men i några fall har ändringar gjorts och markerats med klammer [ ]. Exempel på ändringar är till exempel att förtydligan-den har tillfogats, att en bokstav har gjorts till versal eller helt har saknats och då har tillfogats eller att ordens ordningsföljd ändrats i syfte att underlätta förståelsen. För att möjliggöra att se vem av intervjupersonerna som har sagt vad har efter varje
citat angivits med följande markering [IP] vilken intervjuperson som har citerats. Följdordningen är en annan än den ovan angivna.
5.2 Urval av kommuner för enkät
Då en majoritet av den operativa tillsynen över anläggningar för biologisk behand-ling sköts av handläggare på landets kommuner är det av intresse att få information om hur de uppfattar de allmänna råden och handboken. Enkäten är därför riktad till enbart kommunhandläggare.
De allmänna råden är i första hand avsedda att ge vägledning vid anmälnings- eller tillståndspliktig mellanlagring samt tillståndspliktig biologisk behandling. I enkätstudien har vi inkluderat handläggare med tillsyn över både tillståndspliktiga anläggningar (B-anläggningar) och anmälningspliktiga anläggningar
(C-anläggningar).
Urvalet är inte gjort så att resultatet ska kunna generaliseras till Sveriges samt-liga kommuner. Alla kommuner har inte anläggningar för biologisk behandling av avfall som de har tillsynsansvar för. Resultatet avser att ge en representativ bild av användningen av de allmänna råden bland de kommuner som är tillsynsmyndighe-ter över anläggningar och som bedriver kompostillsynsmyndighe-tering eller rötning av sådant mate-rial som anges i de allmänna råden.
Av de 63 kommuner som ingår i urvalet är 26 kommuner tillsynsmyndigheter för anläggningar som är anslutna till Avfall Sverige11. Svar har inkommit från 53
kommuner. Indelat i de kommuntyper som Sveriges kommuner och landsting (SKL) använder ser svarsfrekvensen ut på följande sätt:
11
Se komposteringsanläggningar som är medlemmar på
http://www.avfallsverige.se/m4n?oid=856&_locale=1 och rötningsanläggningar på http://www.avfallsverige.se/m4n?oid=855&_locale=1.
Svarsalternativ Antal svar Fördelning % Storstad 2 3,7 Förortskommun 4 7,5 Större stad 19 35,9 Pendlingskommun 5 9,4 Glesbygdskommun 3 5,7 Varuproducerande kommun 1 1,9 Övrig kommun > 25 t 6 11,3 Övrig kommun 12.5-25 t 10 18,9 Övrig kommun < 12.5 t 3 5,7 Totalt 53 100,0
Figur 1: Tabellen visar de 53 som svarade på enkäten uppdelat i de nio kommuntyper som SKL använder.
Tio kommuner har inte svarat på enkäten vilket motsvarar 17 procent. En bortfalls-undersökning gjordes som har visat att för majoriteten av handläggarna beror det på tidsbrist, några har även varit på semester och en person har sannolikt sparat enkäten i tron att svaren skickades. Bortfallet bedöms inte ha någon större betydel-se för undersökningens slutsatbetydel-ser.
5.2.1 Genomförande av enkätstudie
Konstruktionen av frågor är främst baserad på de resultat som har kommit fram i intervjuerna med länsstyrelser. Ett utkast till enkät skickades även ut på prov till fyra handläggare, varav tre intervjuades för synpunkter på utformning.
Enkäten innehåller 30 frågor och är uppdelad i fyra delar: Dina tillsynserfaren-heter, De allmänna råden, Handboken, och Generella inställningar till de allmänna råden och handboken (se bilaga 2).
De första fem frågorna i den första delen syftar till att ge en bild av målgrup-pen. De följande två frågorna (fråga 6–7) avser att belysa handläggarnas behov av information och de källor som idag används för tillsynsarbetet. Den andra delen (frågorna 8–14), samt tredje delen (frågorna 15–21) är inriktade på handläggarnas kännedom om och användning av de allmänna råden respektive handboken. Den fjärde och sista delen avser att ge information om handläggarnas åsikter om styrkor och svagheter med de allmänna råden och handboken samt möjliga förbättringsåt-gärder.
5.3 Avgränsningar och läsanvisning
Intressenter som kan ha användning av vägledningen i de allmänna råden och handboken är förutom handläggare i första hand verksamhetsutövare. Även branschorganisationer som Avfall Sverige skulle kunna ha intresse av vägledning-en. Utvärderingen är begränsad till länsstyrelser och kommuner som bedriver till-syn och/eller tillståndsprövning för biologisk behandling av avfall. Resultaten kommer därför att återge ett myndighetsperspektiv. Verksamhetsutövare kan ha en något annorlunda syn på de allmänna råden och handboken, vilket inte blir upp-märksammat i denna utvärdering. Ett exempel på en sådan fråga är om det finns behov av bindande regler och om teknikutvecklingen gör ett allmänt råd mer lämp-ligt för branschen. Till kommuner räknas även kommunala samarbetsorgan för gemensam tillsyn över kommungränserna.
De tillsynsmyndigheter som ingår i studien har tillsynsobjekt med aktiv biolo-gisk behandling genom rötning eller kompostering. Lagring av avfall ingår endast om det sker genom samma tillstånd eller anmälan och på samma anläggning som komposterings- eller rötningsverksamheten. Reningsverk ingår inte men däremot deponier och återvinningscentraler om de bedriver kompostering eller rötning av nedanstående avfallsslag.
Det avfall för biologisk behandling som avses i de allmänna råden är ”källsor-terat matavfall, livsmedelsrela”källsor-terat verksamhetsavfall [och] avloppsslam” samt tillståndspliktig (mer än 2 000 ton) ”fast naturgödsel och park- och trädgårdsav-fall”. Utöver biologisk behandling av detta avfall inkluderas i enkäten även till-synsobjekt med mindre än 2000 ton gödsel och park- och trädgårdsavfall.
I kapitel 7 redovisas resultatet från de intervjuer som genomförts med represen-tanter på tolv länsstyrelser och avslutas med en sammanfattning. Därefter följer ett kapitel med beskrivning av resultatet och en sammanfattning av enkätstudien. I kapitel 9 följer en sammanfattande diskussion om resultaten från båda delstudierna utifrån de frågeställningar som utvärderingen ska besvara. Avslutningsvis görs i kapitel 10 en kort sammanfattning som mynnar ut i rekommendationer.
I första bilagan presenteras den frågeguide som har använts vid intervjuerna med representanter från länsstyrelserna. I andra bilagan är enkätfrågorna med svarsresultat presenterade.
6 Vägledning för länsstyrelsernas
tillsyn och tillståndsprövning
6.1 Behovet av vägledning hos handläggarna
De intervjuade handläggarnas erfarenhet av tillståndsprövning och tillsyn varierar från något år till drygt 30 år. Tillsyn bedrivs i de flesta fall från vart tredje år upp till några få gånger per år, till stor del beroende på antalet anmälningar och klago-mål från allmänheten.Biologisk behandling av avfall beskrivs av flera handläggare som ett stort kun-skapsområde under stor utveckling. I takt med att området för biologisk behandling växer i antalet ansökningar som kommer in och utvecklas tekniskt, så ökar också behovet av vägledning, menar en handläggare. Samtliga har erfarenhet från annan tillståndsprövning än av biologisk behandling och i jämförelse med annan till-ståndsprövning tycker några att tilltill-ståndsprövning för biologisk behandling av avfall kan vara mer komplicerad. Det kan vara svåra bedömningsgrunder som till exempel problem med lukt och svårare att formulera villkor i tillstånden, eftersom det sällan finns några mätbara kriterier för biologisk behandling.
”Det enda villkor vi kan göra är att om det är lukt så ska det göras någonting, men vi kan inte säga hur mycket lukt eller olägenheter för det upplevs olika.” [IP 10]
Den information som behövs vid ett tillsynsärende respektive vid tillståndspröv-ning är mycket situationsanpassad och de källor som uppges är många. Den infor-mation som har nämnts vid tillståndsprövning är bland annat det som är viktigt för hygieniseringskraven, såsom smittskydd, avdödning av bakterier, temperatur och uppehållstider i komposten samt kännedom om olika typer av avfall, avstånd till närboende och kapacitet vid driftstopp (oförutsedda händelser). Varje anläggning bedöms utifrån sin kontext. En handläggare menar att vid bedömning av vilket markunderlag som är rimligt att kräva för lakvatteninsamling så måste även en ekonomisk avvägning göras. Hänsyn behöver tas till vilken typ av avfall som be-handlas, den omgivande markens känslighet och även hur stor investeringskostna-den skulle bli. Detta gör att många äreninvesteringskostna-den blir svårbedömda.
Tillsynsärenden har alltid ett specifikt syfte och är oftast händelsestyrda. De kan till exempel bero på att det har inkommit klagomål eller att verksamhetsutöva-ren vill genomföra förändringar. Få handläggare har uppgivit att de utför regel-bundna tillsynsbesök utan att någon händelse har föranlett det. Behovet av vägled-ning kan då bli angeläget om det till exempel inte har skrivits in några tydliga vill-kor i tillståndet. En diskussion med verksamhetsutövaren om skyddsåtgärder och orsaken till uppkomna problem kan ta sin utgångspunkt i riktlinjerna i de allmänna råden.
Informationen om den anläggning som ska tillståndsprövas kommer framförallt från verksamhetsutövarna själva. Även vid tillsyn är dialogen med verksamhetsut-övaren viktig för att få kännedom om verksamheten. Vid enskilda bedömningar uppges kollegorna vara en viktig informationskälla, liksom gamla tillstånd och
ärenden från andra länsstyrelser. I detta sammanhang har det nätverk som finns mellan länsstyrelser en viktig funktion, för att handläggarna ska kunna ställa frå-gor, diskutera och få information om andra handläggares bedömningar. Branschor-ganisationen Avfall Sverige uppges även vara en betydelsefull källa. Andra sätt att hålla sig uppdaterad, framförallt vid tillståndsprövning, är genom information från tillverkare av ny teknik, prenumeration på MiljöLex som ger ut prejudicerande miljödomar, studiebesök till väl fungerande anläggningar, länsveterinär och BREF-dokument med bästa möjliga teknik. Det har inte framkommit att direktkontakt med Naturvårdsverket i vägledande frågor har varit av någon väsentlig betydelse, utan det har uppgivits av några handläggare som sporadiskt i enskilda fall.
Svårigheten att hålla sig uppdaterad kring allt som rör tillståndsprövning är av betydelse särskilt för de handläggare som inte får så många prövningsfall. En hand-läggare påpekar att det i ett mindre län med ett begränsat antal komposterings- och rötningsanläggningar kanske bara blir aktuellt med ett par tillståndsprövningar under en tioårsperiod.
”Det kan vara så att man missar vissa saker då man inte har koll på allting som finns, så det är väl just det att man skulle behöva någon att fråga. Det kan ju vara lite knepigt då man letar information om man har hittat den information som finns.” [IP3]
De ibland svåra bedömningsgrunderna, de olika behoven av information, de olika källorna och inte så frekventa ärenden gör att vägledning överlag upplevs viktigt av handläggarna.
6.2 Användningen av Naturvårdsverkets
allmänna råd och handbok
Av de tolv intervjuade handläggarna på länsstyrelserna kände elva till de allmänna råden och handboken. Av dessa uttryckte de flesta sig positivt om dem rent gene-rellt och att de har en viktig funktion att fylla i arbetet, framförallt när det gäller tillståndsprövning. I den operativa tillsynen är tillståndet utgångspunkten i arbetet och de allmänna råden får då betydelse som bakgrundsmaterial eller referensmate-rial.
Åsikterna om de allmänna råden och handboken är överlag desamma. De flesta handläggare gör ingen större skillnad mellan de allmänna råden och handboken utan använder sig av båda. En del har använt sig av handboken och är mindre insat-ta i hur de allmänna råden skiljer sig från den, medan andra enbart använder sig av de allmänna råden. Ett par handläggare ger uttryck för att tilläggsinformationen i handboken är så generellt hållen att den mer verkar rikta sig mot allmänheten som målgrupp än mot handläggarna.
Fördelen med de allmänna råden är enligt många av handläggarna att de kom-mer från Naturvårdsverket, som i sin roll som vägledande myndighet i frågor om biologisk behandling har en naturlig legitimitet och trovärdighet. Naturvårdsver-kets allmänna råd kan trots sin vägledande och inte tvingande form därför vara en förenande punkt i handläggarnas dialog med verksamhetsutövarna och ett stöd för det dagliga arbetet.
Generellt kan sägas att handläggarna använder de allmänna råden även om de inte läser dem ofta. En del har inte läst dem på flera år. Det gör att det också kan vara svårt att avgöra vad i bedömningarna som ursprungligen härrör från de allmänna råden. De uppges fylla en viktig funktion genom att ”man har dem i bakhuvudet” och vid behov kan plocka fram dem i enskilda fall för att se om det finns något användbart. De uppges också ha betydelse genom att de ger en samlad bild av bio-logisk behandling och en sammanfattning av det viktigaste för bedömning. Att det finns kortfattat i ett dokument är, menar flera handläggare, betydelsefullt i en bransch där ny information i huvudsak kommer från branschorganisationer och tillverkare av teknik. Ett annat värde som framförts är att de underlättar en samsyn för att bedömningar ska bli rättvisa, oavsett vilket län verksamheten bedrivs i.
De allmänna råden används på likartat sätt vid tillsyn och tillståndsprövning. Det finns dock frågor som är mer aktuella vid prövning än vid tillsyn. Exempel på sådana är vad som utgör bästa möjliga teknik och vad som i de enskilda fallen är rimligt att kräva i form av till exempel uppsamling av lakvatten. För de bedöm-ningarna utgör inte de allmänna råden eller handboken något större stöd. Hur vill-koren ska formuleras i verksamhetstillstånden är likaså en bedömning som görs vid prövning och inte vid tillsyn. Den vägledning som behövs för denna bedömning, hämtas inte ur de allmänna råden. Handläggarna uppger att stödet kommer mer från kollegor genom e-postnätverk och chattsidor eller genom avfallshandläggar-träffar. I dessa forum kan handläggarna diskutera vanligt förekommande begrepp som till exempel ”hårdgjord yta”, för att skapa en gemensam uppfattning om vad det ska innebära.
Flera handläggare uppger att de använder hygieniseringskraven framförallt vid tillståndsprövning och några uppger att de även citerar de delarna i tillstånden. Det ger eftertryck i beslutet. För att skapa tyngd för sin argumentation för ett villkor i tillståndet kan handläggaren redan vid samråd hänvisa till de allmänna råden:
”Eftersom de [allmänna råden] kommer från Naturvårdsverket så brukar vi redan vid samråd trycka på att det kommer från Naturvårdsverket och då är det svårt att rucka på. Det är bra att ha det i ryggen i dialog med verksamhetsutövaren.” [IP 8]
En annan handläggare använder de allmänna råden som referensläsning i frågor om lakvattenhantering och skapar sig först en övergripande bild från de allmänna rå-den, som sedan kan fördjupas med kompletterande information:
”Jag använder dom inte separat utan korsläser och jämför, till exempel om lakvatten, jag använder dom fortlöpande i processen – först i samråd och ser vilka frågor som kan vara viktigast och sen när själva ansökan kommer in blir det mer specifikt och på pro-cessbetingelser så att man har kontroll över de bitarna. Man går mer in på djupet i själ-va prövningen.” [IP5]
6.3 Upplevda brister i innehållet i de allmänna
råden och handboken
En majoritet av de svarande upplever att informationen i de allmänna råden och handboken är mycket allmänt hållen och att detta, trots det uttalade behovet, gränsar användningsområdet och nyttan. I brist på konkretion av vad som ska be-dömas som ”godtagbar nivå” av luftutsläpp eller ”hög mognadsgrad” av kompost så utgår handläggarna i stor utsträckning ifrån sin egen erfarenhet eller den praxis som skapas genom kontaktnätverk och branschverkande organisationer. Vägled-ningen blir på så sätt begränsad, eftersom begrepp som exempelvis ”sluten pro-cess” är tämligen otydlig. Handläggarna försöker själva konkretisera begreppen genom att titta på hur andra länsstyrelser har använt dem i gamla beslut, genom diskussioner i nätverk och avfallshandläggarträffar. De skapar en praxis som inte kommer från Naturvårdsverket.
”Nu har det varit en diskussion väldigt länge- vad är en hårdgjord yta. Så det börjar man väl få lite klarhet i vad det egentligen är, men det förekommer ju fortfarande att kommunen säger att vi tycker att en hårdgjord yta är hårdpackad jord.” [IP2]
En svår fråga menar några handläggare är gränsdragningen för när avfall ska be-dömas övergå i en produkt. Naturvårdsverket anses inte ge någon vägledning i den frågan och detta uppges locka företag, särskilt för behandling av slam, in i gråzo-nen för det tillåtna. Om vägledningen var tydligare så skulle det vara lättare att sanera branschen och i förlängningen öka rättsäkerheten, menar en handläggare. Även vägledning för att bedöma när en kall årstid övergår i en varm efterfrågas.
”Om du ska ha lagring utav avfall… När drar vi gränsen för när det är varmt och när det är kall årstid? Om man skulle försöka skriva ett villkor utav det så kan du inte dimen-sionera anläggningen utifrån olika lagringstider. Du kan inte bedriva tillsyn utifrån det heller då… Luktproblem är ett annat stort bekymmer. I vems näsa får det inte lukta?” [IP4]
Flera handläggare har beskrivit frågan om gränssnittet gentemot den animaliska biproduktsförordningen som otydlig. Gödsel ingår i Naturvårdsverkets allmänna råd, men är samtidigt en animalisk biprodukt. Den vägledning som finns uppfattas som svårtolkad och Jordbruksverket anses inte ge något stöd för att få klarhet i den frågan. En handläggare uppger att hon/han tror sig ha anläggningar som är till-ståndsprövade och godkända enligt miljöbalken, men som inte skulle godkännas av Jordbruksverket. Bristen på samordning uppges vara det största bekymret.
”Det skulle vara olyckligt om vi miljöfolk har en syn på vad som är hygienisering och sedan har Jordbruksverket en lite annan syn… Sedan bygger man en anläggning för X antal miljoner och sedan kommer en annan myndighet och säger att det här duger inte. Det känns inte bra.” [IP4]
Det finns även behov av att få klarhet i hur rötning eller kompostering av slam på reningsverk ska betraktas. Där görs inget aktivt för att få en god kompostering,
trots att det är en likartad verksamhet, och ett par handläggare är osäkra på om de allmänna råden även är tillämpliga i de fallen.
En annan handläggare anser att det kunde framgå mer vilka problem som kan uppstå med respektive metod som kan användas. Utifrån det skulle man kunna göra en bedömning vid tillståndsprövningen om vad som är realistiskt att kräva i arbete och investeringskostnader om det uppstår problem.
”Hygieniseringskraven är bra, men hur ska man mäta och vad är realistiskt att uppnå i en öppen kompostering, så att man inte kör huvudet i sanden. Det är ingen idé att ha krav och villkor när man har svårt och inte kan uppfylla dem i praktiken.” [IP10]
En angränsande fråga till problembilden med tekniken är att beskriva bakgrunden till rekommendationerna, att exempelvis använda ”slutna system i möjligaste mån”. Om nyttoaspekterna var beskrivna i de allmänna råden eller handboken så skulle de kunna användas som stöd i argumenten för bästa möjliga teknik. I dagsläget menar en handläggare att man får de nyttoaspekterna från leverantörerna av tekniken, som enbart tar upp de positiva aspekterna med tekniken.
Utgångspunkten borde vara att utforma alla allmänna råd som stöd för hand-läggarna och deras argument, inte att ge beskrivningar om problem som är uppen-bara för handläggarna. Formuleringar som ”verksamhet ska bedrivas utifrån lokala förutsättningar” uppfattas som självklara och drar ner intresset för att läsa vidare, när det i slutändan kanske bara blir en liten del som är relevant i det enskilda fallet.
”Även om alla utövare kanske inte kan allt så är det väl inte Naturvårdsverkets roll att informera dem, det har de egna organisationer för. Naturvårdsverket ska väl förse oss [länsstyrelser] med information.” [IP 2]
Flera av handläggarna anser att Naturvårdsverket i betydligt större utsträckning borde ”sätta ned foten” och bli tydligare i sin rådgivning, i syfte att minska utrym-met för tolkningar.
”Jag tycker att man [Naturvårdsverket] skulle våga ta ut svängarna i allmänna råden, våga ha en åsikt. Det är inte livsfarligt att ha en åsikt om det visar sig vara fel efter x antal år, om man ser att något annat är bättre.” [IP4]
Det finns en förståelse för att allmänna råd med nödvändighet blir allmänt hållna, men om man utformar dem för att de ska vara aktuella så lång tid som möjligt, så kan konsekvensen bli att innehållet blir väldigt urvattnat.
6.4 Uppfattning om bindande regler
Ett tydligt dilemma som kommer fram i intervjuerna rör balansen mellan att öka detaljregleringen med tydligare direktiv och samtidigt ta hänsyn till lokala förut-sättningar och skilda behov som kan vara aktuella i olika delar av landet, i olika typer av verksamheter m.m. Styrkan med allmänna råd är att de underlättar en samsyn i landet, men det blir på bekostnad av att de blir mindre specificerade. De flesta handläggare menar dock att de allmänna råden skulle kunna bli tydligare.
Tydligare riktlinjer skulle kunna minska tolkningsutrymmet och ju mer konkret det är desto enklare beslutsfattande. En ökad konkretion skulle också kunna fungera som ett stöd i handläggarnas argumentation med verksamhetsutövare. Nedanståen-de citat visar på en utbredd uppfattning kring just balansen mellan tydligare riktlin-jer och ändå frihet att anpassa villkoren utifrån lokala förutsättningar.
”Ibland hade man önskat att det hade funnits mer detaljerat, så att man verkligen kan peka på att det står så och man inte behöver tolka fritt, men samtidigt så låser det ju, just det här att det är så olika förhållanden på olika ställen.” [IP1]
En handläggare ser en fördel i att hårdare riktlinjer skulle lägga över arbetet på verksamhetsutövaren att motivera avvikelser från dem, istället för att handläggaren som idag får motivera villkoren. Det skulle kunna göra tillståndsprövningarna mindre komplicerade. En annan handläggare menar att så länge som föreskrifter inte är straffbelagda så är det bättre att ha ett allmänt råd som vägledning.
”Då är det bättre att man har förslag till villkor i sådana här allmänna råd, så kan man plocka in dem i stället i besluten och inte hänvisa till Naturvårdsverkets föreskrifter.” [IP10]
Förutsättningarna att kunna styra en process och följa bindande regler är också olika beroende på den teknik som används, vilket måste beaktas om man ställer krav på till exempel temperatur i en kompost.
”Jag tror att man måste skilja på sluten process och öppen kompostering. Det är två skilda saker, just möjligheten att styra processen. De har olika problem, men de går att fånga upp på ett annat sätt i en sluten process.” [IP10]
I brist på flexibilitet i implementeringen så ställer bindande regler också högre krav på uppdateringar för att inte snabbt bli förlegade. Det bör vara de mest grund-läggande och allmängiltiga frågorna som regleras för att inte hindra en rättvis till-lämpning mellan anläggningar.
”Ska man ha bindande regler så är det ju viktigt att de följer utvecklingen och om ut-släpp så är det väl metan och kring smittskyddet. Det skulle man ju kunna ha [som bin-dande regler].” [IP8]
Ur ett rättviseperspektiv skulle bindande regler förbättra för verksamhetsutövarna, genom att bindande regler gör tillämpningen enhetlig över landet. Dagens allmänna råd om biologisk behandling används och tillämpas olika beroende på handläggare och den information som är nödvändig varierar från fall till fall.
”Sedan kan man ju se det ur verksamhetsutövarens synvinkel, för vi får ju ofta höra att – gud vad ni är sträng här, i västernorrland ställer de inte sådana här krav, eller vice versa. Att de kan få olika beslut beroende på var de är i landet.” [IP2]
Att skapa bättre konkurrensneutralitet mellan verksamhetsutövare bör dock inte vara enda skälet att införa bindande regler. Miljöaspekten måste vara så pass stor att det är skäligt att göra dem bindande och detta bör också vara utgångspunkten i bedömningen om vad man i så fall ska reglera, menar flera handläggare. Ett exem-pel som ges på vad man kan reglera är gränsvärden i mängd för de metoder och avfallsslag som genererar mest utsläpp:
”Komposterar man mer än så här mycket per år så får det aldrig ske i en öppen sträng-kompostering, men komposterar man under så kan man tillåta öppen strängkomposte-ring, men då måste man också vända så här mycket för att hålla koldioxidproduktionen nere.” [IP2]
Handläggarna har överlag en pragmatisk syn på om biologisk behandling av avfall ska regleras eller inte. Ingen av dem har förespråkat en totalreglering av området i form av en föreskrift, eftersom området ses som alltför mångfacetterat. Flera ser dock fördelar med att reglera särskilda delar, men mer konkreta och skarpare rikt-linjer skulle kunna fylla en likvärdig funktion. Finns det riktrikt-linjer så lämnar det utrymme för andra bedömningar i enskilda fall, men då har man oftast ett gott ar-gument för det, uttrycker en handläggare det.
6.5 Samlad bedömning av de allmänna råden
och handboken
Som avslutning på intervjuerna har handläggarna fått ta ställning till i vilken ut-sträckning de anser att de allmänna råden och handboken är relevanta, intressanta,
trovärdiga, tydliga/konkreta (avsaknad av tolkningsutrymme), lättillgängliga
(av-seende disposition av innehåll), samt begripliga (till exempel i formuleringar av text). De svarande har bedömt dessa kriterier på en skala från 1 (inte alls) till 5 (mycket hög grad). Resultatet överensstämmer på ett övergripande plan med det fördjupade resultat som kom fram i intervjuerna. I nedanstående tabell visas me-delvärdet för respektive egenskap.
Egenskap Medelvärde Relevant 3,8 Intressant 3,9 Trovärdigt 3,8 Tydligt/konkret 2,7 Lättillgängligt 3,6 Begripligt 3,5
Figur 2: Medelvärden för bedömning av innehållet i de allmänna råden respektive handboken, baserat på elva intervjuer. Skala från 1 (inte alls) till 5 (i mycket hög grad).
Det är här viktigt att poängtera att medelvärdet endast kan ses som ett mycket grovt mått, då det endast bygger på underlag från elva intervjuer. Samtidigt är det intres-sant att konstatera att detta resultat till stora delar sammanfaller med det som fram-kommit i intervjuerna. De svarande anser att innehållet i det allmänna rådet och handboken i hög utsträckning är både relevant, intressant och trovärdigt. När det däremot gäller tydligheten och i vilken utsträckning innehållet är konkret (avsak-nad av tolkningsutrymme) så bekräftar medelvärdet 2,7 det som varit de mest fram-trädande synpunkterna och den mest uttalade kritiken i intervjuerna.
6.6 Handläggarnas förslag till förbättringar
I samtliga intervjuer framkom många förslag till förbättringar av de allmänna råden och handledningen. De allmänna råden skulle kunna bli mer konkreta och inte lämna så mycket öppet för tolkningar genom tydligare definitioner och vägledning i frågor om gränsdragningar. Exempel som har framförts som önskvärda att defini-era eller styra upp i till exempel en handbok är ”hög mognadsgrad”, ”till godtagbar nivå”, vad som utgör kall eller varm årstid och när avfallet blivit en produkt. Det behövs inte, menar en handläggare, att man definierar vad det innebär, utan det skulle räcka med ett exempel så att handläggaren vet inom vilka ramar som det håller sig inom.Ett annat förslag som kommit fram vid ett flertal intervjuer är att Naturvårds-verket skulle kunna ge förslag på villkor. En del hänvisar till att det fanns villkors-förslag i föregångaren ”branschfaktabladet” och att det är något man idag saknar i vägledningen. En handläggare har även framfört vikten av att villkoren är mätbara.
”Det finns inga förslag till villkor, men det vore bra, till exempel att avfallet som kommer till kompostering bara får ligga högst något dygn innan man tar in det.” [IP10]
”Föregångaren branschfaktabladet var bra, med konkreta tips på vad man skulle se på, vilka bedömningar, vilka miljöfrågor som var viktigast för en viss bransch. Det var till och med förslag på villkor.” [IP 9]
Hur man ska bedöma i luktfrågor är ett konkret problem i både tillsyn och till-ståndsprövningar. Inom det området efterfrågas bättre vägledning i de allmänna råden. De 500 meter som anges som riktmärke i Boverkets allmänna råd 1995:5 är för lite menar flera handläggare. Det vore även värdefullt om det angavs vilka skäl som kan motivera ett kortare avstånd och det borde vara verksamhetsutövaren som ska kunna visa att ett kortare avstånd är motiverat.
Det står att kompostering bör ske i sluten form, men det står inte varför och det vore även bra om det fanns exempel på när det inte behöver ske i sluten form. Är det vid trädgårdsavfall eller vid någon mängd av matavfall, undrar en handläggare. Det efterfrågas att allmänna råden särskiljer vägledningen mer utifrån olika avfalls-slag till exempel vilken typ av avfall som lämpar sig för olika typer av behandling. En stor del av informationen om ny teknik på marknaden och nya bedömnings-grunder kommer från branschorganisationer och andra källor än Naturvårdsverket. Därför efterfrågas att Naturvårdsverket som vägledande myndighet gör ett
ställ-ningstagande och ger kommentarer till den information som kommer från bran-schen om de rapporter som kommer ut. Även hänvisningar till var uppdateringar finns efterfrågas. Det är bättre att sätta ner foten och riskera att det eventuellt blir fel än att inte vara tydlig och ha en konkret åsikt, uttrycker en handläggare
”Bra om det hade kommit en konklusion från Naturvårdsverket utifrån den information som kommer fram från till exempel Avfall Sverige med kommentarer eller liknande.” [IP7]
En uppdaterad sammanställning om bästa möjliga teknik på marknaden skulle även vara användbart, menar flera handläggare. Information som efterfrågas är bland annat mer om vilka typer av anläggningar som finns, mer om smittskydd och vad som krävs för att man ska komma upp i rätt temperatur, mer om lakvatten och be-hovet av hårdgjord yta, mer om tekniker för frånluft och metoder för mätning av lukt och metan samt mer om katalytisk rening, förbränning av restgaser och kompostfilter. De allmänna råden skulle kortfattat kunna beskriva för- och nackde-lar, var tekniken används (för att underlätta studiebesök) och gärna bilder på hur verksamhetsutövare har gjort där det har fungerat bra. Om teknikerna sätts in i sitt sammanhang så framgår även hur realistiska alternativen är, vilket gör det lättare för handläggaren att motivera verksamhetsutövare att testa den bästa tekniken.
”Det är mycket tveksamt om man kan klara hygieniseringskraven på en öppen kompos-tering av hushållsavfall. Kompostens Rolls-Royce är Vappometoden. Det är bara att den är alltför dyr.” [IP10]
När det gäller kostnaderna för avfallsprocesserna tycker en handläggare att det kan vara värt att i de allmänna råden göra en enkel ekonomisk jämförelse av vad öppen respektive sluten kompostering och biodagma kostar i förhållande till avfallsför-bränning. Det skulle belysa svårigheterna med respektive metod och förebygga omotiverat höga förhoppningar på avkastning hos verksamhetsutövarna.
”Kvalificerade komposteringar, de tar 700–800 kronor per ton för att ta emot avfallet, medan man ligger på halva kostnaden om man skickar till en avfallsförbränningsan-läggning. Man tror att man gör en kompost och så står alla med öppna armar och vill betala, men det är ett problem att få någon som vill köpa det.” [IP10]
Det skulle underlätta om det fanns en samsyn mellan Naturvårdsverket och Jord-bruksverket kring hygienisering, menar flera handläggare. Om ett verksamhetstill-stånd ges i enlighet med en myndighets allmänna råd bör det inte underkännas av en annan myndighet. Naturvårdsverkets allmänna råd bör utformas med tydligare avgränsningar och kopplingar till andra närliggande och relevanta bestämmelser, såsom till förordningen om animaliska biprodukter.
När det gäller formen för de allmänna råden ger samtliga handläggare godkänt för disposition och textförståelse. Dispositionen i form av flödesschema med mel-lanlager, huvudprocess och efterbehandling ger bilden av en logisk kedja av hela avfallsbehandlingen och fungerar bra. Några anser dock att det vore bättre med en uppdelning av informationen utifrån sakområde, såsom lukt och lakvatten, så att all
information finns samlad under ett avsnitt. Det finns även olika åsikter om omfatt-ningen av de allmänna råden. En del handläggare tycker att sidantalet idag är la-gom långt med kortfattad information och andra tycker att handboken kan byggas på.
Handläggarna gav följande förslag till förbättringar:
• Tydligare definitioner och gränsdragningar om till exempel hårdgjord yta och sluten process.
• Mer information om smittskydd, lukt och lakvatten.
• Mer information som presenterar och sammanfattar bästa möjliga teknik. • Förslag på villkor.
• En uppstramning kring 500 meter för lokalisering.
• Bilder och exempel på verksamhet där det har fungerat bra.
• Kostnadsbeskrivning av hur mycket olika anläggningar tar för att ta emot avfall, respektive hur mycket varje processteknik kostar.
• ”Ställningstaganden” i form av kommentarer eller liknande från Natur-vårdsverket om ny teknik och annan branschinformation.
• En differentiering av råden med avseende på avfallsslag. • Samordning med Jordbruksverket om hygienisering.
6.7 Sammanfattning av intervjuer
Biologisk behandling av avfall upplevs som komplicerat. Det omfattar mycket, det expanderar och det kan ofta vara svåra bedömningsgrunder, såsom luktolägenheter. Att kunna få stöd för sin bedömning genom allmänna råd, tidigare tillstånd och att diskutera med kollegor via e-postnätverk har stor betydelse för handläggarna.
Elva av de tolv intervjuade handläggarna känner till de allmänna råden och/eller handboken. Handläggarna gör ingen större skillnad mellan dem och de används även på ett likartat sätt vid både tillsyn och tillståndsprövning. I den ut-sträckning handläggare på länsstyrelserna använder de allmänna råden och hand-boken så är det främst i arbetet med tillståndsprövning. De utgör underlag att refe-rera till vid framför allt den inledande samrådprocessen och i mindre utsträckning även för att citera i tillstånd. Det vanligaste är att handläggarna läser in sig på om-rådet genom att inledningsvis se över vad som står skrivet i de allmänna råden och handboken och har det i bakhuvudet. Det finns dock de handläggare som har haft mer praktisk användning av de allmänna råden vid tillsyn, som referens och dis-kussionsunderlag med verksamhetsutövare i gränsdragningsfrågor. Det finns frågor som är mer aktuella vid tillståndsprövning än vid tillsyn, till exempel vad som utgör bästa möjliga teknik och hur man kan formulera villkor. I dessa frågor utgör inte de allmänna råden eller handboken något större stöd.
Naturvårdsverket betraktas som en trovärdig källa och information därifrån an-ses kunna fungera som stöd i ryggen för handläggarna i deras arbete. De allmänna råden och handboken är uppskattade för att de ger en sammanfattande bild över det viktigaste för biologisk behandling, och deras legitimitet som nationellt vägledande
dokument har stor betydelse för inställningen. Handläggarna uttrycker ett behov av att ha tillgång till en vägledning där fakta finns samlat på ett och samma ställe, vilket sparar tid i sökandet efter relevant kunskapsunderlag. Samtidigt upplever de att innehållet i de allmänna råden och handboken i många delar är så allmänt hållet att det minskar själva nyttan. En del centrala och förekommande begrepp anses otydligt formulerade, vilket skapar stort utrymme för egna tolkningar. Exempel på sådana begrepp är ”sluten process” och ”till en godtagbar nivå”. Det finns även ett stort behov av vägledning när det gäller luktrelaterade frågor.
Handläggarna har i stort en pragmatisk syn på bindande regler. Hur tillsynen och prövningarna av biologisk behandling av avfall bedöms beror mycket på lokala förutsättningar. En fördel med allmänna råd uppges vara att de lämnar öppet för andra tolkningar i enskilda fall, vilket många av handläggarna ser som nödvändigt. Samtidigt kan bindande regler förenkla handläggningen och underlätta en lika till-lämpning. Några menar att de allmänna råden skulle kunna göras bindande i de delar som med säkerhet är generellt tillämpbara oavsett var i landet verksamheten bedrivs.
7 Vägledning för kommunernas
tillsyn
7.1 Målgruppen
Majoriteten av handläggarna är relativt nya som handläggare och har arbetat mind-re än tmind-re år med frågor som rör tillsyn. Sju handläggamind-re (13 procent) har arbetat i 3– 5 år och nio handläggare (17 procent) har arbetat i 6–10 år. Lika många, nio hand-läggare, har arbetat 11 år eller mer. Ingen har heller uppgivit att de har en yrkes-bakgrund i någon annan verksamhet med biologisk behandling, till exempel som verksamhetsutövare eller verksam inom branschorganisation).12
Många av handläggarna (30 procent) har tillsynsansvar men har aldrig haft ett tillsynsärende, trots en vid definition av ärende som till exempel ett klagomål som föranleder vidare kontakter. Detta kan behöva ses i relation till att många handläg-gare är nya i yrket. Den största gruppen (42 procent) uppger att de i genomsnitt har tillsynsärenden mer sällan än en gång per år. Tio personer (19 procent) har svarat att de har sådana ärenden upp till fyra gånger per år och en person har mellan fem och elva ärenden per år. Den gruppen av handläggare som har flest antal ärenden, i genomsnitt minst en gång per månad eller mer, är relativt få – endast fyra personer.
När det gäller tillsynsobjekten är det utmärkande i svaren att de framförallt är många tillståndspliktiga komposteringar och få anmälningspliktiga rötningsanlägg-ningar. Av handläggarna är det fler som har ansvar över större tillståndspliktiga komposteringsanläggningar (31 st.) än mindre anmälningspliktiga anläggningar (21 st.). Tolv personer har tillsyn över tillståndspliktiga rötningsanläggningar och två personer har uppgivit att de har tillsyn över anmälningspliktiga rötningsanlägg-ningar.13 Ansvaret är oftast begränsat till en anläggning inom var och en av de fyra
kategorierna C-komposteringar, C-rötningsanläggningar, komposteringar och B-rötningsanläggningar. Vid tillsyn av komposteringar har dock några uppgivit att de har ansvar över fler än en anläggning. Sex handläggare har uppgivit att de har an-svar för 2–3 C-komposteringar och tre handläggare har anan-svar för 2–3
B-komposteringar.14
För att få en bild av vilka frågor som vanligast förekommer i handläggarnas ar-bete och som möjligen kan ge en hänvisning till vilka områden som de behöver vägledning om, har de ombetts ange de tre vanligaste frågorna utifrån 11 givna alternativ (samt ett öppet alternativ som de kan ange själva). På denna fråga har särskilt fyra svarsalternativ utmärkt sig som betydelsefulla. Luktfrågor har uppgi-vits av flest antal handläggare som vanligast. De vanligaste frågorna därutöver är lakvattenhantering, processtyrning och dokumentation (till exempel egenkontroll) samt slutproduktens kvalitet/användning/hantering. Här nedan ges en sammanställ-ning av resultaten.
12
En person har uppgivit att hon/han har tidigare yrkeserfarenhet från biologisk behandling men inte uppgivit från vad.
13
Uppgiften att det finns anmälningspliktiga rötningsanläggningar har inte bekräftats.
14
En person avviker genom att ha svarat att den har ansvar över 4 eller fler C-rötningsanläggningar. Utvärderaren tror att den svarande har uppgivit fel.
Svarsalternativ Antal svar Fördelning %
Smittskyddsparametrar, till exempel temperatur och PH 1 1,9 Rutiner för smittskydd och metoder för mätning 4 7,5 Processtyrning och dokumentation (till exempel
egenkon-troll) 17 32,1
Lukt 24 45,3
Förekomst av skadedjur 9 17,0
Luftemissioner 6 11,3
Lakvattenhantering 18 34,0
Lokala förutsättningar, till exempel närhet till bebyggelse
och inversionsförekomst 14 26,4
Buller 1 1,9
Kvalitet på inkommande avfall 9 17,0
Slutproduktens kvalitet/användning/hantering 16 30,2
Om annat, specificera 1 1,9
Figur 3: Fördelning av svar utifrån tolv alternativ på frågan ”Vilka är de vanligast förekommande frågeställningarna när du handlägger ett tillsynsärende? Markera de tre vanligaste”.
Det har funnits möjlighet för handläggaren att lägga till ytterligare svarsalternativ. Endast en har gjort det, vilket innebär att svarsalternativen kan betraktas som hel-täckande för de vanligaste frågorna. Värt att observera är att endast en har uppgivit att smittskyddsparametrar är bland de vanligaste frågorna.
Källorna till den information som de behöver i sitt tillsynsarbete har angivits utifrån tolv svarsalternativ. Även här bör de givna alternativen ses som heltäckande för de viktigaste källorna, eftersom ingen har uppgivit någon annan källa som en av de viktigaste. Mer än hälften av handläggarna uppger att kollegor med liknande inriktning på kommun eller länsstyrelse samt allmänna råd och handböcker utgör de viktigaste informationskällorna. Därutöver är det en större spridning av svaren.
